蒋芳伟

(华东政法大学 研究生教育院，上海 200050)

一、问题的提出

路本意为道也，从形声字角度分析意指为脚步所到之处，满足通行需求即为“路”[1]。道路通行是每个人的基本权利，通过道路通行，实现人与物质资料的空间转移，进而达到信息流通、资源交换和个人自由的目的。随着社会的进步，道路通行主体亦日渐丰富，通行速度不断提升，由此带来社会效率的不断提升，刺激着经济的发展。从古代的人、牲畜、马车，扩大到现今的自行车、电动车、汽车，而在5G信息技术日渐成熟的背景下，无人驾驶将会比想象中来得更快[2]。

但在现实中，道路的建设速度远远跟不上道路通行主体的增长速度，由此带来的问题是道路资源日渐紧张，拥堵现象频频发生，导致道路通行主体无法自由通行，引发相互之间的通行权冲突[3]。道路之间不断交汇，从而形成复杂的路网，不同通行主体的路线必然存在交集，由此也存在通行权谁优先谁劣后的矛盾，不论是行人与车辆之间，抑或是车辆与车辆之间，道路交通事故的频发便是通行权冲突严重升级的表现。

根据前文所述，当前城市道路通行权冲突包含两个层面，一是城市道路拥堵现象，二是通行主体之间的优先通行次序矛盾。道路通行权冲突，不仅是通行主体间权利的矛盾，也意味着社会运行效率下降和一定的经济损失。面对日渐紧张的道路资源，如何处理道路通行权冲突问题，划清道路通行主体权利边界，降低通行权冲突带来的经济损失，提升社会综合效益，是亟须重视的课题。而从法与经济学视角进行探讨，或将有助于更好地理解这个问题。

二、道路通行权的性质与表现

1. 路权项下的属性分析

目前学界对于路权的分类研究，主要包含二分法、三分法和四分法等。其中，四分法将路权分为占有权、通行权、上路权和优先权，但通行权和上路权在一定程度上均指主体通行的资格，概念重合度较高。三分法将路权分为占有权、通行权和优先权，占有权指经有关部门批准，对道路占用的权利，批准权限于相关管理机构。二分法仅保留通行权和优先权的路权分类，认为路权是两个层面的权利问题，包括是否具备通行资格，以及相同通行资格上的优先次序问题[4]。本文认为二分法更为实用，有利于对目前道路通行权问题的研究分析。从前述理论区分可以看出，无论采用何种学说，道路通行权均为路权框架下的子权利。道路通行权，主要指通行主体对道路资源所享有的使用权利，通行主体一般包含行人、自行车和经有关部门检验准许上路的交通工具，如机动车、电瓶车。

衣食住行，是每个人得以生存的最基本组成部分，是人类社会活动的最基本内容。因此，自由出行是每个人的最基本权利，每个人都拥有道路通行权[5]。但道路资源具有公共性特征，无法具体划分为个体直接独占，它呈现一定的共享性，因此容易产生不同道路通行主体对同一道路同时行使通行权，进而引发权利之间的摩擦和冲突，尤其是在道路资源紧张的时候。那道路通行权是否可以由不同主体之间进行协调呢？答案是肯定的，例如狭窄社区道路的车辆交汇、塌方单行道路的车辆互让。但通行权协调仅能存在于通行环境单一、通行主体数量少的非常发性状况中，如果是在人口众多、条件复杂的城市道路中，这种私人协调的方式将会显得效率低下，原因在于“铁打的道路、流水的通行主体”，流动性强反衬出个体单独协调的低效率。

2. 道路通行权的分配与冲突

权力分配，是指通过立法活动将应有权利以立法的形式外观化为现有权利[6]。道路通行权并非可随意行使，为保证道路通行的有序性和安全性，需要对道路资源进行分配，明确相应通行权的行使范畴。我国道路按照行使主体的不同，划分为机动车道、非机动车道和人行道，这些均属于专有路权道路。不同通行主体各行其道，既有利于提升通行效率亦可增加道路安全度。此外，城市道路中还建设有其他专有车道，(1)《道路交通安全法》第37条规定，道路划设专用车道的，在专用车道内，只准许规定的车辆通行，其他车辆不得进入专用车道内行驶。例如只允许汽车通行的城市高架快速路、(2)高洪东，胡小文.城市高架道路交通运行特征分析[J].城市道桥与防洪，2013(3)：5-8.城市道路专门划分出的公交车专用道等。当然，也有许多道路并未区分通行主体，例如生活区的部分狭窄老街、校园道路和小区道路等，因为规划用途和通行量因素，行人和车辆皆可通行其中。

虽然对道路资源进行了通行权分配，但同类通行主体仍共享同类道路资源。通行主体数量超过道路承载限度，通行主体速度减慢，互相挤占对方的通行空间，引发通行效率下降，这是通行权冲突的表现之一。因为不同交通主体的通行路线间存在交叉现象，路线交集就会引发谁先通行、谁后通行的问题，此处最易引发通行权冲突问题，导致通行效率下降。为降低道路通行权的冲突现象，国家从制度层面对道路通行权进行更进一步调整，主要体现在《中华人民共和国道路交通安全法》(以下简称《道路交通安全法》)《校车安全通行条例》等，例如交通路口通行次序由红绿灯进行控制、(3)《道路交通安全法》第38条规定，车辆、行人应当按照交通信号通行；遇有交通警察现场指挥时，应当按照交通警察的指挥通行；在没有交通信号的道路上，应当在确保安全、畅通的原则下通行。机动车应当礼让斑马线上行人、(4)《道路交通安全法》第44条规定，机动车通过交叉路口，应当按照交通信号灯、交通标志、交通标线或者交通警察的指挥通过；通过没有交通信号灯、交通标志、交通标线或者交通警察指挥的交叉路口时，应当减速慢行，并让行人和优先通行的车辆先行。机动车应当避让校车(5)《校车安全通行条例》第33条规定，校车在道路上停车上下学生，应当靠道路右侧停靠，开启危险报警闪光灯，打开停车指示标志。校车在同方向只有一条机动车道的道路上停靠时，后方车辆应当停车等待，不得超越。校车在同方向有两条以上机动车道的道路上停靠时，校车停靠车道后方和相邻机动车道上的机动车应当停车等待，其他机动车道上的机动车应当减速通过。校车后方停车等待的机动车不得鸣喇叭或者使用灯光催促校车。、消防车和警车(6)《道路交通安全法》第53条规定，警车、消防车、救护车、工程救险车执行紧急任务时，可以使用警报器、标志灯具；在确保安全的前提下，不受行驶路线、行驶方向、行驶速度和信号灯的限制，其他车辆和行人应当让行。等规定。

三、通行权冲突的法与经济学视角分析

1. 市民出行的负外部性问题

福利经济学家庇古对外部性理论进行拓展，负外部性一般是指某经济主体对其他经济主体所造成的不良影响，该影响并非通过价格因素引起的，而经济学家科斯对于负外部性问题也是认可的[7]。城市道路通行的实质可理解为市民的出行，虽然也包含一定的外地游客，但市民比重必然是居多的。出行的市民可否理解为经济主体呢？本文认为答案是肯定的，出行上班和商业洽谈本属创造经济价值的行为，出游购物和探亲走访属于消费行为也将促进社会经济的发展，从这一角度考虑可将其理解为经济主体。关于市民出行的负外部性问题现象，可以从对其他市民和对社会环境的影响两方面进行考虑。当驾车于交会路口通行，每个通行权的行使都会限制到另一个通行权的实现[8]；对社会环境影响表现在车辆废气排放、噪声污染以及行人随意丢弃废物等方面。当道路通行较为顺畅时，各方需求均得到满足，负外部性问题较小，通行权冲突不明显；当道路通行不够顺畅甚至拥堵时，通行权冲突激烈，负外部性问题亦被显著放大。

但市民出行所引起的负外部性问题并未被明确地内化为相应的“内部成本”。以车辆拥堵为例，汽车长时间慢行于马路之上，排放的废气噪音数量必然上升，加剧环境污染的同时也加大环境治理成本，但政府并未在此方面摊派相应的费用。拥堵于其间的车辆本身对其他车辆而言也是“拥堵源”，对其他车辆的影响包括燃油和时间这两个客观成本，以及因此导致的诸如上班迟到、赶不上火车、商业机会流失等机会成本[9]。拥堵情形的产生是所有通行主体共同造成的，对他人所造成的负外部成本原本应当由众人一同承担，但因为彼此之间的相互性，通行主体作为“加害者”的同时也是“受害者”。区分不同主体的负外部性问题及其所造成的影响存在巨大的难度，法律亦未对此作出明确规定，这些负外部性问题最终为社会所承担，即为资源利用效率的显著下降，造成巨大的经济浪费。

当然，行人出行过多亦会产生相应的负外部性问题。例如，在上海市南京东路与外滩的交会路口，每年节假日期间均会出现由于游客数量过多挤占车道路口，导致机动车无法正常通行的情况，往往需要设置武警人墙进行一定的疏导和介入。因为人群拥堵速度减缓，消耗的无用功增多，也容易产生更多的垃圾和废物，给城市清洁工作带来更大压力。

2. 权利冲突问题的相互性

在法与经济学发展过程中，相互性讨论在环境问题中是十分经典的现象，本文讨论的虽非以环境问题为主体，但亦需要针对问题的相互性进行讨论。当道路通行权产生冲突时，是应当任其自然发展，还是对其中一方采取控制手段，实现零冲突呢？科斯认为，这并不是绝对的，还应当考虑问题之间的相互性影响，并最终取决于综合效益[10]。接下来本文将按人车通行权冲突和机动车之间通行权冲突两个类别进行分析。

假如行人横穿无红绿灯的机动车道路时，逼停正在行驶的车流，导致车上乘客因签约仪式迟到造成巨额经济损失，此时是否应当对行人进行处罚？因为他干扰了车流的正常通行，并造成了经济损失。如果对行人进行处罚，则容易在社会上形成“人应当让车”的规则意识，保障了作为效率代表的机动车的道路通行权，但也会导致行人通行权利的弱化。在快速通过的车流面前，横穿行人无法提前与车辆形成有效沟通，将面临更大的安全风险和更长的等待时间。这将导致拥有财富(拥有汽车)即能获得优先的通行权这一社会暗示，造成社会不公平现象出现。如果不对行人进行处罚，则是承认行人的优先通过权，也将增加机动车的行车风险和负担。行人是否会因此肆无忌惮地穿越马路呢？若不加以限制，则容易出现交通事故造成安全隐患，还会影响道路通畅程度，影响社会效率。

如果是机动车之间通行权发生冲突呢？其实从红绿灯系统开启和罢工的现象便可分析一二。交通信号灯正常工作时，虽然机动车的道路通行权受到了一定限制，但交通井然有序，大家对于时间成本和通行速度会有较为稳定的预期，可因此提前做好相应安排。而一旦交通信号灯罢工，虽然《道路交通安全法》第45条规定，在此情况下车辆应当交替通行，但现实情况却是不受约束的通行权会立刻让交通路口陷入混乱，所有车辆挤在路口紧紧跟进，只为能接上前车移动产生的空档防止其他车辆的插入。看似大家都有自由通行的权利，但实际上也在妨碍着其他车辆的出行，增加时间成本和发生车辆剐蹭的风险[11]。由此可见，任由通行主体自由行使权力很容易导致交通秩序混乱，如果对该权利进行适当的限制，反而更有利于整体效率的提升。这也符合科斯的观点与态度，他认为问题的相互性涉及双方受到的损失孰多孰少，关键在于可以避免较为严重的损害[12]。

3. 通行权行使的边际成本分析

市民出行方式的选择，必然涉及边际成本的分析，由此决定最有利于自己的出行方式。在此以从上海市松江大学城到黄浦区人民广场为例，使用步行、公交、自驾、打车四种方式进行比较。如果是短距离出行，无疑步行最为简单快捷，但前述条件下步行需要花费8小时，交通费为零元；选择公共交通工具出行，则仅需1.5小时，交通费为6元；自驾出行，需花费45分钟，燃油成本加过路费需要35元；如果改乘的士则需花费100元。(7)前述假设时间和金钱成本根据高德地图模拟导航预测。可见随着通行时间的缩短，交通费用也随之攀升，如果本次出行的私人边际收益大于私人成本，即使选择成本最高的打车出行方式，也在可承受范围之内。但人总有趋利心理，在满足最基本需求条件下，往往会选择租值最高的出行方式，扣除时间成本最高的步行方式与金钱成本最高的打的出行，自驾出行与公交出行普遍成为市民出行的首选。

居民收入的增加让汽车走入越来越多的家庭中，虽然出行耗费会比公共交通稍高一些，但自驾出行本身所具有的便捷性和车内空间的享用是公共交通所无法替代的，由此行驶在道路上的汽车数量不断上升，道路资源逐渐紧张。市区中的路障隔离绕行、塞车剐蹭、停车困难、违章处罚等问题则不断增加自驾成本[13]，在很大程度上削弱自驾出行的便捷性，让公交出行渐受青睐。

若从社会角度来看待边际问题，利用最少的资源取得最大的收益最符合社会综合效益要求，也是社会所提倡的。假设有五个老板均要从上海市松江区前往市中心签署约定商业合约，采取分别乘坐五辆汽车前往是成本最大的方式，但如果五人合乘一辆汽车则能大幅降低支出，取得最大的成效，这也是网约“顺风车”项目的商业逻辑。但该过程中存在撮合信息的成本和撮合不成功的风险，因此“拼车”现象更多存在于车站到景区、车站到学校等目的性强的地点和客流量稳定的线路中，其在城市交通出行中并非主流方式。最后，公交出行可能仍是社会最提倡的出行方式，人均成本和废气排放均为最低水平，定班定点开行则可免去信息撮合的成本和风险。虽然驾车出行成本高，但其比公交出行更能满足个性化要求，在一定程度也代表着高效率，如果这种方式能为社会带来更大财富，是应当给予鼓励的。

四、缓解道路通行权冲突的思考

1. 效率和公平的价值平衡

通行权冲突的根源在于不同通行主体对于相同道路资源的使用和争夺，既包含机动车主体间的冲突，也包含人车之间的冲突。除非社会能为所有通行主体提供足量的道路资源，否则并无法彻底避免冲突问题，但显然有限的社会资源无法做到这一点。因此有必要采取措施缓解通行权冲突现象，此处涉及对效率和公平原则的价值考量。

第二次工业革命为人类社会带来汽车，这是社会运行效率提升的象征，为此道路越建越宽，公路等级越来越高，这一切体现着社会对效率的渴望。除去路政资源的投入，制度资源也在为效率“开绿灯”，沈阳市曾于1998年推出的《沈阳市行人与机动车道路交通事故处理办法》规定了5种人车事故中机动车免责的情形，该制度引发了社会关于到底应当是车辆优先抑或行人优先的讨论，其背后实质是关于效率与公平的价值考量。如果人车相遇且人应当让车的话，体现了对效率价值的坚持，但亦违背了“以人为本”的价值取向，在汽车面前行人本就呈现出一定的弱势，若再强调人让车并不利于社会公平[14]。且在道路通行过程中，机动车乘员应比行人负有更多的审慎义务。如果人车相遇且车应当让人的话，这是对公平原则的坚持，在道路上较为强势的汽车主动礼让行人是对弱者的尊重和保护，但也会在一定程度上影响效率，尤其是会出现行人故意横穿马路的情形。

我们应当看到，纵使汽车代表更高效率，但其是人为操纵驾驶，本质仍是为人类服务，所以无论是自驾出行或步行上路，地位是平等的，最大的区别在于速度不同。若从为人类服务的角度思考，倡导汽车让人的理念更能体现公平价值，符合“以人为本”的精神。我国《道路交通安全法》第44条规定，在道路岔口机动车应当主动礼让行人和优先通行的车辆，是对这一原则的映衬。因此本文认为面对通行权冲突时，应首选公平价值取向，包括制定以人为本的交通规范，并要求所有通行主体对交通规范进行遵守；其次再以效率价值为考量进行处理，例如汽车在车道上随意变道并不值得提倡，因为既侵犯了其他车辆正常通行权(有违公平原则)，也影响其他车辆的正常行驶速度(有违效率原则)。因此，处理道路通行权冲突，应从两个层面看待问题，即公平和效率，而公平是需要优先解决的。

2. 行权边界厘清与成本内化

现今我国的法律规定明确提及车辆通行权，并未明确提出人的通行权，但这并不能否认人通行权利的存在[15]。造成当前道路通行权冲突的原因在于同类通行主体的通行权指向客体是共同的，而非如所有权等具有清晰且专属的客体，更大程度类似于一物上并存的多个担保物权，而《物权法》)对此亦有明确规定，以确保并存的担保物权的实现先后有次。(8)《物权法》第199条规定，同一财产向两个以上债权人抵押的，拍卖、变卖抵押财产所得的价款依照下列规定清偿：(一)抵押权已登记的，按照登记的先后顺序清偿；顺序相同的，按照债权比例清偿；(二)抵押权已登记的先于未登记的受偿；(三)抵押权未登记的，按照债权比例清偿。但城市道路的公共属性让个体道路通行权无法实现对道路资源的专享，仅仅明确权利边界远远不够，需更进一步明确，在权利共存的背景下权利行使的规则和方式。在此基础上加强对权利行使所引发的负外部性问题的观察，尽可能将违反权利行使规范所引发的负外部影响内化为通行主体自身的成本，从根源上减少对通行主体的负外部影响。

目前，《道路交通安全法》强调了公安部门的管理权限，并从道路功能区分、行车速度间距、超车避让、路口通行次序以及人车主路通行规则等方面进行规定，但内容侧重于对通行主体的义务规定，对权利主张方面的要求较少。例如，机动车应当减速慢行，机动车应当让行人和具有优先通行权的车辆先行等。此外，《道路交通安全法》对于违反通行规则后果的法律责任规定较为简单和轻微。以行人为例，违反该法的处罚为警告或者为五元至五十元不等的罚金，执法力度不足导致法律威慑力不够，对行人违章现象的治理并不明显；若以车辆为例，等红灯候行时插队是法律所不允许的事情，但除非被监控所拍摄到而受处罚，其余情形往往不了了之。

发生道路通行权冲突的结果包括两类，即出现损害结果和无损害结果。对于损害结果，目前可结合民法领域的《侵权责任法》和《道路交通安全法》来解决问题，通过对侵权四要件的判断来确定相关责任主体和责任范围。但目前法律上针对通行权冲突的无损害结果规定尚存不足，应当明晰丰富通行权权利义务的内容，加强相关执法力度和提高违法惩罚成本，加重对“车不让人”“行人故意闯马路”等行为的处置，尽可能将通行主体对他人造成的负外部性影响内化为其自身成本，构建忍让有序的道路通行秩序。

3. 科学提升社会综合效益

本文讨论的通行权冲突主要有两种表现，分别为道路拥堵和通行次序争夺，造成此冲突的最根本原因在于道路资源不足所引发的紧张关系。为缓解道路通行权冲突问题，应分别针对前述两个方面制定有效措施，核心在于“科学引导”和“科学疏导”，最终提升社会综合效益。

让社会耗费最小的通行资源，进而发挥出最大通行价值，需要进行科学引导。这里包含两个方面的内容，其一是加强对公共交通出行优势的宣传教育，鼓励市民选择绿色环保、载客量高的公共交通方式；其二是通过立法手段调整市民出行负外部性问题的成本负担，提升自驾出行和违反交规的成本，通过边际成本的控制引导市民选择公共交通出行。可借鉴香港控制交通流量方面的做法，虽然私家车使用方便，但违章成本、养车成本在极大程度上压缩了私家车的数量增长，公共交通出行已成首选。“效率被提升至最高，时间就是金钱”已成为公认的事实。(9)参见《作为繁华的城市之一，香港为什么不堵车？》，源自https://www.sohu.com/a/218623000_100086801。

“科学疏导”需要做好两方面工作，即通行制度规划和基础设施投入。科学合理地制定通行规则和管理措施，可以有效提升路网通行能力，并顾及不同通行主体的权利。目前，城市道路通行冲突的典型表现之一是车辆右转与行人过马路的关系[16]。例如，西安交警支队针对太白路科创路路口通行效率低下、人车通行权利冲突紧张等问题，通过科学分析调研，确立优先满足路人通行权的指导理念并优化放行次序，最终较好地解决了人车冲突和路口车辆容易挤压等问题。(10)参见《车辆与行人的路权冲突到底该如何解决？》，源自https://www.sohu.com/a/239343356_803326。与此同时，必要的基础设施投入亦是不可或缺的。当然，我们并不鼓励大范围地扩建道路，面对急速增长的车流再宽的道路亦会被瞬间填满。因此，道路规划应注重服务行人、疏通车流和匹配城市规划，完善人行专用道、人行天桥和人行地道等基础设施，将行人与机动车有效分流，减少相互之间的影响。而有利于车流快速通过的高架专用道、立交桥枢纽和能够提升公共出行效率的公交专用道建设、公交信号优先通行系统，均是能够有效提升通行效率的办法，例如上海市目前已开发数百公里公交专用车道，(11)参见《上海推进公交专用道建设，2020年总里程将达500公里》，源自 http://sh.sina.cn/news/2016-08-22/detail-ifxvcsrn8854149.d.html?from=wap。厦门市建成六条BRT快速车道。(12)参见《厦门BRT十周年，累计运输近十亿人次！》，源自http://www.sohu.com/a/251197412_479415。在适当的基础设施上引入高科技，将能更好提升城市道路通行效率[17]。目前，部分城市已经引入以人为本的按键式红绿灯装置，在行人和车辆之间扮演沟通与缓冲的作用，协调通行次序问题。(13)参见《手触式人行道红绿灯上岗 告别“中国式过马路”》，源自http://www.sohu.com/a/201134729_99985311。基于效率原则，可根据车流进行适时调整的智能红绿灯可让程式化交通信号更贴合实际需求，提升道路通行效率。(14)参见《掀起全球应用热潮，智能红绿灯究竟能做些什么？》，源自https://www.gkzhan.com/news/detail/112439.html。

五、结语

城市道路通行的目的在于促进资源往来，本质是为人服务，但人车之间、车辆之间的通行权冲突已成为不可忽视的事实，其根源在于对道路资源的争夺。运用法与经济学思维，从划定权利边界、降低负外部性影响、内化侵权成本等方面思考行使通行权成本与社会综合效益之间的关系将有助于分析其中逻辑关系，以此为基础结合科技的进步和科学的规划，运用法律手段进行调整，将有助于我们找到更好的解决方案。