●孙 超

一、引言

分税制改革后，地方政府财政自给率①基本维持在55%左右，2017年该比率又降至52.7%。财政压力的不断加大催生了“土地财政”，2017年土地财政收入占地方财政收入比重达60%。此外，以经济增长等指标为核心的地方官员考核机制使得地方政府组建了大量城投公司进行融资和开发，一是发行了数额巨大的城投公司债券，二是从当地商业银行获得了大量银行借款，二者均导致地方政府积累了大规模债务，这种间接融资金融体系会造成投融资平台债务风险快速累积（Liu Y等，2013）。由于地方政府大多利用土地作为抵押来筹资借款（徐占东等，2016），2017年以土地出让收入作为政府偿债来源的债务余额比重占70%。城市建设用地的有限性决定了土地财政不可持续，国家对房地产市场逐渐强化的调控无疑会对地方政府偿债能力造成一定冲击，进而影响地方政府财政可持续性。

伴随着新常态下经济增速放缓，截至2016年，地方财政收入增长率达20年来最低水平，而财政支出存在刚性增长的“棘轮效应”②，全国仅有9个省份③财政自给率在0.5以上。2015年1月1日起实施的新《预算法》正式允许省级政府发行地方政府④债券用作公益性资本支出。同年，《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》亦明确指出改革中央和地方政府间的财政关系以及建立规范的地方举债融资体制。新政策实施效果显著，短期内地方政府发行城投公司债券和向当地商业银行举债的行为迅速减少。……