黄志兵

摘 要 在国家全面实施协同创新战略和产教融合戰略的大背景下，深化体制机制创新成为高职教育改革与发展的重要命题。高职教育具有高等教育性与产业性相融合的特性。这一特性也使得高职教育成为连接产业端和公共服务供给端的重要领域。PPP作为一种公共服务供给机制，可以成为高职教育与产业协同创新的范式和机制，并助力高职教育治理能力现代化建设的实现。PPP协同创新机制的构建，重点要建立开放共享机制、教育产权机制、私方的进入与退出机制。

关键词 PPP;高职教育;协同创新;产教融合

中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2019）32-0010-04

通常来讲，高职教育兼具高等教育性、职业性、地方性与产业性的特点。正是这些特性，使得高职教育与地方产业之间的协同创新发展成为可能。近年来，国家对高职教育的发展给予高度重视。习近平总书记提出，高职教育要“坚持产教融合、高职教育与产业协同创新，坚持工学结合、知行合一”[1]。《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》明确指出，要把产教融合“作为促进经济社会协调发展的重要举措，融入经济转型升级各环节，贯穿人才开发全过程，形成政府企业学校行业社会协同推进的工作格局”[2]。2019年1月，《国务院关于印发国家职业教育改革实施方案的通知》（以下简称“职教20条”）再次突出“产教融合”战略[3]。 当前，我国实施协同创新、产教融合战略，对高职教育而言是一次教育观念、教育思想的大变革和教育体制机制的大突破。作为与区域经济社会发展和产业结合最紧密的高职教育，具有协同创新的先天优势和迫切需要。在国家全面实施协同创新战略和产教融合战略的大背景下，探索高职教育与产业协同创新的模式与机制，无疑具有重要的理论价值与实践意义。

一、PPP范式：高职教育与产业协同创新的分析框架

PPP，即公私合作伙伴关系，是Public-Private Partnership的缩写，是指作为非公共部门的私营机构、作为公共部门的政府，分别参与到公共服务运行过程当中，并共同为顾客提供公共服务的过程[4]。PPP范式顺应了当前新公共管理的改革趋势，在公共服务领域运行良好，产生较好的社会效益和经济效益。1985年，中共中央颁布《关于教育体制改革的决定》，由此开启了中国教育体制改革的大幕。在此背景下，部分学校开始尝试与私人部门合作，探索市场竞争机制。由私人部门承办的学校后勤服务业务日益增多，“公私合作办学”“国有民办”等新模式也在教育领域兴起。高职教育的地方性、职业性以及培养高级技能型应用人才等属性，促使高职教育天然与市场的关系最为直接和紧密。因此，在高职教育领域引入PPP范式，在一定程度上适应市场经济发展的需求，也有利于推进高职教育与产业的协同创新，实现产教融合。

从运行机制来看，政府投资、建设和经营是我国教育事业的主要运行机制。与普通高等教育不同，高职教育更注重培养学生实际操作能力。而这一能力的训练与提高，需要对学生开展长期的实习实训。为满足这种需求，各高职院校加强高水平的实习实训基地建设，并加大投入，这无形中增加了办学成本。到目前为止，我国有近1400所高职院校，其中政府投资、建设和经营的占据很大比例。面对如此大规模的高职院校，要建设好现代高职教育体系，仅仅依靠政府投入是无法实现的。PPP范式作为公共服务供给机制的重大创新，能较好地促进高职院校形成利益相关者共同治理体系，使各相关利益方能够聚集于社会治理的架构下，从而形成政-校-行-企利益共享、风险共担的发展共同体，从源头上解决公办高职院校人才培养与市场需求相脱节的问题[5]。

从管理效率来看，当引入多主体参与办学这一机制形成后，高职院校可以基于PPP范式框架来建立科学有效的管理机构。基于PPP框架，高职院校能发挥学科专业优势，培养社会所需要的高级应用型人才;私人机构能够充分发挥资金、技术和管理等要素优势，盘活高职教育办学机制;政府则可以发挥宏观发展规划、组织协调的优势，加强顶层设计，指导和引导高职教育办学方向。各利益相关者协同创新，不断提升高职院校的管理效率和办学水平。

从现实需求来看，我国公办高职院校多年来面临着其他利益相关者参与办学的利益纽带链接问题。为了进一步突破这一瓶颈，国家多次出台相应政策推动多方参与高职教育办学，允许以资本、知识、技术、管理等要素介入高职教育，推进协同创新和产教融合，激发高职教育办学活力。2014年5月国务院颁布《关于加快发展现代职业教育的决定》，明确提出要“探索发展股份制、混合所有制职业院校，允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利”[6]。2019年初出台的“职教20条”和“双高计划”，提出要推动校企全面加强深度合作，“学校积极为企业提供所需的课程、师资等资源，企业应当依法履行实施职业教育的义务，利用资本、技术、知识、设施、设备和管理等要素参与校企合作，促进人力资源开发。”“厚植企业承担职业教育责任的社会环境，推动职业院校和行业企业形成命运共同体。”[7] 因此，通过发展混合所有制职业院校，可以创造一种吸引社会力量投入的职业教育机制。但这必然会触动公办高职院校的教育产权问题，可谓是困难重重。但如果能引入PPP范式，在协同创新项目中实现混合所有制，既有利于促进政府与社会资本方式合作运营，又有利于拓宽公办高职院校融资渠道，还有利于提升高职教育管理与服务水平，更有利于提升高职教育与产业协同创新的层次。

二、PPP协同创新机制的构建

（一）开放共享机制

建立开放共享机制，是PPP协同创新机制构建的前提。“职教20条”和“双高计划”在高水平实训基地、专业群、创新联盟等建设方面，多次提到建立开放共享机制。具体而言，PPP协同创新机制构建，可从以下几个方面探索：

一是产教融合实训基地开放共享机制。实训基地是PPP协同创新和产教融合的重要平台和载体。实训基地的最大特点是多方资源开放共享。这其中不仅需要各级政府的政策引导和资源供给，还需要高职院校和企业在实习实训、各类培训、生产与技术服务等方面协同共建共享。如果能建立开放共享机制，区域内高职院校和企业双方就能在实训基地建设过程中获得相应的资源，达到共赢的目的。为推进高职院校专业建设，提升产教融合育人水平，还可以共建共享校内实训基地，并积极吸引其他利益相关者参与，探索创新实训基地运营机制。

二是专业群开放共享机制。PPP协同创新机制的建立，将倒逼高职院校面向区域或行业重点产业，依托优势特色专业，建立健全自我完善、动态调整、对接产业的专业群开放共享机制，优化专业结构，促进资源整合，发挥专业群集聚效应，推进人才培养供给侧与产业需求侧之间的开放共享。探索专业群课程教学资源和实践教学基地开放共享机制，把新规范、新工艺、新技术等先进要素纳入高职教育教学标准和教学内容，探索基于利益相关者共同治理的专业群可持续发展保障机制。

三是创新联盟开放共享机制。随着人工智能发展进入新时代，产业技术创新联盟应运而生。高职院校、企业、行业组织、科研机构等参与到人工智能产业技术创新联盟当中，势必有效推进开放共享机制的形成。从高职院校层面来看，积极参加人工智能开源开放平台建设，并把纳入平台的技术作为高职院校科研成果给予评价奖励，加速形成开放共享机制。

（二）教育产权机制

建立教育产权机制，是PPP协同创新机制构建的核心。目前，高职教育与产业协同创新尚存在“产教融而不透、校企合而不深”现象，合作周期短，效果不佳。这亟待建立教育产权机制，以从根源上化解高职教育与产业协同创新机制构建难题。对于企业而言，一旦资金投入到高职教育，往往会成为一种无偿赠予。合作初期，企业所投入的有关设备使用权从法律层面上归属为高职院校。尽管所有权属于企业，但是设备经过多年使用后存在折旧的问题。这导致企业投入的资本逐渐减少，同时企业无法获得在设备投入上所产生的收益权。高职教育与产业协同创新过程中所产生的这些问题，源于教育产权机制还没有真正建立起来。

通常来说，在治理结构上股份制比单一产权更具优势。基于教育产权的现代治理结构，其核心在于主体多元、权力平等、形式契约和性质协商。从狭义上来讲，PPP协同创新机制实质上是股份制的一种类型，是混合所有制的具体形态。当然，PPP协同创新机制，从经济成分上来看，是一种混合制;从高职教育发展来看，在寻求各利益相关者之间合作共赢和多赢的基础上，应当积极探索在一个市场主体内建立内部管理制度和教育产权结构的融合机制。这一机制需要把企业纳入到高职教育发展体系内，促进企业真正地参与高职院校治理。

在教育产权机制下，各协同创新利益相关方可共同编制人才培养方案，结合高职教育、社会服务、进修培训、订单式人才培养等要求，形成深度产教融合的现代育人模式。协同创新利益相关方还可以联手建立“招生—培养—就业”机制，建设“教—学—研—训”一体的办学平台和载体。基于教育产权运行机制的高职院校应吸收新时代企业管理制度的精髓，结合新时代经济社会发展的趋势，关注新时代教育产权制度的要求，构建现代学校治理体系，进一步明晰教育产权，促进多方参与，强化科学决策，实行民主管理，推进学校教育教学和管理的高效运行。

（三）私方进入机制

建立私方进入机制是PPP协同创新机制构建的首要运行机制。PPP协同创新机制的构建，首先必须解决私方“进得去”“愿意进”问题。具体推进中，“进得去”是首要问题，是私方进入PPP协同创新机制的“入口”问题，这需要从体制机制层面加以突破。高职教育是教育性、职业性、开放性和市场性的融合，这一特性为私方进入问题提供了基础性条件。然而，突破资产的产权归属仍然是私方介入PPP协同创新机制构建体系的一大难题。“愿意进”是其他利益相关者参与度问题。这需要构建PPP市场运行机制，引导企业与社会力量对高职教育协同创新有期待，并享有一定收益权。

构建PPP市场运行机制是进入机制设计的核心。通常来说，影响PPP运行的主要因素包括：期满处置、收费定价机制、风险分配基本框架、项目投资收益水平、融资和改扩建需求等[8]。因此，社会需求长期稳定、市场化程度相对较高、价格调整机制相对灵活、投资规模相对较大[9]，是PPP项目的重要特征。然而，高职教育的公益性在一定程度上决定了其市场化运行可行性的大小以及价格调整机制的相对滞后性。要解决这一问题，需要借助市场机制来实现公私合作。例如，目前流行的套餐模式、捆绑式运作模式等，可适当借鉴运用于高职教育PPP協同创新项目建设，把社会效益和经济效益形成套餐或进行捆绑，实现双环发展。具体来说，把PPP协同创新项目的设计、建造、融资、运营、维护、保障等多个关键环节实行捆绑，形成高职教育社会效益和产业经济效益双环发展的套餐模式，既有利于高职教育人才培养、科学研究、社会服务等职能的实现，又有利于企业的产品升级、人才队伍建设和品牌形象提升等，从而实现高职教育和产业的共享发展。

（四）私方退出机制

私方退出机制是PPP协同创新机制构建的根本性保障机制，是解决私方“出得来”问题的关键。当私方参与到协同创新项目当中时，需要设计出教育投资者能够自动退出的流动渠道，形成“能进能出”的激励机制。私方退出机制通常可以采用交易退出机制、移交退出机制和资产证券化退出机制。在高职教育产权明晰的前提下，三种退出机制才能真正有效运行。也就是说，PPP协同创新退出机制的构建，需要加强协同创新治理结构和相应的政策法规制度保障建设，更需要运用股份制或混合所有制模式清晰界定各利益相关者的教育产权。

交易退出机制：主要是通过第三方，即地方产权交易机构或组织实施退出。这一退出机制的优势在于操作易行。其劣势在于：由于当地产权交易机构或组织不在PPP协同创新体系范围之类，也不是核心利益相关者，容易出现“各自为政、市场分割、不利协同”的局面。

移交退出机制：《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》提出要“探索公办和社会力量举办的职业院校相互委托管理和购买服务的机制”。移交退出机制在一定程度上是对这一体制机制的具体应用。从目前来看，移交方式呈现多样化趋势，这包括BOT（建设-运营-移交）、BTO （建设-移交-运营）、BLT（建设-租赁-移交）、ROT（重构-运营-移交）、BOOT（建设-拥有-运营-移交）、BLOT（建造-租赁-营运-移交）、BOOST（建设-拥有-运营-补贴-移交）等退出机制。从实际应用情况来看，高职教育PPP运行模式主要有国有民办、公办托管和租赁托管等运行机制。移交退出机制优势在于涉及教育产权结构调整以及完备的政策法规制度，较能反映PPP协同创新机制建立的未来趋势。其劣势在于操作难度大，需要多方合作才能实现。

资产证券化退出机制：高职教育是一种公益性事业，其办学的投资、运营和回报周期均偏长。当高职教育领域引入PPP项目后，如何让私方资本以正当、合法、简便的方式退出，成为重要的一环。于是，资产证券化和SPV（Special Purpose Vehicle）操作设计应运而生。通过资产证券化和SPV，可以把高职院校、企业、政府、银行等多方利益相关者纳入到PPP框架内[10]。资产证券化退出机制优势在于拥有完善的财政政策环境、金融市场环境、政策法律制度环境以及必备的技术手段，能够较好地推进私方资本以正当、合法、简便的方式退出。其劣势和移交退出机制一样，需要多方合作才能实现，同时社会资本的吸引路径、项目对PPP协同创新机制适应性的确认，都将会成为PPP协同创新机制构建的重点和难点。

三、结语

继《关于深化产教融合的若干意见》实施一年后，“职教20条”再次把高职教育与产业协同创新提上日程。PPP范式的引入，为高职教育可持续发展提供了行之有效的运行机制。建立开放共享机制、教育产权机制以及私方的进入与退出机制，是构建基于PPP的高职教育与产业协同创新机制的关键。

参 考 文 献

[1]习近平就加快发展职业教育作出的指示[N].人民日报，2014-06-24.

[2]国务院办公厅.关于深化产教融合的若干意见[Z].国办发[2017]95号，2017-12-19.

[3][7]国务院.关于印发国家职业教育改革实施方案的通知[Z].国发[2019]4号，2019-01-24.

[4]E.S.薩瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].北京：中国人民大学出版社，2002.

[5]王海平.江苏大规模推广PPP，鼓励社会资本参建14领域[N].21世纪经济报道，2015-09-29.

[6]中国职业技术教育学会课题组.“十二五”以来我国职业教育重大政策举措评估报告[J].职业技术教育，2017（12）：10-32.

[8]熊惠平.高职教育领域公私合作伙伴关系模式建设探究[J].中国高教研究，2016（2）：97-100.

[9]周潇枭.PPP低签约率三大难题：资金成本谈不拢，易突破财政红线[N].21世纪经济报道，2015-05-09.

[10]松壑.PPP模式疾行：“正面清单”管理或与资产证券化结合[N].21世纪经济报道，2014-10-31（2）.