林业PPP项目生态系统构建及其共生度测度

2019-01-03林涛涛袁竞峰

新疆农垦经济 2018年12期

江妍李洁林涛涛袁竞峰

（1南京林业大学经济管理学院；2，3南京林业大学土木工程学院；4东南大学土木工程学院，江苏南京 210037）

一、引言

随着当前经济水平的日益提高，人们对生态环境提出了越来越多的要求。林业工程在水土保持、调节气候、净化空气、生物多样性保护，增加碳汇等方面发挥了重要作用，是我国生态文明建设的重点内容。数据显示，“十二五”期间全国林业产业值达5.94亿元，增速超过20%。按《全国森林经营规划（2016—2050）》，到2050年全国森林覆盖率要稳定在26%以上，为此仍需增加造林面积30万平方公里。长期以来，我国林业项目主要依靠政府部门目投资、建设和运营，由此产生资金短缺、政企不分、管理效率低下、经营管理主体缺位、法律法规难以落实等问题，一些地方存在基础设施薄弱、落后耕作、强度樵采和乱砍滥伐现象，严重影响林业工程的生态功能发挥。PPP建设管理模式，通过鼓励社会资本参与公共基础设施建设管理，发挥公私双方优势为公众提供优质高效的服务。将PPP模式应用到林业项目的建设管理中，一方面可以解决资金不足问题，另一方面对提高林业项目的管理水平和林业资源利用率、促进林业技术创新、推动林权制度改革、提高我国生态文明水平方面具有重要作用。

在PPP模式的推广上，我国政府先后出台了《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》《关于推进农业领域政府和社会资本合作的指导意见》《关于运用政府和社会资本合作推进林业建设的指导意见》。其中《关于推进农业领域政府和社会资本合作的指导意见》着重强调PPP模式在林业重大生态工程、储备林建设、林区基础设施和保护设施建设、野生动植物保护和利用五大领域的应用。新常态背景下，政府为林业PPP融资方式提供有利政策条件，但我国PPP模式在林业领域存在运用率低，落地困难等问题，主要原因是林业PPP项目存在较多利益相关者，涉及复杂的融资、法律等技术问题，项目决策实施困难复杂，项目中的参与者如政府部门、金融机构、私营机构、社会公众等仍是独立产权主体，各自利益诉求不同，且都希望通过项目实现自身利益最大化。当某方利益未满足时，可能会消极怠工甚至退出合作，严重影响项目运行发展。因此调节项目内参与者的利益平衡是林业PPP项目发展的关键。

目前我国学者对PPP模式在林业上的应用研究主要停留在PPP模式发展的必要性上。李岩峰［1］通过描述黑龙江森工企业融资现状，指出BOT模式在国有森工企业融资中应用可行性与必要性。宋逢明和冷慧卿［2］等提出在森林保险公共产品中，“政府失灵”导致单一的商业机构或政府提供该产品都会产生弊端，公私合营模式有利于解决森林保险可持续性问题。郭伟［3］从国家政策、资金投入和项目收益三个方面分析了PPP模式应用于国土绿化建设的重要意义。现有研究关注到PPP模式可有效解决传统林业项目融资存在的问题，但对林业PPP如何高效运行、运行中容易出现的问题以及如何定量解决问题，促进PPP项目协调发展类的研究较少。

生态系统成员与PPP林业项目利益相关者相似之处有很多，因此本文基于生态系统理论，定义林业PPP生态系统，基于成员重要度建立林业PPP生态系统结构层次模型，将各参与方协调统一于完整的PPP林业生态系统中，充分发挥各方优势。最后运用生态系统中共生度理论定量研究利益相关者关系，对利益相关者间关系和谐发展程度进行评价，由此完善林业PPP评价方法，促进我国PPP林业项目健康有效地发展。

二、林业PPP项目利益相关者主体及运作方式

（一）林业PPP项目示范项目分析

PPP模式参与我国林业项目的建设还处在初级探索阶段，国家发改委联合林业局2017年公布了12个林业PPP生态建设试点项目，并向社会公开推介PPP林业项目。发改委发布的全国PPP项目管理库显示，至2018年5月末，林业类入库项目24个，国家级示范项目5个，其中4个国家级示范级项目成功进入执行阶段，落地项目投资额超过了200亿元（见表1）。

由项目库公布的林业PPP项目可知，项目的社会资本方出资比例达到了80%以上，运作方式以BOT（建设—运营—移交）模式为主，但由于林业项目每个领域的属性和特点不同，其投资回报、风险分担及运作方式有所不同。对于经济性较强的国家储备林PPP项目建设，采用BOO（建设—拥有—运营）模式可以使投资者在较长的合作期内，不断提高经营能力，并通过销售木材获得投资回报。对于湿地公园、森林公园等基础设施建设领域，可结合旅游开发提高项目的可经营性，社会资本方通过使用者付费和可行性缺口补助获得投资回报。对于自然保护林、风景林、水土涵养林、环境保护林等项目的建设，公益性较强，社会资本方收入受限，需要政府提供补助或以政府付费为主。无论何种模式，PPP林业项目从立项到移交过程中都涉及政府、私营机构、金融机构、原材料供应商、基础设施施工企业和社会公众的参与，利益诉求的差异性导致各方成员在项目中存在对抗博弈行为，仅仅依靠合同或行政手段约束难以缓解利益相关者相互间误解和冲突，因此建立行之有效的协调评价模式和管理机制对林业PPP模式的发展至关重要。

表1 财政部社会和资本合作中心项目库林业类PPP项目

（二）林业PPP项目的运作流程及参与主体分析

政府部门作为地方经济的调控者，利用优惠政策吸引私营企业进行林业项目投资，促进当地林业和其他产业的协调发展。政府和私营企业签订合作协议，成立PPP项目公司，作为项目经营管理主体项目公司需要运用科学的技术和管理手段明确各参与方责权利，并完成项目融资和运营维护［4］。在此过程中，项目公司和私营企业需要根据项目特点明确获取回报的途径：对造林类景区项目利用运营获取票务收入；对于以林产品加工为主的项目通过专业承包商的造林承包、生产和加工向用户提供林产品。林业项目的公益性使社会资本方收益受到限制，为保证社会资本方的合理利益，政府往往给予一定的补贴和优惠政策。由于私营企业很难同时具有基础设施建设、运营和林产品加工能力，因此专业承包商、原材料供应商的加入可以为项目提供先进的技术和资源支持。传统林业建设项目旨在为公众提供生态旅游、林产品和服务，PPP模式使林业项目在具有生态和社会效益基础上最大限度地发挥经济效益，林业PPP项目运作方式如图1所示。

图1 林业PPP项目利益相关者主体及运作方式

项目中的成员基于显隐性契约相互联系和合作，组成一个利益共同体，尽管各主体代表的政府利益、企业利益、个人利益整体上是统一的，但利益诉求有所差异：公共部门追求的是保护和发展森林资源、服务公众利益、减轻财政压力；私营企业出于社会责任，对环保投资项目意愿较为强烈，但其最终目标是投资回报最大化；用户希望支付合理价格享受高质量林业产品和生态环境；金融机构利益诉求为高额利息；供应商、承包商和运营商诉求为PPP项目公司按期支付合同规定的相应合同价款。各利益相关者诉求不同，所处的地域不同、与森林资源间的联系强度不同，且合作关系建立在市场关系的基础上，由此成为各方冲突发生的根源，如退耕还林、天然林保护过程中出现的利益冲突等。因此实现利益相关者的利益平衡成为林业PPP项目协调发展重要因素。

三、生态系统与共生关系

（一）自然生态系统

生态系统由一定时间和空间内的生物群落及其周围的非生物环境构成，各组成成分不断进行着能量、物质流动和信息传递，并形成相互联系、相互制约、具有一定自我调节功能的有机体［5］。按照构成要素生态系统可以分为：非生物环境、生产者、消费者和分解者。这些要素通过多条复杂的食物链构成了统一整体。生产者通过吸收环境中的养分，传递给消费者和分解者，最后到环境再被生产者所吸收，以此完成物质的循环。因此，生态系统始终保持一种动态平衡，即生态平衡。

（二）生态系统成员间的共生关系

共生首先由德国真菌学家De Bary提出，他将共生定义为“不同种属生活在一起现象”，即不同种类生物因无法独立生存而共同生活、相互产生物质联系的现象。这种现象并不只限于生物领域，而广泛存在于经济社会体系中［6］。其含义延伸为市场环境下相互依存的行为主体相互联系、协同发展或相互抑制的现象。

依据共生理论，共生包含三要素：共生单元、共生模式、共生环境。共生单元是共生系统物质、能量的生产和交换单位，每组共生单元都可以用表示内在性质的质参量和表示外部特征的相参量表示，在共生关系中起到主要作用的是主质参量［7］。共生模式指共生单元相互作用的方式和能量资源分配的关系。从价值创造和分享的角度可以将共生模式分为寄生、偏利共生和互利共生三种类型。寄生不产生新的价值，只有单向物质或价值流动，即仅有利于一方而不利于另一方；偏利共生居于中间形式，对一方有利对另一方既无利也无害；互惠关系产生新价值，且新价值来源于共生单元间的分工与协作，“既利己又利他”，是共生模式精髓，也是保证系统最稳定的共生状态［8］。共生环境指共生单元生存和发展的空间环境，通过环境变量对共生单元产生影响。

为了对共生单元间的相互作用进行量化，引入共生度模型表示各企业在全生命周期中投入的资源（包括劳动力、材料、机械、能源、知识和技术等生产要素的投入）发挥作用以及彼此间相互影响的程度。

（三）生态学的共生度模型

定义δij表示两个共生单元Ui和Uj之间，对应质参量分别为Zi、Zj的共生度，指的是某个共生单元的质参量变化率引起对应共生单元某个质参量的变化率。但由于主质参量对共生单元的影响比较大，引入特征共生度概念，定义两个共生单元的共生度为特征共生度分别表示共生单元Ui、Uj的主质参量，计算公式为［9］：

对应关系可由表2反映得出。

表2 特征共生度与共生关系对照表

四、林业PPP项目生态系统构建

（一）林业PPP生态系统及其构成要素

林业PPP生态系统是指私营企业、政府部门、社会公众等利益相关者以利益为中心，按照一定的结构和规律基于某一林业PPP项目形成的人工复合生态系统。该系统形成目的是保护、改善和持续利用自然资源，成员能够协调于系统内部使其能从该生态系统中受益，当成员利益诉求未得到满足选择离开时，生态系统无法继续发展，即项目面临失败风险。与自然生态系统类似，林业PPP生态系统也拥有“植物”“动物”“空气”“阳光”。按照功能的划分，政府部门、私营机构、项目公司、金融机构、股票、债券投资者、专业的承包商和运营商利用内外部环境中的资金、技术、知识、人才等资源，完成森林资源培育、木材加工和林业旅游类项目的建设和运营管理，满足项目公司和使用者需求，履行“生产者”职责；社会公众分享项目成果——林业相关的生态服务和产品，成为系统的“消费者”。为保证系统的协调发展，政府部门、媒体机构依靠舆论监督、林业法律政策对林业项目的运作进行约束规范，在适当的时候制定激励政策（养分），扮演着“分解者”的角色［10］。项目的运行需要在一定的环境中进行，包括政治环境、市场经济环境、自然环境、技术环境等，这些环境类似自然界的阳光和空气，赋予林业PPP生态系统生态活力。

（二）林业PPP生态系统层次结构

林业PPP模式中，私营企业为获得自身利益，优先选择具有稳定现金流、林地权属明确的项目进行投资，随后项目公司、承包商、供应商等利益相关者不断加入到该项目中，组成战略联盟。相比传统政府投资模式，PPP模式下的利益相关者互动交流更为密切频繁，资源配置更为复杂。系统内存在着物质循环、能量流动和信息传递。物质循环包括两部分：林业项目建设期设备材料的选择、制造、使用和处置；运营期木材产品的加工、使用和回收再造。能量流动包括林业项目立项、实施、运营和移交全生命周期内的现金流动；信息传递是指政府部门、私营部门、PPP项目公司、承包商、供应商、运营商、社会公众间的信息传递和共享。项目参与者在项目中发挥的作用不同，与项目的联系也不同，按照利益相关者的角色定位以及重要性，可建立林业PPP项目生态系统层次结构如图2所示。

林业PPP项目生态系统可以分为四个子系统，依据子系统在市场中发挥的作用可分为：PPP项目组建层、林产品供应与服务层、市场资本层和外部环境层四个子系统。林业PPP项目组建层居于主导地位，由政府部门、私营部门以和共同组建的PPP项目公司组成；生态系统中的供应与服务层，由供应商、运营商及最终的使用者构成；PPP项目市场投资层，主要成员包括金融机构、股票、债券投资者。这些利益相关者不断进行互动的同时也受到政策条件、市场环境、科学技术发展水平、人力资源和自然资源的影响［11］。

从林业PPP项目生态系统结构图可以看出，所有成员处于特定的层次，任何一层出现问题都会影响到整个项目的运作平衡。外部环境层对林业PPP项目不断形成制约，PPP类与林业类相关政策为项目的发展提供政策支持和规范准则；市场经济影响项目内现金流动情况；人力资源与自然资源影响着林业项目建设规模和运行质量。项目的投资层是项目融资的重要来源，该层通过吸收金融机构、股票、债券者的资金，弥补林业项目建设期的资金短缺，尤其近年推进的林权制度改革倡导国内外各类资本流向林业产业，使林业建设有机会直接参与各类融资市场。林产品供应与服务层是实现林产品价值的外部体现，该层以林业资源为依托，在建设阶段形成多种林业产品和服务资源，通过市场交易行为，发挥林业项目潜在经济效益。系统的核心层为林业PPP项目组建层，该层公私双方按《森林法》《土地承包经营权》等相关规定形成相关协议，确定各方的权利与义务，确定项目经营年限与补贴机制，保证项目操作的有序和稳定［12］。

图2 林业PPP项目生态系统结构

（三）林业PPP项目生态系统的共生单元分析

成功的林业PPP项目中，各参与方通过融资、建造、运营等各个环节相互作用合作，表现为相互依存的“共生关系”。在该共生环境下，成员拥有共同的目标，即扩大林业项目规模，改善社会生态环境。这在一定程度上推动了系统的发展，避免成员间利益冲突。通过分析成员间的共生模式，有利于对参与者的合作程度进行评价，并对不稳定的合作方及时做出调整。

若用S表示一个成熟林业PPP共生系统，则该系统涵盖六个共生单元，每个共生单元用Ui（i=1，2 ...6）表示，包括公共部门 U1、私营部门U2、金融机构U3、社会公众U4、承包商U5、运营商U6。根据共生理论，共生单元在项目中发挥作用是由其专业能力、管理和技术水平、财务能力等因素决定，这些决定共生单元内在性质的因素都可以用质参量表达，其中起主导作用的指标被称为主质参量。目前对主质参量的选择还没有具体标准，不同学者对具体的经济问题提出不同探索。司尚奇等［13］提出关键企业主质参量选择可依据各方的投入产出比。李焕荣［14］提出将政府行业协会制定政策的能力作为其主质参量。冯锋等［15］提出企业的主要目标是产值，因此可将企业产值作为主质参量。杨青和彭金鑫［16］等提出风险投资类企业中，通过企业的产值研究共生关系是可行的方法。与一般企业相比，PPP模式下企业的主质参量选取更为复杂，苏振民等［17］在PPP模式中提出将非营利性投入作为政府的主质参量，将私营方利润作为其主质参量。PPP项目中的各方资金、技术和资源投入经过项目经营转化为项目产值，因此本文主要以各方获得的产值作为依据。

在林业PPP项目中，不同参与方产值的意义也不同。政府关注点是林业项目的社会和生态效益，在项目中主要对林业项目进行产业扶持，但一般不参与利润的分配，因此将政府投入的可行性补助作为政府主质参量；私营部门作为主要投资方，在运营阶段获得林产品或服务收益，实现利益诉求，将运营收入作为私营部门的主质参量；金融机构的利益诉求是获得的项目利息，利息与利率标准成正比关系，因此将利率作为主质参量；使用者主质参量表现为对林产品的需求，由于客流量的变化直接影响到项目的收入，因此将消费者的需求量作为其主质参量。项目次要利益相关者，承包商与运营商在保证林业项目建设和运营质量的前提下，依据与项目公司签订的合同可获得项目公司支付的回报，将运营成本作为项目公司的主质参量；将建设成本作为承包商的主质参量。带入（1）式可两两结合生成特征共生度，反映出林业PPP项目中不同的参与方之间的相互影响程度。

表3 不同年份各共生单元主质参量

五、案例分析

广西国有林场所拥有的七坡森林公园是广西首个采取PPP模式的林业类投资项目，具有森林资源培育、森林休闲旅游、土地综合利用、林产化工为代表的多个优势产业。项目总投资为1.23亿元，于2014年底动工建设，计划于2019年投入运营。由七坡林场、广西林业集团和华蓝设计院通过股权融资的方式成立PPP项目公司，负责项目的融资建设与运营，在特许经营期30年满后，项目公司将资产无偿移交给政府。项目主要分为A、B两个部分，A部分包括公园的基础设施、土建工程部分，投资额为1亿元，由七坡林场负责融资、设计和建设，并以租赁的方式交由项目公司经营。B部分主要包括项目的宣传、运营维护及科研，投资额为0.5亿元，由项目公司负责。项目公司通过票务收入、广告商业收入等方式获取回报。测算中，项目公司收益可弥补社会资本方支付成本并满足其合理回报要求，在经营期内不对项目公司进行财政补贴，但根据可行性研究报告，政府部门需追加投资完成项目的更新改造［18］。选用2014年六期国债利率为银行存款利率，为3.81%，通货膨胀率按CPI年增长率为2.2%。计算以初期2019年为衡量点，选取初期2020年和远期2034年两个时间点，不涉及建设期承包商的讨论。根据《广西七坡森林公园客流和收入预测报告》和《七坡林场投资成本分析》及相应计算得出不同年份利益相关者主质参量（见表3）。

通过表3数据可以测算2010年和2034年相较于2019年主质参量的变化率，如表4所示。

将上述各共生单元的主质参量分别带入（1）和（2）式中，分别计算出2020年和2034年利益相关者的特征共生度值（见表5和表6），得出各利益相关者之间的关系。

表4 各共生单元变化率单位：%

表5 2020年林业PPP共生系统特征共生度

从林业PPP项目共生系统的各个共生单元的特征共生度计算结果可以看出，政府部门、私营部门、运营公司、金融机构和使用者在运营初期和运营远期都维持着互惠共生的关系。这表明，在该共生系统中，各个利益相关者能够与其他参与方和谐共存。可以判断，如果该项目按预测运行，则项目能持续运行，达到预期目标。

六、结语

林业项目PPP模式的发展可以减轻政府的财政压力，促进资源的有效配置，提高林产品的服务与质量，完善林权制度，在我国具有良好的发展前景。但由利益相关者间的利益冲突导致PPP项目失败的案例不断，目前对于项目利益相关者的利益平衡问题研究又较为缺乏。本文依据生态系统理论，以利益相关者利益诉求、相互间关系及外部环境基础上构建了PPP林业项目生态系统，对PPP市场进行分层，并将利益相关者分别整合在以项目为中心的各层结构中。此外，本文论证林业PPP项目内部成员达成互利共生状态时，资源得到最有效利用，并基于共生理论，提出了利用共生度系数对利益相关者的共生模式进行定量化研究，最后基于广西七坡森林公园案例分析，表明林业PPP项目生态系统利益相关者之间可以相互和谐共存。