杨顺清

（楚雄师范学院 党委办，云南 楚雄，675000）

研究缘起：中国族际政治整合的时代挑战

族际政治整合是多民族国家借助制度设计、政策供给和文化感召等方式，通过民族与国家、民族与政治、民族与民族交相互动，不断将各民族形塑成一个统一的国家政治共同体和国族共同体的过程。①朱碧波.论中国族际政治整合能力的帕累托改进[J].西北民族大学学报，2017（03）：83-88。对于任何一个多民族国家而言，族际政治整合都是国家建构与国家发展无法绕开的一个经典议题。

我国作为一个多民族国家，各民族与生俱来的文化异质性使得民族与民族、民族与政治、民族与国家之间潜藏着诸多原生的结构性张力。改革开放以后，随着时代发展，我国发生了社会转型和体制转轨的双模式变迁。在现代文化和市场经济的刺激之下，整个多民族社会活动开始急遽迸发，各民族跨区域大流动日趋蓬勃，以致民族工作出现了“进城”、“上网”、“下海”、“入世”四大发展趋势。民族工作“进城”意味着我国民族工作的重点正在逐渐发生变迁。传统族际政治整合主要着眼于边疆多民族地区少数民族“认同政治”建构，而当前随着社会的变迁，各民族都展开了前所未有的跨区域大流动，城市民族工作的重要性日益凸显。而民族工作“上网”意味着族际政治整合除了要关注现实社会民族问题之外，还要注重虚拟社会对民族工作的影响。网络民族主义、网络宗教极端主义、网络群体极化现象都从深层次上影响族际政治整合的展开。民族工作“下海”则意味着在市场经济浪潮冲击下，各民族的经济理性都趋于觉醒和激发。面对各民族普遍兴起的“期望值革命”，族际政治整合如何回应各民族的利益诉求，实现各种稀缺性资源的分配正义，就成为当前民族工作不得不予以直面的一个重大问题。至于民族工作“入世”则意味着在当今全球化时代，随着各民族跨境交流的日趋频仍，境外因素日益深入地影响民族工作的展开。族际政治整合如何适应和应对日趋复杂的民族工作环境将是考验国家民族工作的重大问题。

此外，还值得一提的是，随着对外开放的纵深推进和市场经济的蓬勃发展，我国民族工作更进一步发生诸多变迁，出现五个阶段性特征。这五个阶段性特征包括：其一，“改革开放和社会主义市场经济带来的机遇和挑战并存”，在改革开放与市场经济的大气候之下，各民族赢来了跨越式发展的良好契机，又不得不面临市场经济马太效应带来的社会分化和民族分层。其二，“民族地区经济加快发展势头和发展低水平并存”。自进入新世纪以来，我国民族地区发展势头迅猛，但由于民族地区的地理区位和文化环境等诸多因素的影响，民族地区内生活力依然没有得到充分释放，民族地区与核心区域的发展差距依然存在拉大的趋势。其三，“国家对民族地区支持力度持续加大和民族地区基本公共服务能力建设仍然薄弱并存”。随着国家支持和对口支援力度的加大，加快民族地区发展优惠的政策体系已经形成，但民族地区底子薄，政府保基本、兜底线的任务依然繁重。其四，“各民族交往交流交融趋势增强和涉及民族因素的矛盾纠纷上升并存”。随着各民族跨区域大流动，各民族更进一步实现经济的互补、文化的浸润、能量的交换、信息的交流，但与此同时，族际文化敏感、利益分歧和社会摩擦也开始凸显。其五，“反对民族分裂、宗教极端、暴力恐怖斗争成效显著和局部地区暴力恐怖活动活跃多发并存”。①国家民族事务委员会编.中央民族工作会议精神辅导读本[M].北京：民族出版社，2015：58。“三股势力”是破坏国家安全与社会稳定的瘟疫。党和国家不断对“三股势力”进行根除式治理和前瞻性打击，取得了重大成效，但由于“三股势力”形成机理的复杂性，当前我国局部地依然存在暴恐活动频繁和宗教渗透严峻的问题。这在很大程度上影响族际政治整合致力于建构的国家认同和政治认同。

民族工作的“四个新型趋势”和“五个阶段性特征”使得我国族际政治整合面临着全新的机遇与挑战。在当前中华民族伟大复兴的历史节点，面对改革攻坚期和社会矛盾凸显期到来，我国如何与时俱进地完善族际政治整合的制度设计、政策供给和能力建构，不断推进国家政治共同体和中华民族共同体的巩固，就成为当代国家治理现代化不得不予以直面的时代任务。

一、中华民族共同体：中国族际政治整合的终极导向

有效的族际政治整合模式是统一多民族国家和中华民族建设的必要维持机制，对主权国家的领土完整和安全统一具有重要影响。需要强调的是，族际政治整合并非是抽象的存在，而是通过具体的政治内生机制来支撑。从民族政治学的研究视角出发，民族国家形态下多民族国家的族际政治整合既要考察本国的社会历史条件、国家结构形式、国家政治制度和族际政治利益，又要客观研判国际形势以及周边国家地缘政治关系等，并根据不同历史时期基于族际政治利益的政治权力互动来考量族际政治整合的方式。如果将外在的、不同形式的族际政治整合手段剥离，不难发现，在中国的历史发展进程中，王朝国家时期以“羁縻制”为代表的民族政策和民族国家时期民族区域自治的民族政策都形成于自古以来就是多民族国家结构形式的架构之中，均可视为中国不同历史时期族际政治整合的有效机制。族际政治整合虽然在不同国家形态下其政治内蕴和道德内涵不尽相同，其实施方式和手段也区别很大，但其内核均是为防止和避免国家的分裂和解体，将各民族自觉或不自觉地整合和凝聚在国家之中。

国家是人类社会的管理方式和机制，而且是迄今为止人类所创造的最为有效的政治形式。民族国家是近代以来基本的国家形态，又是当今世界体系的基本单元。多民族国家不是与民族国家相对的另外一种国家形态，而是指国内生活着作为历史文化共同体的多个民族因而具有复杂民族构成的国家类型。②周平.多民族国家的族际政治整合[M].北京：中央编译出版社，2012：1-2。既有民族国家形态下的多民族国家，也有王朝国家形态下的多民族国家。因此，为争夺和巩固民族共同体利益，各民族不但会形成激烈的族际互动，而且会在族际互动中诉诸于政治权力。将政治权力置于中国历史以来的族际互动，显而易见，以“羁縻制”为代表的古代民族政策，乃中央权力有效管辖不足的“被动”分割，换取民族共同体更深的民族认同以及不稳定的权力服从和国家认同。民族区域自治制度代表新型民族政策，其充分保障民族共同体利益，是中央权力主体“主动”与民族地方权力主体共享国家权力。③杨顺清.民族政策、共同体利益和政治权力—兼论国家结构形式对认同政治的影响[J].云南师范大学学报（哲社版），2013（06）：120。

从秦汉至清末，我国都是典型的王朝国家。秦汉时期，中华大地的各个民族就已经形成统一多民族国家的雏形。秦汉已降，尽管历史上的中国有分裂、有纷争，即便在王朝国家形态下，多民族国家的统一始终是历史的主旋律，是各民族人心所向，是历史发展的大势所趋。随着清王朝的灭亡，王朝国家成为历史，中国人民选择了构建民族国家的历史进程。“中华民族从一个自在民族变为自觉、自强、自新民族，变成了一个团结、统一、强大的民族，拥有了全新的意义，成为各民族的普遍认同和根本归属。”①国家民族事务委员会编.中央民族工作会议精神辅导读本[M].北京：民族出版社，2015：27。中华民族理所当然的成为中国的国家民族。多元一体的中华民族共同体的形成和巩固，“造就了我国各民族在分布上的交错杂居、文化上的兼收并蓄、经济上的相互依存、情感上的相互亲近，形成了你中有我、我中有你、谁也离不开谁的多元一体格局”②国家民族事务委员会编.中央民族工作会议精神辅导读本[M].北京：民族出版社，2015：25。，为近代以来中国民族国家的建立奠定坚实的民族基础。民族国家形态下的多民族国家按照民族国家的制度框架来安排国家建设，都面临加强和促进国族建设的政治任务，即建设一个稳定和强大的国族。从维持和巩固多民族国家的统一和完整的角度来看，没有强大的国族作为后盾，不仅民族国家的制度和道路优势无法有效发挥，甚至连国家的统一和稳定都缺乏和谐政治文化③和谐政治文化并非和谐与政治文化两个概念的简单叠加，而是体现作为社会政治意识形态的政治文化内部诉诸于不同政治文化主体间的矛盾斗争。不同政治文化主体间既有居于主要矛盾的政治主文化和作为次要矛盾的政治亚文化间的斗争运动；也有政治文化内部的主要方面和次要方面的对立统一。不同政治文化主体间的内在张力在和谐政治价值视域中需要达到对立面的统一。换言之，是要在矛盾运动中达到和解，实现矛盾双方的“各尽所能，求同存异；各得其所，和而不同；统筹兼顾，和谐共生”。基础。中华民族作为我国的国家民族，是中国历史和中国人民的正确选择。中华民族是中国崛起最为根本的基础性资源。因此，当前我国必须毫不动摇加强和巩固中华民族建设。随着党和国家不断调整有利于巩固中华民族的观念、凝聚中华民族的共识，培养中华民族共同体意识，加强中华民族大团结，为多民族国家的统一和稳定奠定坚实的和谐政治文化基础，为中国族际政治整合创造了前所未有的大好形势。

二、党的领导：中国族际政治整合的根本保障

2014年中央民族工作会议强调“八个坚持”，其中最根本的是坚持党的领导，这是中国特色社会主义本质特征，也是做好民族工作的根本保证。中国共产党自成立之日起，以毛泽东同志为核心的党的第一代中央领导集体，“坚持把马克思主义民族理论的基本原理同中国民族问题的具体实际相结合”④国家民族事务委员会编.中央民族工作会议精神辅导读本[M].北京：民族出版社，2015：3。，团结带领全国各族人民实现民族独立，共同建立了新中国；

中国共产党90 多年来解决民族问题和民族工作的历史脉络，深刻揭示了多民族国家族际政治整合所体现的中国共产党的领导地位和核心作用的至关重要性。“社会分化及各阶级、阶层和集团之间的矛盾冲突，是政党产生的政治前提。”⑤王长江.政党论[M].北京：人民出版社，2009：26。虽然西方学者在定义政党时都有意无意回避或忽视政党的阶级性，但马克思主义政党都十分强调政党的政治性，这就一针见血地抓住了政党的本质特征。正如恩格斯所言“这些阶级对立，在它们因大工业而得到充分发展的国家里，因而特别是英国，又是政党形成的基础，党派斗争的基础，因而也是全部政治历史的基础。”⑥马克思恩格斯选集（第4 卷）[M].北京：人民出版社，1995：181。从政党的形成和发展过程来看，就政党在政治生活中的定位而言，阶级性是其基本属性。在中国共产党领导中国革命时期，正是体现了对这一基本属性的正确理解和全面把握。根据《党章》规定：“中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队。”⑦中国共产党章程[M].北京：人民出版社，2012：1。中国共产党既是中国工人阶级的先锋队，也是中国人民和中华民族的先锋队，蕴涵中国共产党的阶级和政治这一基本属性。与此同时，中国共产党是中国56 个民族共同的政党，代表着中华民族的整体利益，而非专门代表某个民族或某几个民族的部分利益。中国共产党党员不但可以来自不同民族，而且中国共产党党员也有明确的族属区分，体现了中国共产党所具备的民族属性。随着国家建设和改革发展的不断推进，中国共产党在保持其基本属性的同时，也对其执政水平和执政能力提出更高的要求。在民族事务治理能力提升和结构转型的发展过程中，中国共产党也必然的与统一多民族国家的民族关系和民族问题相结合。中国共产党具备的民族属性必然在族际政治整合中发挥重要作用。中国共产党在解决国内民族关系和民族问题上具有鲜明的立场，走出了一条中国特色解决民族问题的正确道路，巩固了多元一体中华民族共同体的整体利益、长远利益和根本利益。

三、民族区域自治：中国族际政治整合的制度依托

“多民族国家的统一性，中华民族内涵的完整性，使中国共产党彻底放弃了参照苏联模式建立联邦国家的教条主义构想，作出了建立统一的人民共和国并在少数民族聚居地实行民族区域自治的历史性选择。”①郝时远.中国共产党怎样解决民族问题[M].南昌：江西人民出版社，2011：97。1947年内蒙古自治区人民政府的成立，标志着中国确立民族区域自治制度。“以毛泽东同志为核心的第一代中央领导集体，将民族区域自治确立为基本国策，开创了中国特色解决民族问题的正确道路。以邓小平同志为核心的党的第二代中央领导集体，领导制定了民族区域自治法，实现了民族区域自治法制化的重大突破。以江泽民同志为核心的党的第三代中央领导集体，明确地把民族区域自治制度与人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度一道，确立为我国必须长期坚持的基本政治制度。以胡锦涛同志为总书记的党中央旗帜鲜明地提出，民族区域自治，作为党解决我国民族问题的一条基本经验不容置疑，作为我国的一项基本政治制度不容动摇，作为我国社会主义的一大政治优势不容削弱。‘3·14’、‘7·5’等一系列事件发生后，针对社会上、党内外对民族区域自治制度的质疑和错误认识，习近平同志重申民族区域自治是国家的一项基本政治制度，必须毫不动摇地坚持，并强调：我再次明确说一遍，取消民族区域自治制度这种说法可以休矣! 这些，都充分表明了我们党坚持民族区域自治不动摇的坚定决心与信心。”②国家民族事务委员会编.中央民族工作会议精神辅导读本[M].北京：民族出版社，2015：75-76。民族区域自治制度符合中国的国情，受到全国各族人民的拥护和认同，有力地维护了国家统一、领土完整的主权原则，在增强民族平等团结、促进民族自治地方科学发展、增强中华民族凝聚力和向心力等方面发挥了重要作用。

民族自治地方的经济社会发展就顶层设计和制度保障方面而言，如何充分行使自治权是民族区域自治中仍需重点关注的重大问题。自治权不仅体现为国家授予民族自治地方的权益，更是民族自治地方经济社会发展的加速器，如何保障民族自治地方自治机关充分行使《宪法》、《民族区域自治法》和其他法律赋予的自治权即其中重要方面。自治权既要保障自治机关依法享有自治权同时又不能弱化党和国家对民族自治地方的有效管辖。“自治权是民族区域自治或民族自治共同体的核心。从民族政治学的角度看，任何的民族自治，都是民族共同体获得一定程度的自治权和自治权的行使。没有民族的自治权，就无所谓民族自治，也没有民族区域自治或民族自治地方。”③周平.民族政治学（第二版）[M].北京：高等教育出版社，2007：111。在《民族区域自治法》上虽明文规定自治机关拥有变通执行权，但在实际操作层面自治机关的变通执行权的行使非常有限，导致与一般地方所拥有的中央授予权差别不大。在依法治国和民族事务法治化的战略背景下，在制度供给层面能否依宪行政、依法行政，民族法律法规体系是否适应和满足民族自治地方经济社会发展的要求成为亟需关注的重大问题。自治权的流失在国家结构形式和地方党政关系上突出体现为纵向和横向的“双向流失”。“最为突出的是自治机关的自治权在纵向上受上级国家机关的很大的限制，在横向上受到其他机关的很多限制，实际存在的党委决策、政府执行、‘人大’监督的体制使得自治地方的‘人大’和政府无法充分行使宪法和法律赋予的自治权。因此，自治权出现了纵向和横向的双向流失，少数民族在聚居区自主管理内部事务的权利受到很大的限制。”④王传发.民族自治地方自治权流失的原因分析与对策思考[J].贵州民族研究，2005（05）：22。除在制度和结构层面存在自治权的双向流失外，其双向流失还表现为民族自治地方民众自治意识本身的欠缺和政治参与能力的不足。自治权的充分行使既需要在党政关系上得到合理平衡，也需要普及民众的法治意识和自治意识。从最广大人民群众的根本利益出发，自治权不单单是民族自治地方自治民族或主体民族所专有，而是为民族自治地方全体人民所享有，这样才真正体现出统一和自治相结合，民族因素和区域因素相结合的制度优势和道路特色，从而进一步发挥完善族际政治整合的积极作用。

四、民族政策：中国族际政治整合的政策供给

“国家的民族政策就是国家处理国内民族关系的手段和方式。它一般都以国家意志的形式表现出来，并通过国家行政权力来加以实施。”⑤周平.民族政治学（第二版）[M].北京：高等教育出版社，2007：85。中国的民族政策是通过作为执政党的中国共产党将国家政权有机结合而形成的政治权力架构，通过高效完备的组织模式和政治权力推进族际政治整合。新中国成立后，党和国家的民族政策突出体现为重视少数民族的政治权利，通过民族识别确定少数民族成员的族属关系，在实现各民族一律平等的基础上对少数民族进行倾斜和照顾，并在政治制度和法律法规层面进一步保障。在新中国成立初期就确定了“民族主义”①这里的民族主义是表示价值取向特点的描述性概念，而非作为意识形态的民族主义。价值取向的民族政策。这种价值取向的民族政策是对中国近代之前统治阶级往往制定损害和剥夺少数民族利益的补救，在新中国成立初期对巩固中国共产党的领导、维护国家统一和政权稳定发挥了十分重要的作用，也从根本上保障了少数民族的权益。然而，随着90 多年民族政策的发展，从利益共同体的层面分析，少数民族当然希望继续在国家的倾斜性保护政策中获得更多利益。但是，随着改革开放以来社会经济的发展变化，“两少一宽”、高考加分、计划生育等政策已不能完全适应民族自治地方的经济社会发展，有些民族政策落实到民族自治地方往往造成非自治民族并不能享受到政策的照顾和倾斜，势必心理势差日渐凸显。因此，结合新中国成立至今党的民族政策贯彻落实中出现的新问题，涉及“两少一宽”已不再使用，其他一些政策也在进行修订和完善并研究出台符合实际的新政策。中国民族政策在全面贯彻落实的基础上进行局部微调，尤其在价值取向上逐渐发展为“国家主义”价值取向的“求同存异”。在全面建成小康社会的关键时期，在民族政策和民族工作中，“国家主义”取向的民族政策以国家利益和国族利益为根本出发点，从多元一体的中华民族的整体利益、长远利益和根本利益来看，国家主义取向的民族政策无论从政策输入抑或政策输出的系统论而言，体现了全国经济社会发展一盘棋的整体理念。随着国家西部大开发、兴边富民和“一带一路”等战略举措的实施，无论东部还是中西部都成为对外开放的前沿，只有从国家整体利益来考量政策制定和实施才可以有效推进国家治理体系和治理能力现代化。当然，这种“求同”层面的国家主义价值取向并不是忽视少数民族利益，党和国家从国家层面要求全面正确贯彻落实党的民族政策，坚持和完善民族区域自治制度，在制度供给和政策输出层面，是要切实尊重差异，存异也非固化差异，存异是随着各民族在交往交流交融的历史进程中，这种“异”的存量会逐步减少，多元一体格局的中华民族共同体的认“同”会进一步提升。“求同存异”的国家主义价值取向及时回应了当前及今后一段时期国家民族问题和民族工作的新情况和新问题，确立“求同存异”的国家主义价值取向可以在国家和中华民族共同体的整体利益、长远利益和根本利益得到巩固的基础上进一步提升中国各民族的利益，壮大族际政治整合的政治成果。