黄 丽 ，罗 锋 ，陆永松

（1.佛山科学技术学院经济管理与法学院，广东佛山528000；2.广东省农业厅发展计划处，广东广州510500）

一、引言

农业保险是支持农业发展的重要制度性措施。然而由于农业风险的特殊性和弱可保性，农业保险的发展离不开政府扶持和补贴（世界银行，2010）。我国2004-2017的中央1号文件（2011年除外）都对政策性农业保险发展提出了指导意见，公共财政补贴农业保险的力度不断加大。按照中央文件精神指引，广东省自2007年开始试点由财政补贴的政策性农业保险，2016年全省政策性农业保险费收入达到10.63亿元（不含深圳），为2007年（1278万元）的83倍多，较2015年同比增长19.09%，比全国平均增速高出7.61个百分点，为1148万农户的农业生产提供了501亿元的风险保障，开办农险区域覆盖全省所有地市。然而，截至2016年，广东省政策性农业保险的保险深度（保费收入占农业生产总值的比例）仅为0.29，远低于全国0.60的平均水平，与广东省作为经济强省和农业大省的地位严重不符。本文主要对广东省政策性农业保险发展现状及存在问题进行分析，在此基础上探讨未来创新发展思路。

二、广东省政策性农业保险发展现状

（一）广东省政策性农业保险试点险种基本情况

按照中央文件精神指引，广东省自2007年开始启动由财政补贴的政策性农业保险，首先开办的险种是能繁母猪保险，2009年和2010年陆续设立农房保险、水稻种植保险；2013年开办蔬菜险和森林险；2014年后险种推进速度显著加快，截至2017年底已逐步形成包括基本项目（6个险种）、补充项目（5个险种）、创新项目（7个险种）三大类在内的农业保险体系（见表1）。

表1 广东省政策性农业保险省级试点险种（截至2017年12月）

（二）广东省政策性农业保险保费收入和赔付情况

1.总体来看，近十年来广东省政策性农业保险保费收入增长迅速，但年增长率呈现较大波动 2007年广东省政策性农业保险保费收入仅为1278万元，较2006年下降17.92%，引入政府财政补贴后，2008年出现井喷式增长，年增长率达到1192.64%，为16520元，但是随后的2009年又下降了34.35%。之后2011年-2013年增长十分强劲，增速分别达到76.17%、127.99%和50.36%。2014年到2016年增速又有所减缓。和2010年均出现一定比例的下降（具体情况见表2）。这说明相关政策制定对广东农业保险的发展影响十分显著，部分地区存在运动式推广现象。

2.农业保险赔付率趋于稳定 2007-2010年广东省政策性农业保险的赔付率除2008年为65.01%，其余年份均超过了90%，其中2009年高达102.42%。但2010年以后，赔付率一直稳定在40%—60%这一区间（具体情况见表2）。这说明农业保险险种精算科学性有待进一步提高。

表2 广东（不含深圳）政策性农业保险保费收入和政府补贴情况单位（万元）

3.政策性农业保险补贴金额逐年增长，目前各级财政补贴比例超过了80%

目前广东省包含中央财政补贴在内的四级财政补贴险种有9个，即水稻、森林、能繁母猪、生猪和3个涉农补充险种，其余险种由省、市、县三级财政进行补贴。

2016年广东省政策性农业保险的保费收入1063881万元中，农民自缴保费20005.1万元，占比18.80%，其余均为各级财政补贴，占比81.20%（见图1）。

图1 广东省政策性农业保险保费收入构成（万元）

三、广东省政策性农业保险发展存在的问题

（一）创新险种较少，且多数险种覆盖率不高

目前，广东省目前开办的省级农业保险品种仅18个，只覆盖了最基本的农作物，且除了水稻种植险覆盖率达到87%以外，其余险种覆盖率均较低，生猪、家禽保险覆盖率分别为12%和15%（见表3）。

表3 2016年主要农险品种承保情况

（二）各险种保险金额普遍较低，难以满足农户特别是新型农业经营主体的保障需求

从表4的情况可以看出，与江苏、浙江、福建和山东这几个发达省份相比，广东主要农产品保险的保障金额处于最低水平，难以保障农业生产的物化成本投入。随着现代农业的迅速发展，大量新型农业主体不断涌现，不仅需要对自然风险进行防范规避，也需要对经济风险进行管理。

表4 2016年主要农险品种保障金额（元）

（三）各地区农业保险发展极不均衡

从2015年广东省情况来看，全省农业保险深度（农业保险保费收入占农业增加值的比重）平均为0.27%，排名前五的区域分别为河源（0.71）、清远（0.66）、韶关（0.53）、湛江（0.46）、梅州（0.43）；而经济较为发达的珠三角城市中山、肇庆、东莞三市农业保险深度最低，则仅为0.01%左右，佛山、广州、珠海分别为0.04%、0.10%和0.13%（见表5）。这说明广东省农业保险的发展程度与经济发展程度关系并不密切，甚至经济相对发达的珠三角城市农业保险发展反而滞后于经济落后的粤西粤北地区。

表5 2015年广东省各地市农业保险发展情况（不含深圳）

（四）参与市场经营的农业保险机构较少，存在高度垄断现象

截至2016年底，在全国范围内开办农业保险业务的保险机构共31家，但在广东省经营农业保险业务的保险机构仅9家，多数保险机构包括在国内农险市场份额排名前15的国元农业、安华农业、中航安盟、安信农业、中原农业、锦泰财产等均未在广东设立分支机构（见表6）。其中，在广东开展农业保险业务的机构中，人保股份占据绝对垄断地位，2016年其在广东省的市场份额高达71.84%，而在全国范围内该机构市场份额为46.40%；其次为阳光农业和中华联合，2016年分别占广东省的市场份额的13.93%和9.84%，其余6家市场份额均极低（见表7）。高度的市场垄断使得保险机构缺少业务创新的动力和热情。

表6 各保险机构在全国及广东农业保险保费收入统计（2014-2016年）（单位：万元）

（续上表）

表7 各保险机构在广东及全国的市场份额对比

四、广东省政策性农业保险创新策略探讨

（一）开设农业保险新品种，并提供可供选择的多层次保障水平

目前广东省农业正处于向现代农业转型的高速发展时期，农业经营主体不断分化，小规模农户和大量规模化的新型经营主体同时并存。与小农经营不同，新型农业主体不仅经营农作物品种多样化，而且对于农产品价格风险也有较大规避需求。因此，广东省必须尽快增设新的农业保险品种，并提高相应的保障水平。具体做法一是从省级层面统一增设新险种，并借鉴国外和江浙地区的经验，试点价格保险和收入保险，提供多层次的保障水平供不同类型的农业经营者进行选择。二是鼓励各地市创新具有地方特色的农产品保险，扩大农作物覆盖率。三是对农作物保险的保费和保障水平进行科学匹配。2010年以来，广东省农业保险综合赔付率水平一直在50%左右，因此有空间适当下调农业保险费率。

（二）加大对新增地方性农业保险品种的省级补贴力度

由于农业的比较收益相对低下，农业产值较高的县市往往是经济和政府财政收入较低的地区。因而对于地方性农业保险品种如果县市级政府承担保费补贴比例过大，会给其带来较大的财政压力，反过来又制约了其推广农业保险的积极性。在中央政府仅对基本农产品进行补贴的情况下，省级财政应承担地方特色农产品保险保费补贴的主要责任，以实现区域公平，也有利于地方特色农产品保险的推广。

（三）组织统一的农业保险监管协调机构

按我国2012年制定的《农业保险条例》，第四条规定“国务院保险监督管理机构对农业保险业务实施监督管理。国务院财政、农业、林业、发展改革、税务、民政等有关部门按照各自的职责，负责农业保险推进、管理工作。”但是，目前国务院并没有设立专门机构负责协调财政、保险监督管理、国土资源、农业、林业、气象相关部门对农业保险的管理工作，因此省级政府应尽快组建一个职能部门负责农业保险发展的统一规划，并实现多部门信息共享。

（四）由多家保险机构共同组建“共保体”保证市场有序竞争

我国《农业保险条例》提出“政府引导、市场运作、自主自愿和协同推进”的农业保险运营结构。广东目前农业保险市场已经有9家商业保险机构参与运营，但是人保股份一家市场份额高达70%以上。为了保证市场有序发展，比较适宜的模式是借鉴浙江省的经验，通过公开招标的方式组建多家保险机构参与的“共保体”联合经营农业保险。

（五）建立对基层政府和保险公司的绩效评价机制

政策性农业保险既需要顶层设计，也离不开基层组织和市场经营主体的配合，因此必须构建针对基层组织和市场经营主体的约束激励机制。较为可行的做法是组织第三方公司（中介机构）对承保机构农业保险经营业绩、业务创新、风险管理、合规经营、服务网点、理赔效率等方面进行绩效评价，同时对市县级农业保险覆盖率、保险深度的年度考核工作，保证农业保险的顺利推行。

（六）建立省级农业巨灾保险制度

党的十八届三中全会和2014年中央政府工作报告中明确提出建立巨灾保险制度，目前全国已有十余个省份开始试点专门的农业巨灾保险模式，但是广东省并未把农业巨灾与其他灾害分离承保，一方面在出现大范围的干旱、洪涝、台风天气时引致农业巨灾时难以及时对受损农户进行足额救助，无法满足农业经营者特别是规模经营农户的风险保障需求；另一方面，各国实践证明，农业保险赔付率的离散系数是一般农业保险的10倍左右，如果没有完善的农业保险大灾风险管理制度，保险公司就有可能面临破产风险。目前江苏省的作法是建立省市县三级“大灾风险准备金”，当某地出现大灾不足以进行赔付时，可以向上一级资金池申请资金融通，十分值得借鉴。在此基础上，笔者认为，当资金池的资金也不足以赔付时，政府应承担最后的兜底责任，至少应设计一种融资机制，允许保险公司及时向其他金融机构进行资金融通，共渡难关。