摘 要：管理人在破产程序中具有十分重要的地位，管理人既要维护债务人、债权人的利益，又要减轻法院的审理负担，管理人的行为不仅影响债务人、债权人等的法益，还影响社会公共利益。管理人制度的设计是否科学、完善与否直接关系到破产程序是否能顺利开展，破产程序目的能否实现。我国现行《破产法》对管理人产生、监督、职责、报酬等作出了规定，这是我国破产法的重大进步，但管理人制度仍有许多值得思考和探讨的问题。

关键词：管理人;法律地位;不足;完善

中图分类号：D922.291.92文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2019）11-0096-02

作者简介：侯著韬（1985-），男，土家族，湖北民族大学，研究生在读，主要研究方向：宪政与民族区域自治。

管理人是指在破产案件中，由人民法院遴选，并在人民法院的指导和监督下接管债务人企业的财产、财务资料等，并负责债务人财产的清理、保管、估价、处理及分配等事务的机构。关于对管理人的称谓，大陆法系国家称为管理人，英美法系国家称为破产委托人。世界主要市场经济发达国家的破产立法都规定了完善科学的管理人制度。由于我国实行市场经济较晚，市场主体发育不完善等先天不足，我国关于破产法的研究要落后于市场经济发达国家，我国对破产法中的管理人制度的立法欠缺实践基础和理论指导。我国管理人制度是在2007年开始实施的《中华人民共和国企业破产法》（以下简称《破产法》）首次引入的，《破产法》对管理人的产生、监督、职责、报酬等作出了规定。这是我国破产立法与美欧等市场经济发达国家关于破产立法接轨的重要标志，是我国破产法的重大进步。但管理人制度仍有许多值得思考和探讨的问题，存在许多不足和需要完善的地方。

一、管理人的法律地位

管理人的法律地位主要涉及管理人在执行职务过程中管理、处分破产财产的权利来源，管理人与人民法院之间的法律关系，与债务人、债权人之间的法律关系，管理人未勤勉尽责、忠实执行职务应承担什么法律责任等，这些理论问题都归根于管理人的法律地位。只有对管理人的法律地位给予清晰的定位，才能据此确定其他利害关系人的地位。进而确定其职责范围，进行适当的权利分配。

（一）国外关于管理人法律地位的學说

代理说，源于私力救济。代理说将民法理论中的代理引入管理人理论中，认为管理人以被代理人的名义参与破产程序，执行职务代表被代理人的利益。代理说根据所代表利益主体的不同，认为管理人代理债权人、管理人代理债务人、管理人共同代理债务人与债权人。依据代理说理论，管理人在破产程序中处理破产事务的法律后果归于其代理的债权人、债务人或债权人和债务人，法律后果与管理人无关。管理人无论为诉讼行为还是非诉讼行为，其最终利益归属当事人一方，由此形成的法律关系无异于民事代理。代理说的特点是管理人失去了其中立的地位，其法律地位从属于债权人、债务人或债权人和债务人，在破产程序中处理破产事务很难平衡债权人、债务人之间的利益。显然，这不符合现代破产法的价值取向。

职务说，认为在法律性质上破产程序属公法性质的强制执行程序，管理人的行为是一种公务行为，类似于执行机关的公务员。职务说存在以下问题：第一，管理人尽管由人民法院遴选，然而不能因此认为管理人的性质是行政机关或司法机关。第二，管理人能够以自己的名义参与民事诉讼，具有独立的诉讼实施权。第三，管理人若有失职或有违法行为，可能会被撤免，甚至需要承担法律责任。

（二）我国管理人法律地位的定位

根据我国《破产法》第一条关于立法目的及价值追求的规定，我国管理人法律地位的定位应体现在以下几个方面：第一，管理人的法律地位应具有中立性。现代破产法的价值目标追求债务人、债权人利益及社会公共利益的平衡，管理人的中立性正是这种价值目标的必然要求。这种中立性，一是指利益归结上的无关性，即管理人的得失必须不受破产法律程序中各法律主体实体利益变化的影响;二是职责来源上的法定性，即管理人处理破产事务时所享有的职权，不能基于法院或是某一主体的授权，而只能是基于法律的规定，对法律负责，而不是对法院或其他当事人负责。总之，管理人在破产程序中处理破产事务不依附于任何其他主体，管理人与债权人、债务人及人民法院在人格上均不存依附关系。第二，管理人的法律地位应具有独立性。所谓独立性，是指管理人具有独立的法律人格，具有独立的民事主体资格，不是债权人或债务人的附庸，也不是任何机构或法院的附庸，在破产程序中对外能够独立的以管理人的名义进行民事活动。当然，管理人的独立性并不是绝对独立，管理人在破产程序中应接受法院、债权人和债务人的监督。第三，管理人应具有专业性。根据《破产法》第二十四条规定，管理人应当由具有专业只是的中介机构来担任，中介机构提供有偿破产管理和清算服务。

综上，《破产法》的立法目的及目标价值追求决定了管理人应当具有中立性、独立性及专业性，三者相辅相成，缺一不可，共同服务于破产法立法目的及目标价值的实现。

二、我国管理人制度的不足

（一）立法缺乏对管理人的选任条件的规定

我国《破产法》及最高人民法院的司法解释对管理人的选任进行了规定，但存在以下弊端：第一，立法对于人民法院选任管理人程序的规定不具体、对选任条件的规定不明确，容易出现破产法官寻租受贿、指定不公等问题。第二，已编制入法院管理人名册的管理人队伍会发生变化，管理人能力也会随之发生变化，而人民法院评审委员会不可能适时根据管理人能力的变化而对管理人名册做出调整。第三，由人民法院决定管理人报酬，容易滋生腐败。表面上，根据最高人民法院的规定，管理人报酬的确定虽有明确规定，并且还规定管理人在债务人会议中应向债权人汇报报酬方案，债权人可以提出异议。但实践中，法官在具体破产案件中，对管理人的报酬有很大自由裁量的空间，债权人委员会的权利也很弱。这就容易导致破产法官因与管理人利益息息相关，成为管理人“公关”的对象。

（二）管理人职权调查范围过窄

管理人是破产程序中的重要参与人，管理人职责是管理人制度的重要组成部分，为了管理人在破产程序中更好的发挥其作用，管理人的职责范围必须由立法规定的具体、明确，具有可操作性。管理人在执行职务的过程中首要职责就是要调查清楚债务人的财产及财务会计记录，并进行有效控制，还需要完成债权的申报登记及审查工作等等。管理人要完成前述工作就必须具有调查权。要最大限度的维护破产财产，保护债权人和债务人的利益，管理人需要行使撤销权，撤销破产企业违法处分企业财产损害债权人利益的行为，并追究破产企业相关责任人员的法律责任，管理人只有享有相应的调查权，才能更好的行使职权，解决这些问题。因此，为了保障破产程序的顺利进行，维护债权人、债务人及社会公共利益，赋予管理人广泛而有效的调查权具有十分重要的意义。《破产法》第二十五条第二款规定的管理人可调查的事务范围过于狭窄。管理人行使调查权仅能对债务人的财产状况进行调查，这与管理人应履行的职责明显不相符。《破产法》第十五条规定的管理人可调查的对象范围过于狭窄。该条规定管理人在破产程序中仅能对破产企业的法定代表人进行调查，管理人如果需要对破产企业的其他经营管理人员或相关财务管理人员进行调查，则需要报请人民法院，由人民法院决定是否准许。立法并没有赋予管理人对破产企业的其他人员享有相应的调查权，这与管理人所应履行的职责不相适应。

三、我国管理人制度的完善

（一）建立科学合理的管理人选任制度，扩大破产程序中相关利益主体对破产管理人选任的决定权

目前国外关于管理人选任的通行做法采用双轨制，即法院依职权选任为原则，以债权人会议选任为补充。德国《支付不能法》第二十七条规定，进入破产程序后由破产法院任命一名管理人。第五十七条规定，破产法院在任命管理人后召开第一次债权人会议时，债权人会议可以另外选举管理人取代破產法院所任命的管理人。我国台湾地区的破产法亦规定，对于法院选任的管理人，债权人会议可以另行选任。该种模式的合理性在于法院裁定债务人进入破产程序时，为防止债务人转移破产财产，销毁财务记录，损害债权人和社会公共利益，必须立即对债务人的破产财产及财务记录进行接管，待债权人会议召开时，债权人会议对管理人不满意的可以另行选任管理人接替法院选任的管理人。其问题弊端在于后选任的管理人如何高效的接管前面管理人已完成的工作，避免重复工作，浪费资源，没有切实可行的办法。并且，对前后两任管理人的报酬如何确定也是难题。

我国建立科学合理的管理人选任制度不是改变人民法院主导型模式，而是应该在选任管理人的具体程序上量化相关管理人的选任条件，以减少人民法院在选任管理人上的随意性，通过制定具体的规则限制破产法官权力滥用的空间。立法赋予人民法院以选任管理人的权利，又从程序上对人民法院的权利进行制约，使其公平、公正的开展工作是关键所在。程序上的这种量化的方式可以借鉴资格等级认证制度，由人民法院和司法部门设立管理人的资质等级评审委员会制度，包括管理人的准入资格、等级评定标准、等级升格降格的条件、相应等级所办理相应破产案件的条件等等。对于人民法院选任管理人之后，债权人会议如果认为管理人存在未依法、公正执行职务或者有其他不能胜任管理人职责的情形时，可以申请人民法院进行更换。对此，可以参照我国建设工程施工领域中的招投标制度，由破产案件的合议庭成员、债权人代表、债务人等组织管理人评选委员会，由具备资质的管理人进行投标，管理人评选委员会择优选任。

（二）拓宽管理人职权调查范围

我国现行《破产法》中关于管理人职责的规定与管理人在执行职务中应履行的职责明显不相符，《破产法》规定的管理人可调查的事务范围和对象过于狭窄。借鉴国外相关立法，我国破产立法要对管理人调查权的调查事项范围进行扩展，将维护破产企业财产、保护债权人利益等涉及破产案件相关的事项均纳入管理人调查权的范围内。同样，我国破产立法要对被调查对象的范围进行扩大，凡是可能掌握被调查事项信息的对象都应被纳入调查范围内，包括债务人的管理人员及其它相关对象。只有这样才能真正使管理人的调查权获得充分实现。此外，在破产重整程序中，债权人、债务人及债务人的出资人等各方的利益均与重整方案息息相关，《破产法》仅规定管理人或债务人有权制定并提交重整方案。这没有考虑债权人和债务人的出资人的权利和利益。我国破产立法应打破管理人或债务人制定重整计划草案和提交重整计划草案的垄断权，允许债权人、债务人的投资人等其他利益关系人也享有制定并提交重整计划草案的权利，允许并鼓励债权人、债务人的投资人等其他利益关系人参与破产重整程序。

[ 参 考 文 献 ]

[1]刘贺.论管理人的法律地位[M].中国对外经济贸易大学出版社，2005.32.

[2]耿云卿.破产法释义[M].台湾五南图书公司，1996：254.

[3]谢俊林.中国破产法律制度专论[M].人民法院出版社，2005：2277.