杨景雯

摘要：随着我国现代化建设的不断推进，大量农业用地为城市及工业建设所征用，农民部分或全部失去土地;失地农民组成了这一社会转型时期的特殊群体。如何做好失地农民安置及社会保障工作，帮扶就业、养老等问题的解决，使农业转移人口平稳过渡，维持社会安定和谐，引起了政府和学术界的极大关注。文章以兰州新区失地农民社会保障制度作为研究对象，在秦王川地区正改造成为承接产业转移示范区的大背景下，着重分析当中失地农民的特点，对被征地农民的社会保障制度及现状进行了归纳总结，由此探究失地农民社会保障工作面临的现实困境，并积极探讨更加切实有效的、可能的对策方法。

关键词：城市化;失地农民;社会保障制度;养老保险; 再就业

社会经济结构不断优化是现代经济发展的必由之路，伴随着工业化和城市化的进程，农地非农化现象不可避免。由于大量农民以及失去或即将失去土地这一基本生产资料保障，如何解决其迫在眉睫的生计问题、如何引导失地农民转变成市民式的生活意识和生活方式等，这些社会管理问题日益凸显，特别是如何妥善解决好失地农民的就业、养老、医疗、子女教育等民生和社会保障问题，成为了一项亟待研究破解的重要课题。

作为我国西部地区第一个国家级新区，兰州新区的的发展基础比较薄弱，失地农民社会保障现状和产生的问题比较严峻。近五年的时间中，兰州新区累计占用耕地58314亩，农业用地累计下降了12%，根据《2014兰州新区农业统计分析报告》中的数据，在新区规划面积全部建成后，预计农用耕地面积将减少50%。高比例的城区建设占地需求背后，失地农民的社会保障问题不容忽视，逐步建立城乡一体的劳动就业和社会保障制度，推动城乡一体化制度改革势在必行。

一、兰州新区失地农民社会保障现状

为了安置大量的失地农民，解决他们的生活问题，兰州新区政府向上级争取财政拨款及时发放了征地补偿，保障性住房建设工程一期二期已经完成、三期正在进行中，失地农民养老保险等覆盖面也在不断扩大，同时，新区政府也足够重视解决失地农民就业问题，组织开办各类职业技能培训班、并与驻地企业签订提供失地农民就业岗位协议，切实帮助并开拓了农民就业的渠道。但在对失地农民社会保障现状的调查中还有一些后续问题隐藏在失地农民安置情况当中，需要重视。

（一）农民失去土地后找不到好的出路，面临丧失稳定收入来源的风险

土地是农民最基本的生产资料，农民失去土地就等于失业。根据新区社会保障局统计数据显示，中川镇被征地农民中共有劳动力8000余人，劳务输转、本地自主就业和创业的劳动力分别占31%、28%、7%，而其余1/3的劳动力处于失业半失业状态。

从原因分析来看，一是由于新区就业岗位有限，能够吸纳剩余劳动力的空间较小。新区开发建设尚处于起步阶段，已经引进的企业大部分正在建设，真正投产运营的企业较少，已投产的中国铁建、兰石集团等国有企业对产业工人的专业技能要求较高，失地农民难以适应企业用工需求，而且新区目前服务业发展比较薄弱，无法提供更多的就业岗位。

二是失地农民群体文化程度普遍不高，再就业能力较弱。尤其是40岁以上的中年劳动力，就业意愿很强，但普遍年龄偏大，综合素质偏低，没有一技之长，在城市就业市场竞争中处于劣势，在新区解决就业的大多数劳动力也主要从事建筑业等重体力劳动。加之部分失地农民就业观念落后，认为从事重活、累活、脏活的都是外来民工，自己从事这些工作有抗拒心理，宁愿待在家里也不去找工作。

三是职业技能培训针对性、实效性不强。失地农民因年龄、受教育程度、家庭情况不同，对培训需求的差异比较大，一些承担“养家”重任的青壮年劳动力，希望快速掌握收入高的专业技能，但短期培训难以快速奏效，全日制培训机会成本又过高。

（二）安置补偿方式较为单一，对失地农民的长远发展考慮不周

新区现行补偿安置主要是对失去土地这一赖以生存的生产资料进行补偿，补偿的形式为现金补偿。获得征地补偿款后，失地农民的主要开销依次是子女教育、购置和装修房屋、日常开销和缴纳保险金，许多失去土地的农民在得到补偿款后用来开展短期消费活动，他们没有制定长远的生活规划。政府为失地农民发放的一次性补助无法解决他们的后续生活问题，假如不能构建起科学、完善的失地农民社保制度，当农民用完补偿款后，他们就会失去生活保障。而且，采用完全相同的补偿方式对待区域的各类农民，未考虑到各类群体的心理意愿和实际需求，无法解决失地农民的生活问题。

（三）失地农民手中预算不足，养老保险费征缴遭遇现实困难

新区失地农民对被征地农民养老保险政策认可度高，参保热情高涨，但也普遍反映参保存在实际困难。如秦川镇失地农民普遍反映，由于最初移民户人多地少，移居之初出于种种考虑，只迁移了部分人口，分配承包地少，后来陆续迁来人口甚至没有分到土地，土地补偿款到位后，全额也不够户籍人口参保缴费。中川镇村民认为，作为新区被征地最早的村，当时征地补偿标准较低，且距被征地农民养老保险政策出台时间较长，征地补偿款已所剩无几，虽然觉得政策很好但无力购买。

从乡镇工作人员了解到的情况来看，从征地补偿款中预留养老保险金政策也缺乏可操作性，由于失地农民群众普遍抵制，政策难以执行。一是因为多数失地农民的土地征收分为不同时段、不同地域，多次少量累加直至完全失地，补偿款下拨因此呈逐次、分散状态，这为财务预算和预留操作带来不便。二是由于部分失地农民家庭急于获得全额补偿款，而不愿政府从中提留养老保险费，在强行预留过程中致使部分失地农民误解政府意图，甚至引发了群体性上访。

二、完善兰州新区失地农民社会保障的建议

城市化和工业化是国家繁荣富强的必经之路，失地农民群体是国家在城市化过程中必然出现的一种社会现象，农民在这一过程中做出牺牲无可避免，但是，我们需要也必须重视农民的生存权利，基于目前失地农民的社会保障制度和政策的落实情况，以保障失地农民基本权益、提高生活质量作为出发点，建立多种渠道引导失地农民来发展。

针对兰州新区失地农民社会保障存在问题及原因，本文在失地农民的社会保障制度的建立建全中提出了一些新的思路。

（一）解决失地农民就业问题

就业创业是唯一能使失地农民摆脱当前“靠补偿吃饭”、保障自己未来长期生活的方式。政府可以通过增加就业机会、提升就业能力、制定相关政策等方式，鼓励和引导失地农民自主创业自谋职业，实现就近就地转移就业。

一方面，鼓励带动就业能力强的企业和项目落户新区，大力推动现代服务业成长;鼓励入驻新区的企业预留一定工作岗位提供给失地农民;另一方面，加大政府公共就业投入，大力开发绿化、环卫、综治员等公益性岗位，通过社会化服务外包的方式，解决失地农民中中年人就业困难人员就业问题。同时，以市场需求为导向，加强省、市区域劳务协作，拓展劳务输转领域，加大劳务输转力度，向外输送失地农民中的富余劳动力。充分发挥职业技术院校的作用，有针对性地开展失地农民培训，对初中以上文化程度、40岁以下的失地农民重点开展餐饮、服务等第三产业“就业创业技能”培训，对初中以下文化程度、40岁以上失地农民，根据企业用工岗位情况开展“订单就业”培训。

失地农民群体比较有自己创业创收的意向，可借鉴北京郊区农家乐产业、河北崇礼滑雪产业发展模式，针对有创业意向的失地农民，充分发挥当地地域等特色优势，制定出台扶持政策，通过创业贷款、小微企业扶持、社会保险补贴等方式，鼓励失地农民自主创业。

（二）探索综合性安置补偿政策

单一的货币补偿安置无法顾及到失地农民长远发展、不同群体的差异诉求、以及失地村落的和谐稳定等多方面因素，新区政府需要对现有的补偿安置政策进行改良，借鉴国内相关省市的政策经验，探索建立适合新区情况的综合性安置政策。

政府在制定土地征用政策和征地补偿政策时，可以让失去土地的农民利用补偿费入股，让他们获得土地开发和城镇化带来的收益。可学习嘉兴改革城乡综合配套的成功经验，按照新区的现实情况，采用分离土地流转和搬迁、分离承包地和宅基地的方式，利用宅基地换取城镇的房产，利用土地经营权换取社会保障，利用市场化方式加快土地流转，同时保留部分用地给村集体，用于发展集体经济吸纳闲置劳动力，或者坐享协议分红，以解除后顾之忧。

政府可依照相关比例在出让土地的收益中列支一部分资金，为失地农民建立社保基金;不能采用一次性支付的方式为失地农民发放补偿金，在为失地农民提供社保基金时，可将土地的增值收益和补偿费作为基金来源，在筹集资金时，個人、集体和政府应该共同出资。相关部门应该为兰州新区建立社保基金提供支持和帮助，可在新区出让土地的资金中提取3%到5%的费用，利用这项基金解决失地农民的社保问题，同时帮助他们实现就业。为使失地农民享受到和城镇居民一样的社保制度，可针对这类群体构建社保体系，确保失地农民的权益得到有效维护。

（三）建立城乡一体化的社会保障体系

对失地农民来说，失去了土地不再是农民、但又无法很好的融入城市生活与社会保障制度，这样的状态使失地农民群体在对未来生活的安排上无所适从。政府应该加快建立有利于失地农民向城镇转移、与城镇社保制度相衔接的失地农民社会保障体系，来切实保障失地农民的合法权益。

根据目前国内失地农民社会保障实施现状来看，要完善失地农民社会保障制度，关键是促进失地农民融入城市、加快其市民化过程。因此，政府可以采取全面放开完全失地农民落户限制的措施，将失地农民户口转为城镇户口，把这个作为参加被征地农民养老保险的前置条件，鼓励失地农民由农业户口转为城市户口，享受与城镇居民同等待遇的社会保险、劳动就业、医疗卫生、教育文化等公共服务资源，同时兼顾失地农民曾经享受到的一些优惠政策，如农村宅基地、地上房屋的使用权和收益权等，保障失地农民在市民化过程中平稳过渡。

三、结语

在现代化建设的浪潮中，一些农民失去部分或全部承包经营土地是社会和文明发展必然结果。农民为我国工业化和城市化水平的提高做出了重要贡献，他们理应成为城市化的受益人。然而由于这样那样的原因，国家征地补偿对失地农民的长远生计尚无法产生巨大作用，只能保证其短期生活;失地农民的社会保障权益还得不到有效保证，种种矛盾使得这一群体已经成为现阶段影响和谐社会和社会主义新农村建设的不稳定因素。对此问题，理论界做出了大量研究、政府做出了巨大努力。

本文基于西部开发重镇兰州新区失地农民这一典型的研究对象，进行了失地农民社会保障问题的研究，阐述了当前新区失地农民社会保障的现状、存在问题和原因，提出了一些能够帮助落实政策、妥善安置失地农民的对策和建议。

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（作者单位：甘肃农业大学管理学院）