张哲辉　石勇

【摘 要】 为使我国集装箱铁水联运的发展适应现代综合交通运输体系的要求，阐述当前我国集装箱铁水联运发展面临的新机遇，分析集装箱铁水联运发展现状及存在的主要问题，提出促进集装箱铁水联运发展的路径。建议：深化体制机制改革，健全法规标准体系，加大政策支持力度，加快推进铁路市场化改革。

【关键词】 集装箱运输；铁水联运；交通强国

1 新时代新机遇

1.1 现代综合交通运输体系对集装箱铁水联运发展提出了新要求

随着党的十九大胜利召开，我国进入了新时代。党的十九大作出了建设交通强国的重大战略部署。建设交通强国的核心是加快构建与社会主义现代化强国相匹配的现代综合交通运输体系。以集装箱铁水联运为代表的多式联运是综合交通运输体系的重要组成部分，因此，我国需要在新的发展阶段更加重视铁水联运的发展，将发展集装箱铁水联运作为交通强国建设的重要任务之一，将完善集装箱铁水联运系统作为推进综合交通运输体系建设的重要路径之一。

1.2 政策支撑集装箱铁水联运发展

近年来国家密集出台政策以支持集装箱铁水联运发展。《营造良好市场环境推动交通物流融合发展实施方案》提出：到2018年，全国80%左右的主要港口和大型物流园区引入铁路，集装箱铁水联运量年均增长10%以上，铁路集装箱装车比率提高至10%以上；到2020年，集装箱铁水联运量年均增长10%以上，铁路集装箱装车比率提高至15%以上。《关于进一步鼓励开展多式联运工作的通知》从优化市场监管方式、加快公路货运市场治理、加强市场运行监测、完善基础设施网络、健全法规标准体系、推广先进运输组织形式、深化铁路和货运价格改革、培育多式联运经营人、实现行业信息共享、推广标准化运载单元、优化口岸通关监管模式等方面提出了18项具体任务。《交通运输部关于推进供给侧结构性改革等促进物流业“降本增效”的若干意见》提出，到2020年，铁路货运集装箱运输比例达15%左右，重点港口集装箱铁水联运比例年均增长10%左右。《推进物流大通道建设行动计划（2016―2020年）》提出：重点建设全国性布局、具备多式联运功能的枢纽项目，鼓励铁路货运站场强化多式联运功能设施，推进临港物流园区与港口协同、联动发展，鼓励沿海港口积极发展内陆无水港；依托通道，加快推进铁水（海铁）、公铁、公水、空陆等多种形式联运发展，全面推进集装箱多式联运体系、半挂车多式联运体系和大宗物资多式联运体系等三大多式联运体系建设。《“十三五”铁路集装箱多式联运发展规划》提出，到2020年，国际班列、铁水联运班列、快速班列等快速发展，集装箱运量达到铁路货运量20%左右，其中，集装箱铁水联运量年均增长10%以上，中欧班列年开行车次左右，成为铁路货运增长的新引擎。

1.3 示范工程推进实施积累了宝贵实践经验

2011年9月26日，交通运输部与原铁道部联合下发《关于开展集装箱铁水联运示范项目的通知》，首批选定了6条集装箱铁水联运通道开展示范项目，对促进集装箱铁水联运发展起到了积极作用。

2016和2017年，交通运输部与国家发改委连续两年推进实施多式联运示范工程项目，其中有28个示范工程项目涉及集装箱铁水联运。今后一段时期，我国集装箱铁水联运发展将围绕示范工程加快集疏运体系建设，创新运输组织，优化作业流程，加快推进信息共享，创新技术装备应用，规范统一标准，积极探索多式联运发展新举措、新经验，并向全国推广经验。

示范工程以点带面推进实施，不仅探索和创新了发展模式，积累了宝贵的经验，也大幅提升了铁水联运的影响力和社会认可度，为集装箱铁水联运发展奠定了良好的基础。

2 集装箱铁水联运发展现状和 主要问题

2.1 发展现状

近年来，特别是从多式联运示范工程推进实施以来，我国集装箱铁水联运蓬勃发展，在基础设施衔接、信息互联、技术装备应用、运输模式创新等方面均取得了显著的进展。2017年，全国规模以上港口完成集装箱铁水联运量348万TEU，比上年增长30.0%，2010年以来年均增长13.8%。为适应市场需求，中国铁路总公司先后开通了跨局海铁联运集装箱班列、管内海铁联运集装箱班列、技术直达海铁联运集装箱专列，以及空去重回、重去重回等多种运输方式。2016年以来，中国铁路总公司先后下发《关于推进铁路供给侧改革深化现代物流建设若干措施的通知》《关于20英尺35吨箱计费有关事项的通知》等文件，对集装箱业务提供价格优惠，为集装箱业务操作提供便利。2017年7月，以集装箱为主的班列数量超过100车次，集装箱铁水联运产品开行班列数量正逐渐贴近市场需求。

2.2 主要问题

2.2.1 港口端衔接配套有待加强

经过多年发展，目前我国沿海港口铁路设施条件已有所改善：（1）大连、天津、青岛、上海等港口集装箱中心站建成并投入运营，深圳平湖南中心站等正在规划实施中；（2）新建集装箱港区基本考虑将铁路专用线引入，如在建的宁波舟山港穿山港区铁路专用线、厦门港自动化集装箱码头铁路专用线；（3）部分港区内港铁衔接条件较好，铁路港站距离码头基本在1 km以内，可利用港区集卡短驳至铁路港站，如大连、营口、青岛、连云港等港口。但是，在港口端衔接配套方面仍存在着很多问题：（1）已建成的个别铁路中心站离港区较远，如上海芦潮港中心站距洋山港区40 km，无铁路连接，需要社会集卡进行短驳作业，不利于货源的聚集；（2）部分港区无铁路引入，如上海港外高桥港区和洋山港区、宁波舟山港梅山港区等；（3）港站堆场作业能力不足，如青岛港、深圳港等；（4）港区铁路技术标准低、线路状况较差，如深圳平盐铁路、平南铁路等。

2.2.2 标准体系不衔接

不同运输方式标准体系不统一，已成为制约海铁联运发展的主要因素之一。由于各种运输方式在适装品名、运输单证、装载加固条件、设施设备标准、危险品名认定、计费标准等方面存在不一致，造成一些集装箱货物到港后被迫拆箱，导致多式联运通而不畅。各种运输方式的业务单证多而繁杂，铁路单证采用铁路运单，海运单证采用海运提单。铁路运输对货物“超载、偏载”要求较为严格，海运箱通过铁路运输时常常由于“超载、偏载”被扣箱。海運将石油沥青视为危险品，铁路运输将其视为一般货物；海运将棉花视为一般货物，铁路运输将其视为危险品。

2.2.3 信息资源交互不畅

信息资源交互共享是海铁联运迫切需要解决的主要问题。目前除大连港、宁波舟山港铁海联运信息系统已实现了与所在路局的信息交互共享，连云港港铁海联运信息系统基本实现了与全路的信息交互共享外，路港双向数据交换机制尚未形成。主要问题有：（1）中国铁路总公司作为单一运输方式的经营人与港口进行数据交互的需求不强、动力不足；（2）虽然部分地方铁路局积极与港口进行数据交互，但其数据信息资源有限，港口企业协调多家路局信息交互存在困难。

2.2.4 集装箱共用共管合作有待加强

集装箱共用共管已成为制约铁海联运发展的主要问题之一，空箱的无效调拨，降低了集装箱利用率，增加了箱使费和铁水联运的成本。这种方式主要表现在：（1）海运集装箱基本为船舶运输公司所有或租用集装箱公司的，且分属不同的船舶运输公司；铁路集装箱归中铁集装箱运输有限责任公司所有，箱管和调拨各自独立，互不通用，造成大量空箱无效调拨。（2）政策上铁路集装箱可以下水，但手续繁杂，在一定程度上影响其下水效率。（3）海运集装箱箱使免费期一般是7～14天，采用铁路方式运到内陆地区，由于时效性无法保证、信息不畅通，在内陆无还箱点需至港口返还空箱的情况下，易出现逾期使箱情况，逾期用箱收费较高，造成联运成本趋高，导致很多貨主更愿意选择公路运输。（4）由于铁路运输采用实重计价，免除箱使费、装卸箱费、装掏箱费等费用，可在到达站就地还箱，返空费用低，在内陆地区无法还箱的情况下，海运集装箱运到内陆后空箱返港综合成本比铁路集装箱高，造成海运集装箱倒铁路集装箱，或直接按整车运送，增加了物流环节。

2.2.5 公共内陆港布局有待优化

内陆港建设主要解决集货、空箱堆存、还箱、通关转关、检验检疫、出口退税等问题，只有将内陆港建设、口岸验放功能前移、班列组织、港口端畅通等要素有机结合，才能充分发挥铁海联运效率和效益。多年来，大连、营口、天津、连云港、宁波舟山等港口在内陆港布局方面做了许多工作，以独资或合资的形式投资内陆港。目前内陆港布局面临以下两个问题：（1）内陆港主要由港口或船舶运输公司在内陆地区投资建设，以公路港为主，没有优先利用铁路既有的、新建的、改扩建的铁路场站进行规划布局，铁路内陆港数量不多，造成内陆端集装箱仍需要靠短驳运输；（2）内陆港大多是单个港口或船舶运输公司投资建设，不是公共平台且服务对象单一，存在重复布局问题。

2.2.6 铁路运营机制不适应

我国水路运输、公路运输领域市场开放程度高，而铁路运输主要由中国铁路总公司垄断经营，铁路运输不适应市场需求的矛盾凸显。这种矛盾主要表现在：

（1）铁路运输价格机制不适应。公铁联运的全程运费与公路“门到门”运费相比，不具备比较优势，且铁路运输定价机制不灵活，铁路运输预付费制度与市场流行的后付费制度相脱节。

（2）铁路运输时效性仍然不强。目前多式联运经营人对涉铁运输的时效性缺乏制度和责任保障，为客户提供全程高效、准时服务的可靠性大打折扣。

（3）铁路运输责任机制不能适应市场要求。铁路运输目前实行两种赔偿制度，未参加保价运输的货物按照实际损失赔偿，但规定赔偿限额（按重量承运的货物最高赔偿100元/t、按件数和重量承运的货物最高赔偿2 000元/t），承担货损责任的比重远低于海运、公路运输。

3 发展路径和对策

3.1 发展路径

集装箱铁水联运涉及参与主体较多，多方利益博弈，因此建议建立各级政府、企业、客户多方参与的机制，协调法规、标准、政策制定过程中的各方利益，保证多主体间的互赢。

在多方参与机制下，各方的主要任务：国家层面的主要任务是理顺综合交通运输发展的体制机制，制定多式联运领域的法律法规，制定铁水联运相关标准，出台促进集装箱铁水联运的政策；地方层面的主要任务是完善地方协调机制，出台地方政策；铁水联运参与企业的主要任务是创新运营模式和应用装备，优化业务流程，提供多样化、高质量的服务产品。

3.2 发展对策

3.2.1 深化体制机制改革

（1）深入推进交通运输大部制改革。2008年、2013年两轮交通运输大部制改革，为统筹各种运输方式发展提供了基本的制度环境，但仍存在协调机制运行不畅、行业分割、部门职能交叉、规划不衔接等问题。现阶段，综合交通运输体系建设处于加快发展的关键期，建立协同高效的综合交通运输管理体制，明确各级主管部门的权责、分工，建立有效的综合运输协调机制，对促进各种运输方式的综合发展和相互协作、发挥综合交通运输体系的组合优势具有重要意义。

（2）建立健全铁水联运协调机制。由于铁水联运具有跨方式、跨部门、跨区域、跨边境等特点，需要从国家层面建立有效的协调制度，加强多式联运的顶层设计，统筹各种运输方式有效对接。建议由交通运输部牵头，国家发改委、商务部、海关等多部门与中国铁路总公司、港口企业、物流企业、重点客户等共同参与，建立海铁联运协调机制，以联席会议制度的形式，下设专门委员会，加强对铁水联运发展的指导，重点解决铁水联运发展中的重大问题。

3.2.2 健全法规标准体系

加快确定《多式联运法》立法进程，重点规范多种运输方式衔接和组合过程中的民商事法律行为及法律关系，具体包括确定多式联运经营人及相关方的法律地位和法律责任，调整多式联运合同、票据、标准、规范的统一和衔接，以及调整多式联运市场的培育和激励机制等内容。

加强标准规划衔接：（1）统筹各种设施设备与物流场站、集装箱码头等技术标准的协调对接，实现联运过程各种技术标准统一；（2）统筹多式联运法律法规、责任划分、保险理赔并推行企业互认的多式联运提单单证系统，加快实施物流全程“一单制”；（3）明确组织规则、服务规范、专项统计、监测制度等方面的规定，制定对接国际标准的国际多式联运集装箱标准体系；（4）统筹制定适用于各种运输方式的集装箱装载、危险品认定标准，建立集装箱危险品品类目录；（5）构建货物电子赋码制度，推行电子货物清单使用，形成包含货单基本信息的唯一电子身份，实现电子标签码在多式联运全链条、全环节的互通互认。

3.2.3 加强政策支持

（1）统筹基础设施布局，加大资金支持力度。在综合利用既有铁路、水路、公路及社会各类物流设施的基础上，在全国范围内统筹规划布局多式联运物流枢纽。统筹枢纽内各种运输方式布置和衔接，加强统一设计、同步建设，完善枢纽集疏运体系建设。由政府主导通过国家专项建设资金对枢纽集疏运项目给予一定补贴，对商业贷款在一定期限内给予贴息支持，鼓励和吸引企业、社会资本以PPP项目融资等方式参与投资建设。

（2）坚持营造公平的市场环境。建议加强公路超限、超载治理并形成常态化运行机制，逐步取消各地对公路运输的不合理补贴和优惠政策；同时，对中长距离公路运输，通过税收和排放等手段，提高公路运输的成本，不断优化运输结构。

3.2.4 加快推进铁路市场化改革

铁路领域亟需破除一家独大的垄断地位，引入市场竞争机制，对铁路领域改革提出以下3点建议：（1）借鉴美国经验实施“大区域公司”模式改革，该模式是开放的网运合一模式，各企业都拥有自身独立的铁路基础设施网络和设备，但线路可以开放使用；（2）借鉴欧洲经验实施“路网分离”模式改革，铁路基础设施以国营为主，各运营商可自有或租赁设备并安排人员定班期提供服务；（3）如果在全国范围内推行“大区域公司”模式或“路网分离”模式改革存在困难，建议在重点区域进行试点，为港口企业、航运企业参与铁路运营提供机会。