李广韦 汤恩祺 李宜宸

摘 要：2017年我国城镇化率为57.35%，城镇化工作取得较大成效。我国城乡发展差异较大，加快城镇化成为地区发展的战略选择之一。城镇化过程中，由于地方政府个体和集体利益代表“二重性”①，难以避免会出现由个体与集体间利益不均衡而导致的农民权益保护不到位、城乡结构不合理等非生态问题，因此对政府提出了新要求。

关键词：新型城镇化;制度法治;政府创新引导

中图分类号：D422.6文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2019）08-0044-02

作者简介：李广韦（1996-），女，贵州安顺人，河北金融学院，法学学士，研究方向：经济法;汤恩祺（1997-），男，江苏苏州人，河北金融学院，管理学学士，研究方向：金融学;李宜宸（1997-），女，青海西宁人，河北金融学院，理学学士，研究方向：信息与计算科学。

一、新型城镇化发展现状

十八大报告中明确提出“新型城镇化建设”，城镇化成为全面建设小康社会的重要载体，也是刺激地区经济增长所在。梳理城镇化制度变迁，有益于发现城镇化问题。

（一）新型城镇化基本内涵

城镇化是指非城市人口在城镇集中的社会发展过程。城市作为一个综合体，包括诸多方面，学术界对城镇化解读纷繁复杂。社会学学者们强调农村和城市生活水平和生活方式的演变过程，经济学学者们则强调农村经济和城市经济发展的协调和转移过程等②，笔者认为结合我国城镇化现状和城镇化本身的整体利益代表性，更适宜将其作为一项建设制度。

首先，集体和个体利益矛盾贯穿人类社会始终。两者均衡发展则符合社会发展规律“应然之法”，促进社会进步，反之阻碍。不均衡将产生不公，侵犯“人”之“自由”，引发秩序上混乱和管理上困难。“法益”③，不只是个体的“权利自由”，还包含集体的“秩序”“效率”。城市，即是集体也是个体，新型城镇化须城镇、居民、社会、企业等利益均衡。

其次，新型城镇化建设需政府引导。大量农村人口涌入城市，消费需求激增，给城市带来巨大压力④。庞大农业转移人口和农民工等造成的“候鸟式”人口流动问题，需要政府措施解决。城镇化是统筹城乡发展之基本前提，生产要素过多集中城市，造成城乡差距、城市规划、乡村经济发展、扶贫开发等问题。理论上和实际上都应政府做出引导。城镇化建设应作为制度建设，规范个体行为，促进合作并且应具有以社会整体利益为本位兼顾个体利益的法治化思想指导（周明勇，2016）。

（二）城镇化制度变迁

我国城镇化建设发展可分为以下四个阶段⑤：

1.恢复发展：改革开放，政府主导，乡镇企业异军突起，小城镇崛起。城市适应国民经济发展需要，并首次提出“城市维护和建设资金”的管理模式，控制大城市规模，多搞小城镇。沿海城市现代化进程明显加快，“长三角”和“珠三角”城市群发展雏形形成。

2.稳步发展：《关于农民进入集镇落户的通知》发布，户籍制度开始松动。《中华人民共和国城市规划法》颁布。严格控制大城市扩张、鼓励小城镇成长并发展农村集镇。城市经济体制改革成为经济体制改革的重点和重心。

3.特色发展：农村剩余劳动力向城市转移，产业得到了前所未有的发展。“小城镇，大战略”确立小城镇城市化中重要作用。发展小城镇，进一步改革有关小城镇户籍管理制度，重视基础设施建设。21世纪，统筹城乡经济社会发展，中国特色城镇化道路逐步提高城镇化质量，大小城市协调发展。

4.新型城镇化“十二五”指出，加强城镇化管理，优化城市布局和形态，不断提升城镇化水平。稳步推进农业转移人口为城镇居民，增强城镇承载能力，构建“两横三纵”城市化战略格局，重点转移至大城市。同时人与自然关系充分被考虑，城镇增长速度有减缓。今年发改委发布《关于实施2018年推进新型城镇化建设重点任务的通知》。明确新型城镇化五大重点：加快农业转移人口市民化;提高城市群建设质量;提升城市经济质量，推进城市治理现代化;加快城乡融合发展;深化城乡土地制度改革，健全城镇化投融资管理机制，推动行政管理体制改革。

二、城镇化存在的法律问题

理想城镇化是一个经济、人文与自然和谐发展状态，而建设中政府定位不清，城镇化存在误区。

（一）土地管理制度非生态问题

新型城镇化是以城乡统筹发展、资源集约化、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化。城市协同发展过程中，政府对于土地采用“征用”方式。据《土地管理法》⑥，土地补偿款将向农村集体经济组织发放。而《土地管理法》中只原则性提出农村集体经济组织的土地征收补偿费用收支情况应向组织成员公开，接受成员监督，无具体执行措施，也没有相应合理监督管理制度。加之农村居民受教育程度普遍偏低，法制意识相对薄弱，监管过程中容易受到误导欺骗，监督作用难以真正生效。

根据土地管理相关条例，农民征用土地，附着物及青苗补偿费归所有者所有，即农民自身所有，但具体补偿标准由省、自治区、直辖市规定⑦。虽有利于各地区因地制宜，但由于补偿上下限缺失，造成各地补偿方案不合理情况。或损害农民利益，或增加当地建设成本，阻碍新型城镇化进程。

（二）政府职能非生态问题

政府“二重性”在于政府是地方集体代表，也是自己的代表，身份重合造成两种结果：一是缺位;二是错位。

近年来“PPP”受到地方的欢迎。PPP投融资往往存在以下问题：投融资平台不完善，债务风险加大;资金供给和需求难以有效匹配;居民缺乏相关保护知识;民间借贷高风险性降低投资意向;整体金融服务水平达不到城市建设要求;同时地方本身欠发达状况，外商投资时并没有相关法律法规进行保护。

广东、陕西、贵州、河南、多地通过特许经营等方式吸引社会资本参与农村垃圾污水处理项目，开展了污水治理PPP项目试点。当前仅《商业特许经营管理条例》对特许经营进行管理，但条例中对于被管理者保护不清晰。另一方面，财政专項资金缺乏风险管控、监管制度。多以土地作为投资，当收储土地未能按计划进行时，政府债务清偿没有具体规范制度，调控滞后于市场，造成债务累积，加剧政府债务风险。

三、城镇化法治道路建设

解决我国城镇化问题原因在于加强土地法律保护制度以及政府部门法治化管理。

（一）土地制度立法完善

加强立法：出台配套措施，指导集体经济组织合理规划;兼顾农村经济转型;完善基础设施;建立健全监管体系，一方面提高农户法制意识，鼓励自下而上的监督，加强自上而下的监管，切实保障农民权益。土地补偿明确相应上下限及地方补偿条例的基本准则，既不损害农民利益，又将政府推行城镇化成本降至合理范围。完善新城镇中社会保障相关法律一方面向城市靠拢，缩小差距维护社会公平;一方面不照搬城市模式。

明确职责：化从制度本身出发，制度化各主体权利义务。打造新型城镇，政府、企业、个人不容忽视。企业是投资主体也是地区市场参与主体，需要对其适当管理。政府作为集体代表更应加强内部管理，提高干部思想觉悟、认识水平，建立完善问责机制，工作留痕。通过符合人类矛盾发展规律“应然之法”的制度设计，明确各方职责，维持良好运行秩序，提升社会管理效率。

（二）政府定位创新引导

新型城镇化目标之一是推动城乡一体化发展。因地制宜城是前提，政府转变职能是保证，和谐发展是目的。城乡发展要考察城乡经济、人口、空间、生活等融合度，五位一体总体布局，顺应发展规律，扎实有序推进城镇化，政府需创新引导方法。

首先，政府具有监督管理的职责，在完善PPP等投融资模式同时，积极引导当地农民自主形成合作单位，自动以土地、资金等生产要素参与建设，加强监管，防范土地流失风险。

其次，实地考察调研发现农村资源，形成乡村经济发展模式预案，定位乡村发展模式，落实旅游型、商贸型、科技型、矿业型乡村模式，挖掘新的经济增长点，完善基础设施留住人才。

最后，政府决断力需要提升。面对“特色小镇”等浪潮应辩证看待，城市和乡村都是具有生命力的，只有从城乡发展客观规律出发引导城乡发展才是集体利益和个体利益的统一。

[ 注 释 ]

①周明勇.新型城镇化进程中生态产业结构调整制度研究—兼论PPP融资模式下的产业政策法治化[J].现代管理科学，2016（4）：109.

②张占斌.新型城镇化的战略意义和改革难题[J].国家行政学院学报，2013（01）.

③“法益”概念最早由伯恩鲍姆提出来，其最初是为了反驳费尔巴哈认为犯罪是侵犯“主观权利”的观点.

④张占斌.新型城镇化的战略意义和改革难题[J].国家行政学院学报，2013（01）.

⑤中国国史网叶明勇.改革开放以来我国城镇化进程及思考，2018-02-07.

⑥《土地管理法》第四十六条、《农村土地管理条例》第二十六条.

⑦《土地管理法》第四十七條.

[ 参 考 文 献 ]

[1]周明勇.新型城镇化进程中生态产业结构调整制度研究——兼论PPP融资模式下的产业政策法治化[J].现代管理科学，2016（04）.

[2]张占斌.新型城镇化的战略意义和改革难题[J].国家行政学院学报，2013（01）.

[3]石忆邵.中国新型城镇化与小城镇发展[J].经济地理，2013（07）.

[4]余佶.当前新型城镇化建设的问题与建议[J].中国党政干部论坛，2015（01）.

[5]沈清基.论基于生态文明的新型城镇化[J].城市规划学刊，2013（01）.

[6]邱俊杰，邱兆祥.新型城镇化建设中的金融困境及其突破[J].理论探索，2013（04）.

[7]孙全胜.城市化道路研究综述[EB/OL].中国国史网，http： // www. hprc. org. cn/  2018（05）.

[8]叶明勇.改革开放以来我国城镇化进程及思考[EB/OL].中国国史网，http： // www. hprc. org. cn/ 2018（02）.