网格化管理研究综述

2019-05-23刘师常

中国管理信息化 2019年7期

刘师常

[摘要] 研究采用文献调查的方法，以“网格化管理”为关键词，利用中国知网期刊数据库作为检索工具，对网格化管理的理论发展历程、实践应用领域、利弊探讨以及未来的研究议题进行梳理与总结，全面介绍了网格化管理的研究现状，回答了什么是网格化管理，网格化管理模式的应用对我国有何现实意义。

[关键词] 社会治理；网格化管理；文献综述

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2019. 07. 078

[中图分类号] G271 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2019）07- 0186- 03

1 引言

网格一词最早出现在20世纪90年代中期，作为一种网格技术应用在计算机领域中，将互联网上的资源通过多种媒介融合在了一个资源共享平台。网格化管理则是将网格理念植入社会治理领域，是基层社会治理创新之举。随着网格化管理理论研究的深入，这种新的治理理念在高度扩散中也开始暴露出局限性，不仅没有表现其原本的精细化与部门联动等特征，反而带来了不可预期的强化管控效果，压缩了自治空间。这一现实情况不得不引起反思，网格化管理对社会治理是否确有助益。至此，必须要分析何为网格化管理，网格化管理的研究现状以及未来网格化管理应该如何发展。

2 国外研究现状

笔者以Gird Management（网格管理）为关键词在外文数据库进行检索，发现检索结果多以Grid（电网）为主，将“网格化”与“管理”结合的应用理论罕有提及。对此，国内学者的论述中，较为一致的观点认为，网格化管理是具有中国特色的理论成果。而在国外，与网格化管理联系较为密切的，主要包括社区信息化、网络化治理以及无缝隙政府理论等。

社区信息化。城市管理网格的基础就是区域信息化，在西方，社区信息化的研究主要是地理信息系统（GIS）、移动技术、卫星定位系统（GPS）的应用。美国学者考夫曼在GIS技術的基础上提出了社区场域理论。荷兰学者范戴克认为，城市管理水平的改善和提高必须依托于现代计算机技术的运用。

网络化治理。斯蒂芬·戈德史密斯在《网络化治理——公共部门的新形态》一书中提出了政府与社会组织共同参与社区管理的新模式。在这个模式中，借助了技术等相关措施以实现各个网络之间的沟通合作，将网络中的主体充分调动起来，实现社区治理全员参与。如利用威斯康星州公私合办的工作网格，让签单公民直接享受大部分社区服务，以缩短行政程序。

无缝隙政府理论。无缝隙的管理流程变革首先体现在围绕过程和结果，提供整合式的服务运作方式上，它改变了以往政府长期来按照职能和部门来进行运作的方式。围绕过程和结果来运作，首先解决的问题是如何打破部门、层级以及职能的边界，解决部门机构的协调和整合问题。因此，无缝隙政府运作的核心是协调和整合。

3 国内研究现状

在我国，网格化管理实践早于网格化管理理论研究。笔者将近年来我国学者对网格化管理的研究大致分为了三个阶段，网格化管理概念研究阶段、多领域应用阶段、利弊分析阶段。

3.1 概念研究阶段

在我国，网格化管理的实践早于理论研究，2003年，北京市工商学会就网格化管理应用在工商区域管理上带来的变化进行了研究探讨，但没有引起较大反响。直到2004年，北京东城区以创新思路将网格化管理运用于社会治理领域，才引起学界对于网格化管理的关注。起初，学界对网格化管理的研究停留在概念研究阶段。

郑士源（2005）对网格化进行了归纳，他认为网格化管理是借助计算机技术将管理对象按标准进行网格划分，以信息技术实现网格间的信息共享，最终优化整体管理效率的一种方式。陈云（2007）从资源共享视角出发，认为网格化管理的核心内涵是将各种资源有效配置，为资源需求者提供透明的整体服务以提高管理效率的手段。宛天巍等（2007）提出网格化管理应是社会经济的“管理的网格化”，其目的是为了提供一种“透在”的服务。

国内学者对网格化概念的理解大同小异，笔者经过总结，概括出国内学者对网格化管理认知较为一致的观点：网格化管理是一种将管理对象进行单位划分，并以此作为责任单位工作载体和平台，实施扁平化精细化多元化和长效化服务管理的一种社会治理方式。

3.2 多领域应用阶段

随着网格化管理在国内的研究不断深入，网格化管理模式在社会治理方面应用更加深入，并在不同领域都有了相关的拓展延伸。近年来，网格化管理的相关研究已经不再局限于概念研究，而是向多领域扩展应用，呈现出“百花齐放”的趋势。

3.2.1 城市网格化管理

城市网格化管理是将城市管理区进行网格划分，利用信息技术与网格协调机制将各网格内的巡警、城管、环卫人员之间的联系、协作等内容以制度的形式固定下来，形成新的城市管理体系。

北京东城区最早运用城市网格化管理，打造了万米单元网格化管理模式，把城市管理对象作为城市部件管理，运用地理编码技术，将城市部件按照地理坐标定位在网格上，通过网格化城市信息管理平台对其进行管理，同时还引入双轴心的城市管理体制与科学的监督体系，以提高管理效率，实现城市管理的信息化、人性化、法制化和透明化。

笔者结合北京东城、湖南永州等地做法，总结了城市网格化管理的三方面内容：单元网格管理法、城市部件管理法、两个轴心的城市管理体制，再造城市管理流程。

王喜等（2007）认为城市网格化管理的优势在于实现了城市管理部门监督与指挥职能的分离，明确各单位的责任，促进城市的粗放式管理向精细化管理的转变，有利于构建城市管理的长效机制。

3.2.2 消防安全网格化管理

消防安全网格化管理是以乡镇为基础，以街区为基本单元划分网格，建立常态的火灾隐患发现机制和查处机制，形成横向到边，纵向到底的消防管理网络。

安徽省消防队结合网格化管理机制与数字信息化技术开发了一套基于任务驱动和消息流动的消防安全网格化管理工作体系，以多层次与多级别为运行架构，记录了任务派发、实时推送，信息流转的合理闭环。

王健林（2014）提出实施消防安全网格化管理有利于提高动态消防的监督能力，增强消防安全的控制力度，减少盲点，实现消防可视化。孙旭莉（2014）也提出消防监管工作还存在漏洞，需要进一步加强工作机制建设，通过细化火灾管控网格来明确管理人员的责任意识。

3.2.3 食品市场网格化监管

针对监管对象分散面大，监管责任重大、监管力量不足等问题，食品市场网格化主要将网格划分主要分为三个方法：区域法，工作量法与对象法。郑周（2009）认为，三大方法在实行过程中应该根据实际情况进行有选择性的应用，以提高监管的实际效果。

江苏省仪征市对辖区内的食药市场进行了网格化监管后取得了显著效果，笔者分析其运行的核心是将指导服务与监督相结合，加强协管员的责任落实与培训。

3.2.4 其他领域的网格化管理应用

徐红勤（2009）认为针对目前劳动保障监察中企业用工形式多样化所导致的侵权行为的复杂性和隐蔽性，网格化大大增加了基层执法力量，使执法重心下移，延伸了劳动保障监察工作网络，建立了全面联动的工作模式与快速有效的反应机制。储强（2010）以上海卢湾区为例，阐述了网格化管理在公共场所卫生监管中已整合多部门管理资源，通过召集多部门对处于复杂环境中的公共单位进行了会审，取得了较好的整治效果。舟山市首创性地将网格化管理模式结合当地实情转变为管理服务模式，通过构建基层联系和群众服务的新体系，增加了问题解决的效率，优化了党在基层的执政方式。

3.3 利弊分析阶段

网格化管理在实践运用过程中取得成效的同时也将新的问题凸显出来，孙柏瑛等针对国内学者对网格化管理的价值取向进行了总结，归纳了“优势论”、“折中论”和“批判论”三种主流价值观。笔者认为，网格化管理在实践中既表现出了独特的优势，也遇到了难以解决的瓶颈，应该综合其两面性进行分析，故此总结了网格化管理的功能优势与实践困境。

3.3.1 网格化管理的功能优势

宛天巍（2007）提出网格化管理建立的整个过程是一个优化系统内部流程，明确部门职责、完善业务监督的过程，并通过这种内在化的管理有利于实现“透在”服务。

马树颜（2013）从基层维稳的角度出发，认为以信息化、数字化为特点的网格化管理是基层维稳机制创新的重要载体。

杨光飞（2015）从行政主导的角度对比了网格化管理与中国政府传统的科层治管理方式，他认为网格化管理的核心在于重构一个新的社会管理体系，行政主导下的网格化社会管理借助考评机制将政府目标与民意需求统一在一起，有利于社会目标的实现。

杨宗辉（2017）结合湖北省城乡一体网格化管理体系建设，总结了网格化管理的三大优点：科学精细的管理服务体系、衔接有序的综合服务管理平台以及高效的网格管理预防机制。

叶敏（2018）以网格化管理出现的背景为视角，从治理事务的有效分类和集成管理、科层治理体系的权责厘清和分工合作、有效的发现与处理、技术刚性四个方面具体阐述了网格化管理适应了现代流动社会背景下的公共治理需要。

3.3.2 网格化管理的实践困境

尽管研究者看到网格化管理精细化、管理下沉、部门联动等特征，但是从基层社会治理的角度看，这种自上而下推动、倡导“技术化”的管理工具，带来了不可预期的强化社会管控、降低社会活力的效果。同时，网格化管理往往出现背离实质目标的现象从而导致流于形式，功能退化，反而造成了更加高昂的成本。笔者总结网格化管理的困境难题，概括为体制性困境、功能性困境与技术性困境。

（1）体制性困境。何瑞文（2016）认为网格化管理在原有的政府—街道—社区三级管理结构上，强化了基层治理的科层化倾向，通过政府的干预，网格化管理变成强势的一级管理组织，凌驾于社区管理之上，直接具体的干预社区工作，沖抵了社区自治氛围。

杨宗辉等（2017）提出在纵向关系上，网格化管理依然嵌套在科层制体系中，造成社会管理流程滞涨，在横向关系上，职能部门缺乏大局意识，忽视条块关系，难以沟通。

伍玉振（2017）指出网格化管理确立的初衷并没有基于公民权利的保障和维护，而是关注于基层社会的秩序与稳定，有单位制时代政治管控逻辑思维的痕迹；网格内部多样的人员配置构成了结构完整的行政工作体系，违背了当前政府简政放权、减少管理层级的改革趋向，增加社会治理的隐形难度。

（2）功能性困境。田毅鹏（2012）从政策扩散的角度提出，随着网格化治理的推行，网格化的功能与实施范围都被大大地泛化了，就其功能而言，网格化已经被泛化到可以解决任何问题的地步，当一切问题都可以用网格化解决时，势必形成严重的网格依赖症。

魏源（2013）认为许多地方政府并未把网格化视为新型多元治理，更未将网格中的居民视为平等的社会管理主题，网格化管理偏离了服务性功能，忽视了“民生”这一内在价值，没有激发城市居民自主管理、资源参加公共事务治理的积极性。

陈春化（2017）提出网格员是体现网格化管理功能的核心实践者，在网格化管理过程中网格员的专业性与职业性尤为重要，但薪酬待遇低，工作压力大，综合素质参差不齐极大地阻碍了网格化管理功能的实现。

（3）技术性困境。吴胜峰等（2018）提出网格化管理实践创新中离不开技术支持，但搭建网络信息平台、购置新型设备、整合数字技术等前期投入成本高昂，导致平台后续的运转维护费用捉襟见肘；当前时期信息技术发展迅速，网格化管理应该有不断发展的信息技术的支持，专业人员的培养与技术的创新成为一大难点。

4 结语

现有研究对网格化管理的运行模式及其在基层社会治理结构中的深层作用进行了分析，它对人们理解网格化管理的行动机制与传导过程有所帮助，但同时，这一领域的研究仍存在诸多不足，有待于进行进一步的探讨分析。

4.1 缺乏理论基础

由于网格化管理的研究来源于国内实践，所以多数学者在研究网格化管理的过程中以个案为基础，归纳了网格化管理的功效、存在的问题并提出了适当的建议等，笔者通过梳理发现，已有理论研究主要来源于国外的“无缝隙政府”、“社区信息化”等理论，针对符合我国实情的理论探讨鲜有提及，理论的指导研究有待进一步深入。

4.2 政府与多元主体界限不清

在研究网格化管理的成果中，国内学者认为未来网格化管理最终应该走向多元共治的道路，但笔者发现少有对于下一步如何进行治理优化进行的探讨，论述的广度与深度不够，缺乏现实指导意义。在多元治理的领域中，应该明确哪些主体可以被纳入“网格”框架，拥有多少的权利与责任，如何引导相关主体发挥预期的作用以及怎样确保共治的长效性。

4.3 “泛化”问题严重

不少学者指出，网格化管理“泛化”问题严重，笔者认为，这是由于网格化管理“应用泛化”所导致的“功能泛化”，并且随着泛化问题加剧，网格化管理正在出现新的弊端。

网格应用泛化指各地目前暴露出来的“无网格不管理”现象。随着东城区在网格化管理上的重大成功，网格化管理在全国范围内扩散，但这种照搬照抄式的应用，最终导致了政策扩散的变异，促使原有的网格功能泛化，增加了管理层级，加大了管理成本，管理程序也更显僵化。如何在应用网格化管理时做到因地制宜，避免出现变异与僵化，是研究者需要进一步探讨的问题。

主要参考文献

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