一、引 言

宏观税负指的是一个国家的税负水平，其意味着政府对社会财富的占有程度(杨斌，1998)，表明政府在国民经济总量分配中集中程度的大小，也表明政府社会经济职能及财政功能的强弱(安体富和岳树民，1999)。科学合理的测算是这类问题讨论的基础，对中国宏观税负水平的讨论，主要从小口径、中口径和大口径三个角度。

一般地，在以往研究中，小口径计算采用了中国税收收入占GDP的比重，中口径计算采用了预算内收入占GDP的比重，大口径的计算则采用了预算内收入、预算外收入以及制度外收入之和作为政府性收入，即通过计算所有政府收入规模占GDP比重作为大口径宏观税负水平。大量研究文献均认可了大口径宏观税负水平，认为通过这种方法才能够较为准确地衡量中国的税负状况。如安体富(1997)计算的1995年中国的大口径宏观税负水平为25.4%[注]为了便于比较，本文报告了几篇文献对同一年份或相近年份的宏观税负水平的测算结果。；李波(2007)测算的1995年大口径宏观税负水平为22.8%，2006年则达到了31.5%；赵薇薇(2008)得到2007年的大口径宏观税负水平为36.30%，而在2001～2007年这一均值为28.58%；罗美娟和黄丽君(2013)计算的1995年中国宏观税负水平为17.17%，2007年则为32.91%。可以看出，尽管利用同一口径，不同文献得到的宏观税负水平也差别较大，这可能是来自制度外收入数据的估算差异。

随着预算管理体系的完善，大量的预算外收入纳入预算内管理，制度外收入转变为非税收入和基金预算收入，大口径计算方法随之转变为：政府性收入=公共财政收入+政府基金性收入+国有资本经营收入+社会保障基金收入，即通过中国政府四本预算收入之和计算宏观税负水平。如关予馨(2013)计算得到2013年的中国宏观税负水平为35.79%，《地方财政研究》对2013年度测算结果则为37.1%[注]《地方财政研究》在2012～2014年年初会通过咨询速递的方式报告中国宏观税负水平。，张念明和庞凤喜(2015)对2013年宏观税负的测算结果则为37.94%。不难发现，与之前口径计算的宏观税负水平相比，利用四本预算收入之和得到的宏观税负水平在不同文献之间的差异度较小。

当然，仍有一些文献对GDP直接作为分母是否合适进行了讨论，如王军平和刘起运(2005)认为一些非应税GDP部分应在分母中扣除，因为这些活动不发生市场交易行为，容易低估宏观税负水平，这些主要包括居民自给性消费、公共部门固定资产虚拟折旧等内容。而董根泰(2014)则发现GDP结构也与宏观税负直接关联，第一产业占GDP比重、货物与服务净出口额占GDP比重均会影响宏观税负，两者均可能降低宏观税负占比，因此直接利用税负GDP比重进行比较的意义不大。

出于简化考虑，本文不对非应税GDP或产业结构方面的争议进行过多的评价或探讨，也不从公共服务的提供数量或质量的角度对宏观税负的高低进行评价，当然这些也并不会影响本文的讨论目的。本文主要讨论公共财政预算、政府基金预算、国有资本经营预算和社会保障基金预算这四本预算收入是否真的可以反映政府的全部收入，是否能够衡量政府对社会财富的占有程度或政府社会经济职能及财政功能的强弱？对于这一问题的讨论，首先需要关注我国的预算管理和预算法的发展历程和主要内容。

二、新《预算法》与《国有资本经营预算》

(一)新《预算法》

我国《预算法》形成于1994年，于1995年1月1日起施行，其形成于中国社会主义市场经济的背景，适应了中国1994年分税制财政体制改革。当时的预算主要指的是一般性预算(后称为“一般公共预算”)，因此《预算法》中第19条规定了预算收入包括税收收入、国有资产收益、专项收入以及其他收入等。

随着市场经济改革的逐步深化，其对政府职能提出了进一步的要求，这倒逼中国政府预算改革。为此，2014年8月第十二届全国人民代表大会常务委员会通过对《全国人大常委会关于修正〈预算法〉的决定》，新《预算法》于2015年1月1日起施行。新《预算法》第5条规定了我国预算的主要构成，“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算，一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当保持完整、独立”，同时第4条规定了“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”，这也是在出现四本预算之后，大量研究文献均采用四本预算之和计算中国宏观税负的主要原因。

不过，四本预算收入之间也存在一定预算间收入转移，如根据新《预算法》的第5条规定，“政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当与一般公共预算相衔接”，因此按照这一方法计算的政府性收入可能存在重复相加的情况，如2017年全国社会保险基金收入为55 380.16亿元，其中保险费收入是39 563.61亿元，财政补贴收入为12 264.49亿元[注]财政部2018年《关于2017年中央和地方预算执行情况与2018年中央和地方预算草案的报告》。。一些文献在计算中国宏观税负水平时，开始关注四本预算收入的重复计算问题，如陈彦斌和陈惟(2017)在剔除重复计算部分后，得到2013年的中国大口径宏观税负水平为35.1%，2016年的水平为32.8%，这一结果与之前文献得到的测算结果相比，略有下降。

本文也无意于对政府间重复计算的收入部分进行讨论，关注点主要聚焦在四本预算是否囊括了政府全部收入活动，这主要来自于对国有资本经营预算的讨论。

(二)《国有资本经营预算》

2007年9月，国务院发布《关于试行国有资本经营预算的意见》(国发〔2007〕26号，以下简称“意见”)，标志着中国开始正式建立国有资本经营预算制度。2008年10月中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会通过的《中华人民共和国企业国有资产法》规定，国有资本经营预算按年度单独编制，纳入本级政府预算，报本级人民代表大会批准。国有资本经营预算支出按照当年预算收入规模安排，不列赤字。

《意见》明确指出国有资本经营预算的收入是指“各级人民政府及其部门、机构履行出资人职责的企业上交的国有资本收益”，其主要包括五部分收入：“第一，国有独资企业按规定上交国家的利润；第二，国有控股、参股企业国有股权(股份)获得的股利、股息；第三，企业国有产权(含国有股份)转让收入；第四，国有独资企业清算收入(扣除清算费用)，以及国有控股、参股企业国有股权(股份)分享的公司清算收入(扣除清算费用)；第五，其他收入”。国有资本经营预算的支出则主要包括资本性支出、费用性支出和其他支出。同时指出，“具体支出范围依据国家宏观经济政策以及不同时期国有企业改革和发展的任务，统筹安排确定。必要时，可部分用于社会保障等项支出”。这进一步说明国有资本经营预算与其他预算收入之间一定的衔接关系。

在国有资本经营预算的组织实施中，《意见》指出，“中央本级国有资本经营预算从2008年开始实施，2008年收取实施范围内企业2007年实现的国有资本收益。2007年进行国有资本经营预算试点，收取部分企业2006年实现的国有资本收益。各地区国有资本经营预算的试行时间、范围、步骤，由各省、自治区、直辖市和计划单列市人民政府决定。”因此，为配合中央本级国有资本经营预算的实施，《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》(财企〔2007〕309号，以下简称“暂行办法”)对中央国有资本经营收支范围进行了进一步的解释和规定，这也为地方国有资本经营预算的施行制定了准绳。

为进一步观察我国国有资本经营预算收入的构成，本文也对当前国有资本经营预算收入的基本状况进行了简单的整理。

三、国有资本经营预算收入的实际与提取收益

(一)国有资本经营预算收入的实际发展

根据CEIC数据库，本文对历年国有资本经营预算收入进行了汇总，结果如表1所示。可以看出，我国国有资本经营预算收入在2010～2016年经历了较快的发展，规模从2010年的558.67亿元扩大至2016年的2 608.95亿元。不过，这一规模与其他预算收入相比，仍有较大差距。[注]财政部2017年《关于2016年中央和地方预算执行情况与2017年中央和地方预算草案的报告》。其中，报告中的国有资本经营预算收入数据为2 601.84亿元，与CEIC数据库中的国有资本经营预算收入存在7亿元左右的差距，这可能与统计口径或结算有关，不影响本文主要结果和结论。国有资本经营预算收入规模不及一般公共预算收入的2%，也不及政府基金预算收入或社会保障基金预算收入规模的不足6%，这似乎意味着国有资本经营预算收入的多少并不会明显影响到宏观税负水平的测算，这可能也是目前文献对国有资本经营预算收入鲜有关注的原因。

表1历年国有资本经营收入的构成 单位：百万元

资料来源：CEIC数据库。

进一步的，从国有资本经营收入的构成可以发现，国有资本经营收入主要由国有独资企业按规定上交的利润收入和国有控股和参股企业的股利股息收入构成，其中2010～2016年利润收入占国有经营预算总收入的比重的均值超过80%，国有控股和参股企业在这期间也得到了较快发展，而国有企业的产权转让收入、清算收入以及其他收入的占比较小。

表2揭示了2010～2016年国有资本经营收入中利润收入的主要行业来源，可以看出，这部分收入主要来自于烟草、电力企业、石油石化企业和电信企业等行业，2010～2016年这四类企业的利润收入占总利润收入比重的平均值之和为63.8%，由于国有资本经营预算收入主要来自利润收入，这即意味着国有资本经营预算收入主要来自于这几大行业的利润收入。

表2历年国有资本经营利润收入的构成 单位：百万元

资料来源：CEIC数据库；需要指出的是，CEIC提供了各类国有企业提供的国有资本经营利润收入，为简化考虑，本文只报告了主要的利润来源行业，这不影响本文讨论。

从表1和表2可以看出中国国有资本经营预算收入发展的几个现状。第一，中国国有资本经营预算收入在2010～2016年得到较快的发展，但其规模仍然远低于其他预算收入；第二，国有资本经营预算收入主要由国有独资企业利润收入和国有控股和参股企业的股利股息组成，两者规模的变动将直接影响国有资本经营预算收入规模；第三，国有资本经营预算收入集中在烟草、石油石化、电力和电信这几个行业，这几类行业提供了超过一半以上的国有资本经营利润收入。

根据我国国有资本经营预算收入的发展实践，需要思考的几个问题是，为什么国有资本经营预算收入在十年间发展迅速？为什么利润收入主要集中在烟草企业、石油石化等几类行业？国有资本经营预算中的利润收入能否真实地反映国有独资企业的利润规模？这其中的关键是国有资本收益提取比例。

(二)国有资本收益提取比例的发展

如《关于试行国有资本经营预算的意见》指出，国有资本经营预算收入包括利润、股利股息等收入，其中的利润为国有独资企业按规定上交的利润，其中的规定并没有在《意见》中指出，但《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》则明确了中央国有企业收益的申报与核定事宜，其中第9条规定了国有独资企业上交年度净利润的比例：“国有独资企业上交年度净利润的比例，区别不同行业，分以下三类执行，第一类10%，第二类5%，第三类暂缓3年上交或者免交。”也即在国有独资企业的净利润上交过程中，其只是按照一定比例上交国有资本经营预算，而非将其全部利润上交至国有资本经营预算，这是符合政府对国有资本的所有权性质的，作为国有资本财政，这与公共财政具有不同的性质：“财政作为政府的分配行为，在客观上表现为以社会管理者的省份，为满足公共需要进行分配而形成公共财政；以生产资料全民所有制代表的省份，对国有资产进行宏观价值管理和收益分配而形成国有资产财政”(张馨，1999)。因此，政府出于对国有资本经营发展的考虑，对其净利润是否提取、提取多少，均体现了其所有权身份。这也决定了2007年之后中国国有资本经营预算的发展均是在这一基本框架下进行的。这也意味着，我国国有资本经营预算收入主要来自于国有独资企业按规定上交的利润以及国有控股和参股企业的股利股息等。

2007年，中央企业包括了国资委所监管企业和中国烟草总公司，其中按照净利润10%上交国有资本经营预算收入的主要包括石油石化、电力、电信、煤炭等资源型企业；钢铁、运输、电子、贸易、建筑工程施工等一般竞争类企业按照净利润的5%上交；而军工企业和转制科研院所则暂缓3年上交。

2011年，财政部发布《关于完善中央国有资本经营预算有关事项的通知》(财企[2010]392号)，中央国有资本经营预算得到进一步发展。这主要体现在两方面。第一，扩大了中央国有资本经营预算实施范围。2011年之前的中央国有资本经营预算仅包括了国资委监管企业和中国烟草总公司，2011年，教育部、文化部、农业部等直属集团公司也纳入了中央国有资本经营预算实施范围，大大提高了中央国有资本经营预算的覆盖面。第二，提高了中央企业国有资本收益收取比例，并分四类执行。其中，第一类为烟草、石油石化、电力、电信、煤炭等资源型企业，按净利润的15%上缴；第二类为钢铁、运输、电子、贸易、建筑工程施工等一般竞争类企业按净利润的10%上缴；第三类为军工企业、转制科研院所，按净利润的5%上缴；第四类为政策性国企，净利润免交，这类企业包括中国储备粮管理总公司和中国储备棉管理总公司。

从2012年起，中国烟草总公司的净利润提取比例从15%提高至20%，成为单独一类，也成为最高档次[注]笔者没有搜集到相应的政策文件支持，但在财政部2013年在第十二届全国人民代表大会第一次会议上《关于2012年中央和地方预算执行情况与2013年中央和地方预算草案的报告》以及各媒体报道中，均提及这一政策变化。，自此中国中央国有资本经营预算的提取比例档次分为五类。2014年财政部发布《关于进一步提高中央企业国有资本收益收取比例的通知》(财企[2014]59号)，将国有独资企业应交利润收取比例在已有基础上提高了5个百分点，这形成了当前中国中央企业利润提取现状：第一类收取比例为25%，主要包括中国烟草总公司；第二类收取比例为20%，主要包括了石油石化、电力通信、煤炭等资源型企业；第三类收取比例为15%，主要包括了钢铁、建筑等一般竞争性企业；第四类收取比例为10%，主要包括了军工和文化企业；第五类免交净利润，为中国储备粮管理总公司和中国储备棉管理总公司。

2017年中共十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，“完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提到30%，更多用于保障和改善民生”，这意味着在未来两年内中国国有资本经营预算收入将进一步提高[注]实际上，《决定》中这句话还可以理解为：在2020年国有资本预算支出结构中，将转化为一般公共预算收入的支出部分提高到30%。不过根据财政部官员的解读，30%应为国有资本收益提取至国有资本预算收入的比例，详见http：//finance.people.com.cn/n/2015/0914/c1004-27582692.html。。

以上为中央国有资本经营预算中“按规定上交利润”的政策发展历程，而地方国有资本经营预算提取收益的发展，则有一定简化。这主要体现在两方面，第一，部分地方国有资本经营预算往往没有对各行业区别对待，而是采用相对统一的利润提取比例；第二，一些地方提取收益的往往没有过多的变化，相对更为稳定。如《深圳市属国有企业国有资产收益管理暂行规定》(深府办[2005]27号)规定“国有独资企业、国有独资公司应当上缴利润比例原则上不得低于当年度企业净利润的30%，具体比例由市国资委根据实际情况确定”；根据《厦门市属国有企业国有资本收益收缴管理暂行办法》的通知，“市属国有企业国有资本收益按20%的比例上缴，其他按规定应收缴的国有资本收益按市财政部门核定的数额上缴”。这可能与地方国有企业集中在一般竞争性领域有关，大大减少了区别性对待的必要。

当然，也有省份对不同行业区别对待，如根据《江西省省属企业国有资本收益收取管理暂行办法》(赣财企[2011]102号)，江西省国有独资企业上交净利润比例根据不同行业分三类执行：第一类为垄断性企业，按15%比例上交，第二类为资源性企业，按10%比例上交，第三类为其他企业，按5%比例上交，2015年这三类企业上交利润比例分别提高5个百分点[注]《江西省人民政府关于完善国有资本经营预算制度的意见》(赣府发〔2014〕35号)。。根据《云南省国资委关于逐步提高省属企业国有资本经营利润上缴比例等有关事项的通知》，烟草企业、石油石化这类特许经营型企业在2016年的利润上缴比例为20%，电力、煤炭、钢铁等一般竞争性企业为15%，农林牧渔、科教文卫等其他一般性竞争性企业为10%，监狱、粮食以及小型微型等政策性企业不提取净利润，同时每年提高5%，烟草、石油石化在2020年的上缴比例将达到40%，其余类型企业将达到30%，以完成十八届三中全会提出的目标任务。

中央和地方对国有独资企业的提取利润比例相应政策很好地解释了国有资本经营预算的构成实际情况：由于烟草、石油石化、电信电力等一些垄断性企业税后净利润的提取比例高，这也导致了这些行业的利润收入构成了国有资本经营预算收入的主要部分，但当前的利润收入显然没有很好地反映出国有资本实际利润规模，只反应了一部分甚至相当小的一部分，随着提取比例的提高，国有资本经营预算收入的规模将不断扩大。

四、宏观税负的讨论与再测算

根据以上的讨论可以看出，除了国有企业的股利股息等其他收入外，目前国有资本经营预算中仅包括了国有独资企业税后利润的一小部分，最高类别的企业也仅占税后利润的25%。出于对国有资产所有权的使用，政府对提取一部分国有利润收益是比较合适的。但在计算宏观税负时，如果将仅这部分利润作为国有资本经营方面的收入，那么这方面的收入将主要受到收益提取比例的影响，这显然是不合理的。这主要来自两方面的原因：一方面，根据宏观税负的定义，其反映的是政府在国民经济总量分配中集中程度的大小，表明政府社会经济职能和财政功能的强弱(安体富和岳树民，1999)和政府对社会财富的占有程度(杨斌，1998)，一年的宏观税负衡量的是该年政府职能(包括公共管理职能和国有资本所有者职能)在社会经济活动的强弱，这属于既定发生的事实，不应受到利润提取规则的影响，也即宏观税负不应受到净利润提取比例是20%还是30%等不同比例的影响，国有企业的经营活动及形成的利润对政府社会经济职能的发挥已经形成了既定的作用，体现了政府在国民经济总量分配中的影响，这种作用和影响的衡量理应不受到预算编制规则的影响；另一方面，以利润为基数的净利润提取或股利股息指标无法反映国有企业冗余成本对整体宏观经济负担，测算宏观税负时也应囊括了所有国有企业的非必要性成本，如果采用以利润为基数提取国有资本经营预算收入来测算宏观税负，一个反向的思考是，若国有企业提高企业的冗余成本减少利润时，这将直接降低测算的宏观税负水平，这显然违背了宏观税负测算的基本功能定位。

具体来看，在衡量宏观税负方面，当前国有资本经营预算管理存在以下问题。

第一，中央金融类企业仍未纳入国有资本经营预算管理。对当前的国有独资企业提取收益比例的各类企业名单可以看出，国有金融类企业的收入还没有被计算入国有资本经营预算范围，这部分的利润提取仍是在非税收入中。以2017年四大国有银行为例，根据企业年报财务数据，中国银行2017年营业收入为4 832.78亿元，净利润为1 724.07亿元，中国工商银行营业收入为7 265.02亿元，净利润为2 874.51亿元，中国建设银行营业收入为6 216.59亿元，净利润为2 436.15亿元，中国农业银行营业收入为5 370.41亿元，净利润为1 931.33亿元。这四大银行的营业收入和净利润在2017年已经分别达到23 684.8亿元和8 966.06亿元，这四家银行的利润收入大致相当于2016年国有资本经营预算收入中总利润收入的50%[注]四大行的财务数据来自各行财务年报。当然，四大行均为国有控股企业，其收入通过一般公共预算中非税收入下的国有资本经营收入与中的企业利润收入和股利股息收入反映出来，其中利润收入主要来自于国有独资企业对这些金融企业的分红收入。，可以预见，如果将国有资本经营预算收入覆盖到整体中央金融类企业的话，其收入规模将大大提高。当然，目前金融类国有企业利润的提取主要在一般公共预算的非税收入中体现，但目前仍未有其提取比例的明确规定或政策法规，其对国有独资企业的净利润提取和对一些控股或参股企业的股利股息分红，仍然具有一定的随意性。

第二，国有企业收益的利润提取比例还较低。从第三部分的讨论来看，尽管国有独资企业的提取比例从2007年以来一直有所提高，但从目前的五档来看，其最高档仍仅为烟草类企业的25%，除了最低档次的免提取外，其余提取比例分别只有5%、10%、15%和20%，其提取比例还处于较低水平，与十八大报告提出的30%整体目标仍有较大差距。可以看出，当行业收益提取比例越大时，该行业在国有资本经营预算中形成的利润越高。如果国有独资企业的利润提取收益提高至30%甚至更高时，国有资本经营预算的规模也将有明显提高。同时，利润和股利股息收入尽管构成了国有资本经营预算收入的主要部分，但这部分收入占国有企业利润总收入的很小一部分，以2016年为例，2016年国有资本经营预算收入为2 608.95亿元，但2016年不包括金融类的国有企业和国有控股企业的总利润为23 157.8亿元[注]财政部官网。，占比约为11%，这意味着来自国有控股和参股企业的股利股息收入在利润中占比也不大。如果适当提高国有控股和参股企业的股利股息收入，那么国有资本经营预算收入也将有明显提高[注]按照《公司法》第37条规定，公司的利润分配方法由股东会行使审议和批准职权，这意味着股东会有权决定公司是否分红以及分红多少，这些都直接影响到国有控股或参股企业的股利股息收入。。

第三，即使将国有独资或控股企业利润的100%计入国有资本经营预算收入，并以此作为宏观税负的衡量方式之一，也存在不妥。国有企业计提利润是国有资本经营预算收入的主要部分，按照当前宏观税负计算方法，只要通过减少企业利润似乎就可以降低计算出的宏观税负水平，这明显与宏观税负水平的定义和功能不符，宏观税负也应包括一些国有企业，尤其是一般竞争性企业中的冗余成本等不合理成本。

无论如何，按照当前国有资本经营预算编制的方法，直接将国有资本经营预算收入作为四本预算收入之一汇总，或将重叠部分简单处理后计算中国宏观税负是不符合宏观税负的基本定义的，目前得到的结果还远远难以衡量中国的宏观税负水平。为此，本文做了一个简单的测算：在获得国有企业经营状况基本数据的基础上，本文简单按照国有企业净利润的30%、50%和100%作为国有资本经营预算收入中，以此计算宏观税负水平[注]需要指出的是，此处的国有企业经营收入及利润主要包括国有独资企业和国有控股企业的经济数据，不包括金融类企业数据。。结果分别如表3和表4所示。其中表3为国有企业和国有控股企业国有资本收入和利润数据，并根据一定的方法计提利润，得到宏观税负基本数据再测算，如表4所示。

表3国有企业经营状况与再计提

注：(1)国有企业收入利润类数据来自财政部资产管理司关于各年全国国有和国有控股企业经济运行情况的公告；(2)以上收入、利润类数据均不包括国有金融类企业数据；(3)前三列数据单位为亿元，后三列数据为十亿元。

表4中国宏观税负再测算

续表

注：其他三本预算收入均来自各年决算报告，GDP数据来自中国统计局。

从表4可以看出，按照国有企业利润的30%、50%和100%计入国有资本经营预算收入后，2013～2017年中国宏观税负平均水平分别提高0.7、1.5以及3.3个百分点。这是简单按照利润计提入国有资本经营预算收入的，但以这一方法衡量中国宏观税负水平仍然欠妥。计算中国宏观税负水平需要解决以下问题。

第一，国有资本经营预算收入中利润的计提比例问题。由于目前国有独资企业的税后利润计提收入是国有资本经营预算收入的主要部分，因此利润计提比例直接影响着国有资本预算收入总规模，按照十八届三中全会的要求，2020年国有企业经营利润比例将提高至30%，这势必将扩大国有资本预算收入，然而，国有企业利润提取比例究竟应该达到多少，才能够反映基本税负水平。如张馨(2012)认为，国企利润收入理论上应当全部进入预算受到监督，其中，从政府基于“公共利益”获得的垄断利润，本身是公共性质而不是资本性质的收益，那么国企的这部分“政府性收益”应该划归到公共预算，而国企的“市场性收益”，其利润必须由所有者决定和支配，因此其全部利润应当上交国有资本预算，由人大监督和决定。

第二，适用于测算宏观税负的国有企业财务指标问题。目前国有资本经营预算收入的主要来源是国有独资企业及国有控股企业的税后利润及股利股息，即以利润为基数的计提。以这一方法计提的国有资本经营预算收入忽视了国有企业经营成本对宏观税负的影响，其最大的问题是完全无法反映国有企业冗余成本对经济税收负担水平的影响，即使完全计提100%的净利润，这一问题也仍然难以克服。那么是否可以转而采用营业收入等其他国有企业指标为基数进行讨论？

第三，采用营业收入计算宏观税负时实际上也存在着一些问题。首先，无论是垄断性国有企业或一般竞争性国有企业，在获得营业总收入时，同时提供了一定价值的市场产品，因此将所有的国企收入计入宏观税负显然是不合适的，因为即使由民营企业主体来提供这些产品时，也需要获得一定的收入规模和相应的企业成本。那么，可以采用的一个方法是，选择市场一般盈利水平作为标准，当国有企业超过或低于这一盈利水平对应的营业收入或利润时，可以认为形成了宏观税负。

一方面，一些垄断行业可能通过行政垄断等方式获得更优质及廉价的资源禀赋成本，同时垄断销售价格使得一些企业能够获取超额垄断利润，那么可以认定超过的这部分利润规模对整体经济而言带来了宏观税负；另一方面，一些竞争性行业企业在正常市场环境内形成了低于市场盈利水平的营业收入规模，那么这部分低于市场盈利水平的营业收入部分也可以看作是宏观税负水平，因为这意味着资本机会成本的形成。当然，采用这个方法也面临着较大挑战，这主要来自于如何确定各行业的市场盈利水平，某些行业可能难以确定市场盈利水平，某些行业的一般盈利水平本身已经受到扭曲，同时一些行业由于附带公共品供给的角色，这决定了自身盈利水平更为低下等。不同行业的不同市场盈利水平的准确测算，决定了以国有企业营业收入衡量宏观税负的难度，这亟需未来研究的进一步讨论。

第四，如何更好地发挥国有资本经营预算的监督作用。一方面，尽管目前国有资本经营预算的范围和提取收益不断扩大，但仍有以中央金融国有企业为主的一些国有企业未纳入国有资本经营预算，而仅作为非税收入管理，没有明确的提取比例规定或者政策，因此如何将这类企业按照固定比例计提利润，逐步扩大国有资本经营预算对国有资本的监管范围，是未来国有资本经营预算监督管理改革的重点工作[注]笔者认为，尽管中央金融企业的所有者或实际所有者为财政部，但也可以仿照农业部和教育部等直属中央国有企业，纳入国有资本经营预算，规定明确的净利润提取比例，规范相应的税后利润提取办法。。另一方面，目前国有资本经营预算表及其说明均仅体现了政府作为国有资本所有者身份，对国有资本收益再分配的行为，其基础主要是企业利润，而企业活动形成的收入和成本仍没有纳入国有资本经营预算的管理，这意味着对目前国有资本经营预算收入的审批或监管仍远远难以发挥实际的监督作用，因此逐步深化国有资本经营预算对国有资本的监管内容，是未来国有资本经营预算监督管理改革的主要方向。

综上，本文认为目前国内文献对宏观税负的讨论仍然过于简单，以四本预算收入之和或简单调整的方法很难完整地体现中国的宏观税负水平，其中的关键是国有资本经营预算。未来宏观税负的讨论需要更多的证据和更科学的测算方法，其计算不应忽略当前国有企业利润计提中的具体规定，也不应忽视其他未进入国有资本经营预算中的国有企业收入部分，同时宏观税负不应局限在国企利润指标，更应正视国有企业盈利水平对宏观税负计算的直接影响。

当然，由于市场盈利水平的获取难度，因此目前难以计算真正的宏观税负水平，因此很难认为当前四本预算之和的测算结果低估了整体宏观税负水平。不同行业的盈利水平是不同的，一些行业的发展或繁荣即使由民营经济去承担或发展，可能面临着更低的盈利水平；同时，一些国有企业承担着国家战略性发展作用，这些行业本身就不适合民营经济的进入；最后，一些竞争性领域的国有企业不依赖行政垄断，而是通过提高企业管理水平和效率，从而获得超过市场一般盈利水平的利润。