一、引 言

随着我国对外开放步伐的不断加快，我国逐渐将目光聚焦于“引进来”和“走出去”的政策并举。在财政税收政策的大力支持下，企业纷纷走出国门扩大经营，对外直接投资总额迅速上升(张兵，2012)。作为经济处于较低水平的后发型国家，政策倾斜不仅显著加快了中国对外直接投资步伐(杨校美、张诚，2014)，而且对国内就业也产生了显著的促进作用(李磊、白道欢、冼国明，2016)。在“一带一路”背景下，对外直接投资更是“走出去”战略的重要组成部分。国际税收协调通常是消除税收障碍最有效的手段(漆彤，2015)。然而，由于我国与多数沿线国家协定签署时间过早、税种范围过时、常设机构规定复杂以及税收饶让条款覆盖面窄等协定异质性因素，引致“走出去”企业不可避免的面临涉税风险(李勇彬、汪昊，2017)，亟需解决重复征税、纳税人的遵从成本高等问题(赵书博、胡江云，2016)。

税收事先裁定制度(Tax Advance Ruling)在欧洲已有超过百年的历史，赋予纳税人就特定的预期交易行为，请求针对税法适用做出正式解释的法定请求权(虞青松、张剀，2016)，可以有效防控税务机关和企业双方的税收风险。越来越多的国家选择事先裁定制度以提高税法确定性，根据统计资料，目前OECD有33个国家建立了事先裁定制度，瑞典并不包含其中。事实上，瑞典是世界上最早(1911年)建立事先裁定制度的国家，只是与多数由税务当局主导的国家不同，瑞典成立了事先裁定委员会(The Council for Advance Rulings)负责发布和实施税收事先裁定(Romano，2002)。

2008年，我国借鉴国际经验，国家税务总局成立大企业税收管理司，预约定价安排(APA)成为大企业个性化服务范畴。也正是因为此，2009年，OECD的统计资料中将中国纳入具有事先裁定制度的国家。2014年，国家税务总局发布的《关于印发“便民办税春风行动”实施方案的通知》(税总发[2014]29号)中明确提出“试行涉税事项事先裁定制度，增强税收政策确定性和执行统一性”；2015年，《中华人民共和国税收征收管理法修订草案(征求意见稿)》明确提出“税务机关应当建立纳税人适用税法的预约裁定制度”。可能是沿用了预约定价安排(APA)而选用“预约”一词，但是其概念属于被包含事先裁定当中；2016年，国家税务总局印发《关于深化行政审批制度改革切实加强事中事后管理的指导意见》(税总发〔2016〕28号)，明确将建立税收政策确定性制度，增强税收政策的统一性、权威性、确定性、协调性和可操作性，便于纳税人和税务机关准确理解、正确适用。

我国现行立法从四个方面正面界定了税收事先裁定的服务范围，即“预期未来发生”“有重要经济利益关系”“特定复杂事项”“难以直接适用税法制度进行核算和计税”，这些特征恰好与企业“走出去”的对外直接投资特点不谋而合。对于追求经济利润最大化的“理性人”企业来说往往厌恶风险，具有确定性效应(Clark，2007)。然而，我国税法在法定语言确切含义、法律具体实际情形运用以及建立必要事实所需充分证据类型等诸多方面均存在着不同程度的不确定性(计金标、应涛，2017)。我国的事先裁定制度与发达国家相比，系统化、制度化、规范化仍然存在较大距离，仅限于税务机关为某些企业的特定涉税问题进行批复(熊晓青，2016)。在重大交易涉税政策的不完全契约下，一定程度上制约了我国企业“走出去”的步伐，事先裁定制度可以有效规避税法不完全性的税务风险(Givati，2009)。

二、我国对外直接投资税收支持政策演变

根据商务部公布的数据，我国境内投资者2016年全年直接投资于全球164个国家和地区共计7 961家境外企业，投资类型为非金融性直接投资累计达到1 701.1亿美元(折合人民币11 299.2亿元，较同年累计增长44.1%)。对比往年数据，我国对外承包工程2016年全年达到营业额1 594.2亿美元(折合人民币10 589.2亿元，较往年增幅3.5%)。

图1 2002～2016年中国对外直接投资存和流量规模资料来源：《中国对外直接投资统计公报》。

自改革开放以来，我国经济实力不断增强，国际地位迅速提升，对外直接投资发展阶段大致经历了以下几个阶段：

20世纪80～90年代初期，正处于改革开放初期的人均GDP不足400美元，对外直接投资也只是刚刚拉开大幕，海外投资流量在10亿美元以内。与此同时，由于对海外投资的重视程度较低，相关财税支持政策更是少之又少。1985年，《关于对国营对外承包公司征收国营企业所得税的暂行规定》的出台标志着企业“走出去”税收制度的雏形开始显现。随后，在“十四大”报告中包含了“积极扩大我国企业的对外投资和跨国经营”的表述，当时涉及对外投资的税收政策主要是1991年颁布的《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》和1993年《中华人民共和国企业所得税暂行条例》，但其中的税收抵免条款只是对国际重复征税问题的解决；1995年颁布的《境外所得计征所得税暂行办法》仅对境外所得企业的减免税、税收抵免方法做了进一步规定。“十五大”之前，抵免法在消除国际双重征税中得以应用，同时在签订的税收协定中亦出现税收饶让条款。

“十五大”报告中“鼓励能够发挥我国比较优势的对外投资”以及1998～2000年政府工作报告中的相关表述为“走出去”战略进一步提供坚实基础。2000年以前，中国储蓄与外汇并存的“双缺口”格局虽然逐步得到缓解，掣肘于这一阶段中国企业规模小、资金较为匮乏，大多数的对外投资主要以政府为主体。进入21世纪，我国对外开放进入了更深层次的发展阶段，国家鼓励企业积极利用国内国际两个市场、两种资源，以此适应国家发展战略。此时人均GDP接近1 000美元，对外直接投资年流量约为27亿美元。“十五”规划中总括性地提出健全包括财税在内的服务体系，为“走出去”战略创造条件。2004年的政府工作报告中，公共服务内容着重强调了“加强对境外投资的协调和指导”，这一“政策鼓励”在“十一五”规划中正式成为“完善境外投资促进和保障体系”的服务内容(姚枝仲、李众敏，2011)。虽然2005年我国对外直接投资流量首次突破百亿美元，但处于深化经济体制改革的背景，对外直接投资并不稳定，起伏较大。

2008年《企业所得税法》的颁布统一了内外资企业所得税制度，初步形成了完整的居民企业境外所得税收政策体系；2008年《企业所得税法实施条例》对对外投资企业的境外所得征收方式采用分国限额抵免。总体而言，引入了间接抵免法可对母子公司按控股给予间接抵免以消除重复征税，但母公司间接持股门槛过高，未能同世界主要发达国家的通行做法接轨，现行税法却只对直接抵免做出了具体规定，并未太多涉及间接抵免的操作方法。2009年国税总局下发的《关于企业境外所得税收抵免有关问题的通知》对间接抵免进行了补充，但实际操作问题却依旧未解决。现行企业所得税法中，与对外直接投资相关的税收激励政策，主要是对我国企业对外直接投资税收抵免的一些政策，这些政策无外乎就是对抵免范围、抵免限额、计算方法等加以明确与规定，以及对纳税申报、成本费用的扣除、亏所弥补和税收饶让等按照实际情况进行规定。

三、理论模型

税后现金流达到风险中性纳税人的预期E[CΔ]时，其目标函数表达为：

Π=MaxE[CΔ]=p[C(1-τ)-Δ]+(1-p)C(1-τ)=C(1-τ)-pΔ

当且仅当C(1-τ)>pΔ时，境外投资才会付诸实施，Max{C(1-τ)-pΔ;0}

作为投资者的纳税人在进行海外投资之前，有关投资的税务问题存在相当程度的不确定性，可以通过税收事先裁定的方式予以确定。税务机关确定税收事先裁定的标价为ρ，用以表明这项公共服务的需求程度，纳税人据此决定是否申请这项服务，最终做出投资决策并缴纳相应的税款。在这种背景下，可以通过反向归纳来确定均衡收益。假设纳税人申请得到的税收事先裁定负面结果概率分布完全依赖于Δ，则：

Π*=pMax{C(1-τ)-Δ;0}+(1-p)C(1-τ)

纳税人申请税收事先裁定的目标函数：

Π*-ρ= Π→ρ=(1-p)C(1-τ)+pMax{C(1-τ)-Δ;0}

-Max{C(1-τ)-pΔ;0}

如图2所示，当项目前景较为乐观时，C(1-τ)>Δ，即使税务机关的不同解释可能导致预期税收现金流减少，但只要存在一个正的税后现金流，无论裁定结果如何，投资仍将被执行。相反，境外投资项目存在较大的不确定性，即C(1-τ)≤Δ，申请税收事先裁定成为投资决策的必要选择，可以作为企业抵御可能的税收损失有效屏障。这里pΔ可以被视为一个阈值，表明投资者是否会在税务机关“放任”的情况下是否实现投资。

图2 纳税人税收事先裁定的数值模拟

pΔ≥C(1-τ)意味着将在没有事先裁定的情况下放弃投资项目，因此对事先裁定的公共服务需求变成纳税人的机会成本。如果税务机关的裁定对企业不利，这笔费用成为纳税人的预期损失。每个具有对外投资意愿的企业增加的税收事先裁定边际成本总和等于公共服务供给的边际成本时，该税收事先裁定公共服务供给量达到最优水平。第i个纳税人应纳税额的增加额是按照公共服务的边际成本减去其他N-1个企业对该公共服务增量的自愿付费额，每个企业可以按照边际收益比例负担公共服务成本。

四、我国对外直接投资税收支持政策存在的问题

(一)消除国际双重征税制度具有局限性

目前我国采用的分国不分项限额抵免法，与对外直接投资存量排名靠前的国家相比消除国际双重征税的效果较差。德国、英国和法国就境外分支机构汇回的利润给予直接免税，德国、法国和日本也对境外子公司向国内分配的股息都直接免税，并且没有抵免层级的限制或者抵免层级大多高于我国。我国对于境外子公司股息国际双重征税消除方法方面，要求三层间接抵免且持股比例为20%以上。在国际税收协定先于国内税法的前提下，税收协定中的抵免控股比例低于我国之规定更缩小了抵免的使用范围。另外多层抵免涉及的细节问题也没有做出详细规定，使实际工作出现困难。

在直接抵免法下计算抵免限额时，对于对外直接投资企业来自于不同国家的单一或多种收入，我国采用分国不分项抵免法，即政府对企业来自不同国家的境外所得，分别计算其各自的抵免限额，各个国家的抵免额和税率不一致，因此超出限额的部分与抵免余额不能相互冲抵；还有一种方法是纳税人可以采用定率抵扣的方法，统一按境外应纳税所得额16.5%的比率抵扣。我国政府视我国与收入来源国的税收协定对跨国企业在东道国享受的税收优惠待遇给予税收饶让。

我国采用的分国限额抵免法使得来自每一个非居住国的所得，都必须按照国内税率计算出各自的抵免限额，当各个非居住国的税率高低不一时，采用此法会使得来自非居住国的抵免限额不能相互调剂使用。一方面在高税国产生的超限额税款得不到抵免，另一方面又会使在低税国产生的不足限额得不到利用，结果使跨国纳税人的总体税负上升，从而偏离资本输出中性，对对外直接投资带来不利影响。在名义税率高于中国的国家直接投资，实际税负反而高于国内企业20%以上(何杨、马宏伟，2013)，现行分国不分项的抵免制度对于消除国际重复征税并不彻底。

(二)税收激励政策缺乏竞争力

由于我国采用抵免法来消除国际双重征税，如果对外直接投资的东道国税率低于母国，那么企业就要向较高税率水平的母国补交税款，削弱了竞争力。“一带一路”64个沿线国家中有48个沿线国家税率低于我国，仅有8个高于我国税率(计金标、应涛，2017)。如前所述，英、法等国对于境外所得直接免税。采用抵免法的国家中，日本23.4%的所得税率也低于我国目前水平。随着特朗普政府通过《减税与就业法案》，自2018年起联邦企业所得税税率降至20%，低于经合组织(OECD)国家25%的平均水平，这样一来竞争力显著提升。此外，美国还存在延迟纳税制度，可以鼓励境外子公司通过延迟履行纳税义务，利用海外利润持续发展。

根据商务部发布的《2016年度中国对外直接投资统计公报》数据，截至2016年，中国对外直接投资存量13 573.9亿美元，相当于美国对外投资存量的10%，日本的50%、德国的30%。德国、英国、法国和日本都在积极与发展中国家缔结协定中存在税收饶让条款，鼓励利用东道国的政策优惠向发展中国家“走出去”。“专利盒”还使得高新技术企业在专利、知识产权转让时享受更低的税率。

我国现行对外投资在行业的选择和区域的规划上过于模式化，政策导向性只有在2005年发布的《关于印发〈对外经济技术合作专项资金管理办法〉的通知》中略微提及。中国在英属维尔京群岛、开曼群岛等低税率国家(或地区)的对外直接投资累计超过70%。事实上，有很大一部分的非洲国家以及发展中国家，不仅自然资源丰富，消费需求大，这些国家的政府制定了不少吸引外资的政策。现实操作层面，能够获得专项资金、合作发展资金支持而最终“走出去”的企业少之又少，不仅公共利益的公平性存疑，这些前期补助或贷款贴息等资助形式容易引起贸易争端，因此加强国际税收协定谈判的税收减免是通行和普遍认可的做法(陈强、刘海峰、李建昌，2013)。

(三)税收政策实际操作困难

日本、德国和法国等发达国家允许在境外的税前所得提取一定比例的风险准备金，设立了专门用于弥补亏损的对外投资风险准备金制度。美国的“追补课税”对于弥补亏损的时限、方式大都限制较少、更加灵活。长期以来，我国对外直接投资税收的政策一直处于零散状态，相关文件的出台间隔性较大，没有形成系统性的税收政策体系。2011年，华为公司在美国未成功收购三叶系统这一失败案例就凸显出我国对外投资产业政策导向的不明确，企业一旦遭遇东道国的政治和安全风险、不公平待遇时缺乏必要的保护制度(陶攀、洪俊杰、刘志强，2013)，抗风险政策措施应对不足。我国出于海外投资的照顾角度，大多是从损失后的补助或减免税角度出发。例如，对外投资企业在境外的突发事故给予处理费的补助，对纳税人遇有不可抗性的自然灾害或其他特殊原因而造成巨大损失的给予一年减征或免征的照顾。

税收作为国家提供公共产品的代价，税务机关在代表国家行使征税权的同时，更应体现出税务机关的“服务性”、纳税服务的“个性化”。显然，我国现有措施确实显得有些“捉襟见肘”。在税收服务方面，由于对外直接投资涉及行业广泛且发展程度各有不同，业务内容繁杂，因而需要及时了解东道国的税收政策变化，以做出正确经济决策。然而，我国目前对国外税制与税收政策的介绍、境外所得如何抵免、转让定价等方面的服务依然偏少，且对外投资的事务涉及商务部、财政部、国家税务总局等多个部门，可能造成混乱的机制职责，效率过低。另外，关于常设机构的税收问题，实际操作很容易出现困难。2016年，投资越南的某中国机械进出口公司被加征了企业所得税，就是由于对政策条文解读出现问题，导致常设机构对投资者重复征税。

五、结论及政策建议

必须指出，事先裁定不同于税收筹划和纳税咨询或税收个案批复制度。采取司法模式的事先裁定制度国家一般都具有较为成熟和完善的法律制度准备，而对比来看，引入事先裁定制度的初期阶段，行政模式或许更适合我国法律制度环境(王明世，2015)。我国正处于深化财税体制改革阶段，加之事前执法经验不足，极易造成有限的税务行政资源因重复性的工作而浪费，在现有“正面规定”的基础上增加类型化的“反面列举”事项(朱大旗、姜姿含，2016)。考虑到我国区域发展极不均衡，以及不同地区税务执法和服务水平也不尽相同，难以保证税法适用解释在全国范围内的统一性和连贯性，显然有违制度初衷，可以考虑将税收事先裁定服务主体定位为省级以上税务机关上升至国家税务总局。并以抗风险能力强、财务状况良好且具有并购重组、海外投资等复杂业务的企业作为税收事先裁定的申请人(樊勇、韩文达，2016)，但应该根据各地区不同情况制定不同的划分标准避免“一刀切”，有利于区域经济均衡发展。