高琳　涂晨曦　吾米提

摘要：随着农村低保制度的出台，我国已经基本实现了居民低保制度的普遍建制。然而，低保制度本身及其实施的过程仍然存在诸多问题亟待解决。深入分析这些问题，找到合适有效的改进措施无疑对我国的低保制度的完善具有十分重要的意义。

关键词：十八大;城乡低保;现状分析;对策

一、十八大以来我国城乡低保成效

十八大以来，因确立了“坚持维护社会公平正义”和“坚持促进社会和谐”这两大战略目标，低保制度的建设步伐明显加快。通过一系列制度的变革与完善，目前，我国城乡低保政策已取得了成效。

（一）“低保”标准梯度化

根据绝对贫困、基本贫困和相对贫困制定具有梯度的保障制度，以满足处于不同境况的家庭的救助需求。

（二）人均低保标准逐年提高

十八大以来，城乡低保政策以“多谋民生之利，多解民生之忧”为目的，通过加大财政资金力度，使人均低保标准不断提高。2016年，全国城市低保平均标准499.8元/月，比上年增长10.8%，超额完成了年初制定的目标任务，而全国农村低保平均标准361元/月，比上年增长17.8%。

（三）多地城乡低保标准实现“并轨”

自十八届三中全会提出要“推进城乡最低生活保障制度统筹发展”后，为了打破城乡二元壁垒，保障民生底线公平，近年来我国已成功在多地实现城乡低标准的统一。截至2016年，北京、南京、上海、广州、长沙、苏州等地实现了城乡低保标准的统一。

二、十八大以来我国城乡低保存在的问题及原因

（一）低保制度并不能帮助低保对象脱贫

社会保障一直存在一个问题，即如何科学地设定低保人群的衡量条件及低保补贴的标准。如果低保人群的要求过高而低保补贴过低，这就起不到“保障”民生的作用;如果低保人群的要求过低而低保补贴过高，则容易养成低保人群的懒惰心理，这不仅违反了低保制度设定的初衷，而且会造成社会资源的浪费。

（二）城乡困难家庭经济状况核定难

目前我国居民的信息分属省市政府和企业管理，分支网点数量众多，管理复杂，难以协调各方面的信息，使低保户的信息采集分散，且易遗漏。此外，随着城中村改造，出现人员流动大、人户分离现象，居民的户籍地与居住地不一致，加大信息采集的困难程度。如果无法准确核对城乡困难家庭的经济状况，这将是一个显性的漏洞，低保不能最公平合理地分配给最需要的人，那么社会便不能真正做到安定和谐。

（三）低保金额的调整总是滞后于物价上涨

从历年的《社会服务发展统计公报》看，人均低保金总体呈现稳步增长的趋势，但由于其中并没有考虑到物价上涨的因素，当低保金额的调整落后于物价上涨之时，低保家庭的生活就会受到影响。在此期间，涨幅较大的商品，无一不是低保家庭的生活必需品，没有足够维持生活的低保金，物价上涨首当其冲、深受其害的一定是城乡低保家庭。

（四）低保工作的有效推进缺少低保工作专业化队伍的支持

低保工作从制度的制定、经济情况的审查，再到低保金的发放，这一系列是一个复杂的过程，需要专业人才的支持。而现实状况是，工作人员配备不足，且普遍素质能力较低，不能及时掌控城乡低保家庭成员就业、收入变化情况，甚至出现了低保待遇的常规化、工资化、终身化的问题。这样的情况如果不及时制止，将会导致低保机制的僵化，造成不公平现象，激化社会矛盾。

（五）低保對象的认定存在主观随意性和腐败问题

目前因政策宣传不到位，群众对申请低保的条件和程序缺乏了解，加上他们文化水平普遍偏低，将大部分的希望寄托在村组或社区干部身上，再者上级监察管理的不足，导致基层干部对于低保对象的认定拥有较集中的权力，从而导致腐败问题日益严重。此外，个别基层单位又有“怕得罪人，不愿触及矛盾”的思想，把低保当作解决矛盾的手段。这种低保对象认定工作中的随意性，既危害了其他公民的合法权益，也在一定程度上给低保工作带来了一定的负面的影响。

（六）城市与农村低保之间缺少衔接，存在分配不公的问题

城市低保标准与农村低保标准则的不同，是基于现实生活水平考虑的，存在一定的合理性，但从长远来看，必须意识到城乡收入分配与生活水平本身就存在差距，在这种差距的基础上有差别地设定低保标准，对农村居民来说，是不公平的。

三、促进我国城乡低保的对策

（一）政府进一步加大宣传教育力度，引导广大群众更新观念，并加强再就业培训

为了让低保制度更好地发挥效用，必须改变人们落后的思想观念。一方面把城市低保的保障条件、保障标准、申报程序、动态管理和生产自救等政策广泛宣传给群众，使真正符合低保条件、需要帮助的贫困群众享受到保障;另一方面积极更新群众的观念，培养一些高素质的教育团队，帮助有理想有志气的群众通过政府的帮助扶持，逐步通过自己的努力摆脱贫困的状态。

（二）加快完善低保家庭收入核算办法

加强收入核算制度建设，修订完善城乡低保家庭收入核算办法和低保审核审批流程，建立标准化的收入核算体系和规范化的审核审批程序，减少操作过程中的自由裁量空间。加快居民家庭经济状况信息核对平台建设，推进城乡居民家庭经济状况信息比对平台建设，进一步强化收入核算核查手段，提高保障对象认定准确性。

（三）建立一个随物价变动的长期有效的低保制度调整机制

为了给全国城乡低保制度的实施创造良好的社会经济条件以及稳定和谐的物价环境，首先，需要有一个特别的应急机制，给予专项补贴来应急。其次，临时性的物价上涨在到了规定的低保标准调整时间时将专项补贴消化掉，否则须考虑将专项补贴另外加进低保标准之中。此外，还需要关注政府中物价管理部门发布的信息及专门研究我国国内物价经济的变动的专业人员发布的预测报告，以此来指导受到物价变动影响的低保制度的调整。

（四）切实抓好低保管理队伍建设，培养高效率，高素质的人员

一是要加大低保审核过程中的工作经费的投入力度，确保给每个地方配备一名专职低保工作人员。二是增加基层低保工作机构办公经费投入，保障低保工作规范化管理需要。三是要重点加强一级低保干部文化素质的管理，要积极运用科学管理手段，加强人员培训，建立信息化网络，以提高低保工作质量和效率。四是构建行政力量为主导、专业力量为支撑、公众力量为基础的社会救助保障人力资源格局。

（五）利用新闻媒体的舆论宣传及政府宣传教育来尽量杜绝“腐败”滋生

新闻媒体应该进行正确的舆论宣传，使“主动申请低保，积极走出低保”的观念深入人心，使他们认识到低保不是施舍与恩赐，进低保的目的是为了能够最终走出低保。政府的相关工作人员还应该多走访群众，多对群众进行教育，组织座谈会，从思想上纠正他们的错误观念，同时鼓励支持群众进行腐败检举，以此来打击腐败行为，以儆效尤。

（六）建立和完善社区和村落民主评议小组使城乡低保制度相互衔接，促进社会公平

针对城市与农村低保之间存在的分配不公问题，可以在建立低保民主评议小组，本着公平公正的原则，由全体民主评议小组的人员进行公开公正的民主决议。

四、结语

党的“十八大”把社会保障全民覆盖作为全面建成小康社会的重要目标，党的十八届三中全会进一步提出了要进行更加公平可持续的社会保障制度改革，标志着我国社会保障制度改革进入一个新的重要时期。不过政策的适用性还有待实践的检验，建设建成更加完善的社会保障制度也需要在实践中实现。

参考文献：

[1]王全宝.中国农村“低保”路线图[N].中国新闻周刊，2012-11-19.

[2]马君昭.完善中国城市最低生活保障制度的思考[J].社科从横，2013（01）.

（作者单位：南京航空航天大学经济与管理学院）