原珂

[摘要]现代大学的利益相关者愈加复杂多样，独立学院的转设就涉及政府、社会力量、母体学校、在校师生等诸多利益相关者。一方面，不同利益相关者基于不同的利益诉求而对独立学院转设意向有所差异，主要包括确定转设、预期转设、潜在转设和退出；另一方面，独立学院转设过程中存在着政策自身“脱离实际”和政策执行“多方博弃”的双重困境。独立学院成功转设的关键在于厘清各方利益关系，均衡其共同需求，实现从“零和”博弃到需求“整合”。为此，需在以下方面作出努力：积极营造转设氛围，出台相关配套政策；加强不同政府部门间合作，协同推进转设工作；结合实际，因地制宜，分阶段、分步骤地分类推进转设工作。

[关键词]利益相关者，独立学院，高等教育，分类转设

[中图分类号]D630 [文献标识码]A [文章编号]1004-4175（2018）05-0085-10

一、问题的提出

独立学院转设为独立设置的民办普通本科高校，是教育部2008年2月4日审议通过的26号令（《独立学院设置与管理办法》，简称26号令）提出的政策导向，也是促进民办高等教育发展、服务地方经济社会转型的有力举措。自20世纪90年代起，独立学院作为我国高等教育体制改革创新的“试验田”，在种种质疑声中迅猛推进，其不仅肩负着探索特色办学之路的重任，而且迎合了民众日益多元化的“差异性”教育需求，为我国高等教育大众化作出了重要历史贡献。历经20多年的发展，独立学院的诸多问题也愈发暴露和凸显。尽管中央政府多次及时给予必要的宏观政策指导与调整以及相关制度设计，但是随着社会经济转型、产业升级以及对人才需求结构的深刻变化，独立学院现有的运作模式已愈发凸显出诸多弊端，因而转设问题再次提上议程。某种意义上，转设虽是一项较具潜力的制度安排（尤其是政府极力鼓励和推动的制度设计），但却没有得到众多独立学院的广泛响应。时至今日，独立学院转设比例依然偏低，政策执行陷人困境。究其原因，在于不同相关利益主体的诉求迥异。鉴于此，本研究尝试从利益相关者理论视角系统探析新形势、新背景下我国独立学院转设中所涉及的相关利益方及其利益差别与博弈状况，揭示转设中所面临的现实困境及其影响因素，并提出契合实际的破解策略，以期为其他独立学院的规范发展与顺利转设提供借鉴。

二、理论嵌入：利益相关者理论及其研究进展

“利益相关者”（stakeholder）一词源于1963年美国斯坦福研究中心发表的一篇管理学论文，最初被定义为“没有它们的支持组织就不再存在的团体”。随后，学界对利益相关者展开了系统研究，其中以1984年爱德华·弗里曼（Freeman）出版的《战略管理：利益相关者方法》一书为标志，使利益相关者理论（Stakeholder Theory）引起理论界和实务界的广泛关注，并在此基础上逐渐演绎出战略管理、系统理论、企业社会责任、组织理论等多种理论分支和流派，涌现出弗里曼、埃姆肖夫、威廉·迪尔、罗素·艾科夫、维斯特·切奇曼、埃里克·瑞安曼、贾尔斯·斯林格等一批代表性人物。同时，“利益相关者”概念也历经了公司规划、系统理论、公司社会责任、组织理论、战略管理等不同阶段与意涵。特别是在实践中，利益相关者理论已从最初的企业管理、商业组织领域扩展至公共管理、法律立法、医療保健和环境政策等多个领域，且持续受到关注。

利益相关者理论的核心内涵是：现代企业已发展成为一个开放的系统组织。公司目标不单纯是服务企业家和全体股东，还需考虑并满足职工、消费者、供应商、经营者等其他利益相关者的利益，即企业的目标并不是利润的最大化，而是多方利益的相对满意。可见，利益相关者理论打破了传统的“股东利益至上”或“企业是股东利益最大化工具”的单边治理观点，呼吁“利益相关者”共同治理。在管理学领域，利益相关者理论更注重价值创造和交易、企业的社会责任和可持续发展等伦理问题以及管理者的思维方式等，认为在价值创造的过程中，每个利益相关者的利害关系都是多层面的，且具有内在联系性。通过对各方诉求、利益的综合平衡与互动关系的适当处理，多方共赢是可能实现的。也就是说，在本质上，利益相关者理论是关于如何创造更多价值和如何实现有效治理的理论，是一种解释力足、应用性广、可操作性强的中观理论，对于现阶段我国独立学院转设中遇到的诸多问题具有现实指导意义。该理论启示我们应跳出个体或单维视角而从关系视角、网络视角多维度认识和理解关于独立学院转设的相关问题，以更好把握教育需求方、教育供给方、投资合作方、人才需求方等利益相关者的相关背景或情境、价值取向以及行动或策略选择等，将各方均纳入整体战略计划流程中综合考虑，并在不同复杂情境下力求实现动态平衡。

针对独立学院转设方面的研究，整体还相对不足，尚未形成系统化的理论体系。既有研究主要聚焦在“转设的难度”与“转设后的发展”两大方面，前者主要探讨其占地面积、资产过户、产权等转设难度问题，代表性学者有李道先、罗昆、阙海宝[1]等；后者重点分析转设后的生源问题、师资流失以及教育教学质量等问题，代表性学者有阙明坤、金秋萍[2]等。但不足之处是，很少有学者从利益相关者视角对这一问题进行探究。整体来看，目前国内学界对高等教育领域利益相关者的研究主要有两种进路：一是在分析内容层面，主要有单维分析法和多维分析法，前者依据“与大学关系密切程度”这一利益相关者核心内涵进行分类研究，后者则从合法性、权力性和紧迫性三个维度进行分类研究；二是在分析方法层面，主要采用定性与定量混合分析法，注重运用统计工具对利益相关者进行分类研究。这两种研究进路存在一个共同特征，即不论如何划分，其都将学校、政府、企业、教师、学生、社会等利益相关者摆在突出位置。然而，针对独立学院相关利益者方面的研究，现有成果则相对较少，且关注点较为分散。彭华安、陈维民、王富伟从利益相关者视角对独立学院的“独立”困境进行了分析，认为其是学生家长、母体高校、社会力量和地方政府等各利益相关者博弈的结果[3，4]。蔡荔、彭华安、彭满阳等从利益相关者视角探究了独立学院独立董事的引人以及治理结构的建构问题[5，6]。而仅有李道先、罗昆、丁小琴等从利益相关者视角对独立学院的转设政策、利益博弈问题[7]等进行了初步探究，但这些研究都尚未切人当前独立学院转设难以推进的核心要害。这恰是本研究的切人点与着力点所在，旨在找出问题症结并提出切实可行的转设策略与对策建议。

三、现状透视：独立学院转设的相关利益者分析

国内诸多相关研究一致认为，独立学院应从“母体学校”脱离出来，成为完全独立的普通民办高校，但关于其该如何与“母体学校”成功脱钩，且能稳健步人持续发展正轨，实践中却是一大棘手问题。究其根源，在于其关涉众多利益相关者。

（一）独立学院转设的主要利益相关者

根据利益相关者理论，李福华将大学利益相关者划分为五个层次：学生本人；学校教师及管理人员；与学校有契约关系的当事人，如科研经费提供者、产学研合作者、贷款提供者等；用人单位；家庭和社会公众[8]82。朱健在此基础上结合独立学院的办学特点将其利益相关保障主体划分为主体层（学生）、关键层（独立学院）、调控层（政府）、引导层（市场企业等）和驱动层（社会和家庭等）[9]147；蔡荔认为独立学院的主要利益相关者有国家、举办高校、合作者、学生、教职工以及用人单位六大类；也有学者根据相关利益主体的影响力与重要程度、利益相关者获取控制权的大小与利益相关程度的多少以及他们参与大学治理意愿和能力等维度，划分出独立学院管理层、母体高校、政府、投资者等重要利益相关者和教师、学生、学生家长、社区人员等次要利益相关者（详见表1）。

一定程度上，独立学院作为兼具社会效益与经济效益双重目标的一种典型利益相关者组织，其必然涉及诸多利益相关者。这些利益相关者不仅有着各自的利益诉求，而且在不同情境、不同阶段、不同事项上的利益诉求也不尽相同。结合独立学院转设中所牵涉行为主体的实际情况，本文中的利益相关者主要是指能够影响独立学院组织目标转设实现的个体和群体或者是被转设目标实现所影响的个体和群体，其涉及教育需求方（学生）、教育供给者（申请举办方，通常为母体高校）、投资合作方（社会力量）、人才需求方（企事业单位）以及政府、家庭、教师、社区人员等利益相关者（详见图1）。值得注意的是，作为核心利益相关者的教育需求方、教育供给者、投资合作方、人才需求方以及学生家庭和政府等，对其主体地位、成本与收益的关注焦点有显著差异，甚至在一定程度上存在着些许“零和博弈”（详见表2）。

（二）現有独立学院转设的意向分析

利益关系是行为主体之间最基本的社会关系。在独立学院转设过程中，不同利益相关者基于不同的利益诉求，其转设意向与态度是不一致的。即使是对独立学院本身，其转设意向也并非是一致的。

1.不同利益相关者在转设中的利益诉求。独立学院转设工作涉及多方利益主体。在独立学院转设实践中，不同行为主体的利益诉求在一定程度上存在较大差异：政府（主管方）主要追求社会经济效益和教育效益、母体高校（申请举办方）主要追求经济利益、合作投资方主要追求经济回报、教师主要追求经济待遇与工作稳定、学生和家长主要追求名校效应，而独立学院因管理层受到双重约束既追求社会与教育效益，也追求经济效益（详见表3）。由此可见，利益差别是不同利益主体在独立学院转设中的分歧点所在。相关研究显示，在追求社会效益方面，主管方意愿最为强烈（中央政府最大，地方政府次之）、申请举办方次之、合作投资方最小；在追求经济利益方面，合作投资方意愿最大、申请举办方次之、主管方最小（地方政府最大、中央政府最小）。

政府（教育行政部门）作为独立学院的主管方，是独立学院转设的主要政策制定者与实践推动者。现实中，中央政府与地方政府虽都追求社会效益，但各自追求旨趣有所差异。中央政府主要着眼全局利益，其政策制定的出发点是全体人民的整体利益，但这也易造成其在政策制定过程中过于注重全局利益，而忽视或损害局部地区利益，导致该政策在实践中出现“选择性执行”，政策绩效大打折扣。如在独立学院转设数量相对较多的东北三省，其在判断关于独立学院转设的国家政策制定对本地区有利时，当地政府既会严格执行国家政策，还会出台相关系列配套政策助其顺利转设；而同样的政策对于中西部地区的独立学院来说，因其发展相对落后，国家政策可能会损害到部分独立学院的利益，而鉴于地方政府代表局部利益，其执行政策的出发点是谋求本地区利益的最大化，这时当地政府和独立学院就会“软执行”相关政策，出现“上有政策，下有对策”的局面。

独立学院的投资合作方即通常所说的“举办者”“出资方”“社会力量”等，既可以是企事业单位、社会团体或个人，也可以是其他有合作能力的机构。但不论投资行为主体是谁，鉴于资本的逐利性，理应都有获得回报的目标与使命。26号令对投资方获得合理回报的相应规定是：“独立学院在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。出资人取得合理回报的标准和程序，按照民办教育促进法实施条例和国家有关规定执行。”由此可知，与独立学院合作办学的投资方在独立学院未转设前按规定可以从办学结余中通过正规的程序获得相应合理回报，但一旦独立学院成功转设为民办高校，脱离母体高校的光环，其投资回报值可能会降低。投资方是否按照转设前的标准获得回报，还是重新划分回报比例，种种不确定的因素使投资方在面临独立学院性质变更时，多数会出于经济利益的考量而不愿转设，但出于节约管理费用的考虑，又愿意执行转设政策。利好的是，2016年底通过的《民办教育促进法》（修正案）中，明确规定可以举办营利性民办学校，这可谓给独立学院的转设工作带来重大转机，其可以合法“营利”，而告别备受争议的“合理回报”了。但事实上独立学院是否愿意尽快转设，实践中还有诸多其他影响因素使其举棋不定。此外，值得注意的是，尽管资本有逐利的本性，但是不能因此就全面否定一些出资人投资办学的教育情怀。现实中各界对独立学院关注较多的是，作为母体高校的申请者和合作投资者从办学中获取多少回报的问题——这也是独立学院自产生之日起就备受关注与饱受争议的问题。然而，不论如何都不应忽视其本质是利用社会力量及资本发展高等教育事业的公益性初衷。事实上，在诸多教育产业的投资者眼中，其初始动机并非完全是趋利行为，他们的投资行为是一种“负有社会责任的投资”，亦称为“负责任的社会风险资本”[10]，“营利”只是其副产品之一，社会公益属性才是其根本。

母体学校即申请举办方，通常为普通本科高校。它作为独立学院的申请者，主要对独立学院的教学和管理负责，并保证办学质量。它举办独立学院除为了缓解当时高等教育扩招的压力与教育财政资金紧张外，还有不可忽视的重要一点是其自身经济利益，即对独立学院“管理费”（有的地方也称“资源占用费”或“资金占用费”）的收取。调研中了解到，通常情况下，母体学校对其所举办的独立学院每年收取学杂费总收入15～30%的管理费，用来支持或补充母体学校办学经费。但由于相较于常规性财政拨款，这部分“管理费”在母体学校预算与使用中都较为灵活，从而愈发造成母体学校不愿放手独立学院转设。如南方某高校，近年来其所在市政府每年给该校拨款约20亿元，但其依然不愿意放弃所共建的两所独立学院的原因即在于此。

此外，独立学院作为转设的行动者主体，它不仅追求自身社会经济效益，更追求名校效益。特别是其在母体学校的光环笼罩下，不论在招生、就业，还是在师资、科研、对外合作上都具有很大优势，特别是与985、211工程重点院校举办的独立学院往往在本省市及全国都具有较好的声誉，如南开大学滨海学院、中山大学南方学院、浙江大学城市学院、电子科技大学中山学院等。

由上可知，尽管上述相关利益主体追求旨趣有所不同，但其始终有着共同的利益纽带。中央政府追求的更多是社会效益，地方政府除追求社会效益外，还追求经济效益。而母体高校与投资方在很大程度上以追求经济利益为主。最重要的是，独立学院自身也在追求社会效益与经济利益。由此判定，各相关利益主体都有着共同的经济利益诉求。若能找到不同利益主体间的共同需求，使其各自经济利益诉求相对最大化，就能从根本上推动独立学院转设工作。

2.独立学院转设意向分析。相关统计资料显示，我国现在共有独立学院263所。在办学模式上，大致有五种类型：一是与当地政府合办，如南开大学滨海学院、吉林大学珠海学院、电子科技大学中山学院等；二是与社会力量合办，如中山大学南方学院、华南理工大学广州学院等；三是母体学校独立举办，这主要涉及两种模式，一种是母体学校以教育发展基金会的形式举办的独立学院，如南京大学金陵学院、东南大学成贤学院等，另一种是以“校中校”形式存在的独立学院，如南京航空航天大学金城学院等；四是与母体学校、社会力量以及当地政府多方共同举办，此处的社會力量可分为国资力量和民间力量，前者如苏州大学应用技术学院等，后者如南京审计大学金审学院等；五是与外资合作举办，如重庆师范大学涉外商贸学院、南京工业大学浦江学院等。鉴于上述办学模式的多元化，必然涉及独立学院产权结构与治理结构的多样化，从而导致不同办学模式的独立学院出于自身利益（主要是办学条件与经济回报）考量而在转设意向上态度迥异。在此，依据独立学院自身的转设意向和转设标准两个维度，将其划分为确定型、预期型、潜在型和退出型四种转设意向（详见表4）。此处的转设意向主要是指独立学院是否愿意积极主动地推进转设工作；而转设标准，主要是指独立学院是否达到转设的最低标准，即是否符合普通本科高等学校设置标准。

（1）确定型：达到转设标准且愿意转设的独立学院。自2008年26号令公布以来，有关统计数据显示，截至2018年5月底教育部先后批准63所独立学院相继脱离母体高校转设为62所民办本科高校（2013年辽宁省沈阳农业大学科学技术学院和沈阳理工大学应用技术学院转设时合并为沈阳工学院），约占全国独立学院总数的23.5%。2008-2018年间平均每年转设五六所（详见表5）。通过对这些成功转设的独立学院进行分析发现，它们往往办学条件相对较好，特别在占地面积、校舍建筑、教学设备、图书总量、学科设置、师资规模、在校生数量以及就业率等方面均相对较好，符合转设要求。同时，为提高办学质量、追求学校更好发展，这些学校不仅当时具有较强的转设意愿，而且成功完成转设工作。

实际上，除上述已转设的63所院校外，也还有不少既达到转设标准且又有转设意向的独立学院，如ZS大学NF学院、GGY大学HL学院等都具有明确的转设意向，但其迟迟尚未转设的根源，则在于母体学校或投资方的不愿意、不配合甚至阻挠等。倘若母体学校与投资方均积极配合，则这类独立学院具有坚定而明确的转设意向。特别是随着2016年底《民办教育促进法》（修正案）的出台，鼓励对民办教育进行分类管理，发展营利性民办教育和非营利性民办教育，这样势必其中将会有部分独立学院愿意选择尝试“营利性”的办学方式，走向营利性民办大学发展之路。

（2）预期型：已达到转设标准但尚无转设意向的独立学院。调研发现，当前我国有相当大一部分独立学院都已达到转设标准，但尚无明确的转设意向，对转设持“观望式旁观”之态。一方面，这类独立学院以“与地方政府合办模式”的居多，因为地方政府前期的土地低价或无偿转让与划拨，使这类独立学院往往不存在占地面积不达标的问题。另一方面，这类独立学院往往是985、211工程等名校举办的居多，从而使其不论在招生、就业等方面都无形中闪耀着母体学校的光环。据此，这类独立学院往往对转设并不热心。究其原因，一则出于担心失去母体学校的光环而陷入招生难、社会声誉降低等困境，二则是鉴于当前地方政策的支持或政策倾斜，对转设后的发展目标与路径尚不清晰而不愿转设，甚至不敢转设等。调研访谈中就了解到，像HNL大学GZ学院、ZS大学XH学院等目前办学相对较好的独立学院都是鉴于上述原因而不愿积极推进转设工作。特别是在广东省内，珠海地区三所由985工程院校举办的独立学院，目前都已经完全达到转设标准但尚未有转设意向，这间接造成该省其他13所独立学院将其作为转设意向的“参照系”，故直接导致该省独立学院整体转设工作进展缓慢（目前该省只有1所独立学院完成转设，即原华南师范大学的增城学院转设为广州商学院）。

（3）潜在型：未达到转设标准但有转设意向的独立学院。调研发现，现实中一部分独立学院虽未达到转设标准，但具有明确的转设意向。这类独立学院以与社会力量合作办学的模式居多，但其往往因硬件不达标——特别是占地面积不达标、资产未完全过户等原因而无法进行转设。但是，这类独立学院对转设的态度，具有“影响式旁观”的特征，一旦其硬件标准达到，则必然会蓄势待发，积极转设。特别是在与GZ大学ST学院相关负责人的访谈中更深刻了解到，该校若不是限于占地面积有限（不足500亩），则早已愿意推进转设工作了。事实上，因该校地处广州，寸土寸金，目前就占地事宜伤费脑筋。值得注意的是，实践中，该类独立学院绝大多数还常常因资金来源单一、招生规模减少，建筑面积、生师比不足等问题而导致不能达到转设或评估标准[11]。

（4）退出（淘汰）型：未达到转设标准且毫无转设意向的独立学院。调研发现，现实中还有部分独立学院目前既未达到转设标准且毫无转设意向。其实，这些学校主要聚集在以“校中校”形式存在的独立学院。这类独立学院往往由母体学校单独举办，且部分设在母体学校校园内，与母体学校共用校园设施、教学场所、师资等，且对外还常常以“母体学校二级学院”自居，混淆视听。那么，这类独立学院转设后，以前依托公办高校的红利则必将会迅速耗尽乃至消失，从依附母体走向真正独立，要独自迎接外面的风雨洗礼，可谓“二次创业”，这既是机遇，亦是挑战。更致命的是，或许在其走向真正独立的过程中，仅因扩建校园或迁址办学成本巨大一项就可能使其元气大伤，更不要说社会声誉直降、师资流失、生源减少等问题的出现了。

（三）利益相关者视角下的独立学院转设困境

由上文可知，独立学院转设存在诸多问题，归根结底在于利益主体之间的利益差异，每个利益主体着眼的利益点不同，对转设政策的态度和执行情况就会不同。一所著名大学的原党委书记就曾坦言，独立学院规范与转设工作涉及多方利益相关者的艰难博弈，特别是投资方与母体高校、地方政府与举办高校之间的利益千丝万缕，错综复杂，这些都导致转设工作推进缓慢。

1.政策自身困境：脱离实际。独立学院既不属于公立高校也不属于纯民办高校，而是公有民办的综合体。而结合这一综合体的独特属性，实践中又有多种办学模式（如校企合作模式、校政合作模式、校企政合作模式、公立大学独立设置模式、民办高校兼并联合设置模式以及中外合作模式等），但是，国家并没有专门为不同类型的独立学院制定出相关转设政策，而是统一用相同的标准要求不同类型的独立学院进行转设，致使部分独立学院因相关条件受限而无法进行转设，如按照《普通本科学校设置暂行规定》（教发[2006]18号）要求，普通本科学校生均占地面积应达到60m2以上，学校初建校园占地面积应达到500亩以上，但这在沿海东部发达地区是难以实现的；同时《规定》还要求，普通本科学校生均教学科研仪器设备值，理、工、农、医类和师范院校应不低于5000元，人文、社科类院校应不低于3000元，体、艺类院校应不低于3000元，这在经济实力相对较为落后的中西部地区也是难以实现的。由于没有分地区、分类别对独立学院转设进行区别对待，没有考虑到相关的实际条件和特殊情况，导致一些本来有实力可以转设为普通民办高校的独立学院因为国家的硬性规定而无法进行转设。调研访谈中，南方地区一独立学院的院长就说道，“对于独立学院的设立及组织活动，教育部26号令设置了很多准人门槛与法律责任，但其具体的规定与做法脱离了我国高等教育的实际”。某种程度上，教育部26号令的初衷是想从法律上对独立学院进行合法化与制度化，使其成为一种正式的办学模式。但在实际执行中缺乏操作性，尤其是没有完成资产过户就无法通过教育部考察验收，使其变成“死结”[12]103。

2.政策执行困境：多方博弈。导致政策执行存在种种困境以致陷入多方艰难博弈的重要因素主要有两个：一是上述相关政策规定的诸多条件没有区分地域、学校差别等因素，只是笼统地制定“一刀切”政策，要求不同类型、不同地域的独立学院进行转设；另一则是相关利益主体之间的利益差别。实践中，一些地方对其自身利益过度关注而对独立学院整体发展目标进行“肢解”，从而使国家相关政策在实践中出现各种“政策变异”，甚至由政策的“软执行”进而发展到“软抵抗”。尽管学校发展及其相关制度建设是一个长期过程，所有独立学院的转设工作也不可能在五年之内全部完成，但是，倘若出现“软抵抗”行为，则势必会带来恶性“示范效应”。特别是申请举办方和投资方经常因谁来聘请院长、学校怎么发展、占地面积要多大、教师工资发多少、学费如何分配等问题而难以达成一致，甚至还时常导致投资方把学校公章踹走，严重影响办学秩序。

此外，除了与独立学院相关的不同主体之间的博弈外，不同地区甚至同一省市不同独立院校之间也存在着某种博弈。在调研中就了解到，某省约有近20所独立学院，其中有5所独立学院是由985工程院校举办的，这样就导致其他与非985工程院校共同举办的独立学院在转设过程中出现“观望”现象，即以这5所院校是否转设为标准。其之所以选择这种“跟随策略”，正如一位副校长所说：“在政策尚未明朗的情况下，这样至少不会吃亏。”也正因如此，该省在独立学院转设工作推动中几乎毫无进展。

四、对策建议：多管齐下，分类协同推进

转设是一种“进步”，也是一条坦途，是未来独立学院的发展方向所在。只有迈过“转设”门槛，才能规划独立发展的问题。为此，需要找到抓手，集思广益，多管齐下，协同推进。具体来说，应先“理清关系”，再寻求不同利益主体的核心需求，进而协商有序地分类推进“转设”工作。

（一）厘清利益相关者，优化排序，构建满足各方需求的政策方案

现代大学的利益相关者愈加复杂多样，独立学院转设工作更是如此。用利益相关者方法分析问题，首先要弄清楚谁是组织真正的利益相关者，谁是能够影响组织目标实现或受组织目标实现影响的团体或个人。组织的利益相关者并不是固定不變的，随着社会环境的变迁和组织结构的变化，利益相关者也会随之变动。一般而言，一个组织的利益相关者不会是单一的，为此，面对众多身份多样、性质各异的复杂利益相关者，进一步确认组织利益相关者的重要程度，对利益相关者进行合理分类与恰当排序是利益相关者理论的重要步骤。独立学院转设涉及众多相关利益者，应根据其重要程度进行优化排序，以抓住“牛鼻子”进行攻克。

（二）由利益转向需求：由“零和”博弈转向需求“整合”

由利益转向需求，主要是指在不同利益相关者多元利益旨趣分类规范的基础上进行需求整合。但是，究竟如何实现独立学院转设中相关利益方的需求整合，即博弈均衡化是独立学院转设政策执行过程中需要深入探讨的重要问题。也就是说，独立学院如何成功转设为普通民办高校，关键在于如何处理好不同利益主体在转设过程中的利益关系与博弈。古谚云，解铃还须系铃人。回顾当初，独立学院大都是母体学校、出资人、地方政府等多方利益相关者“协商着办起来的”，那么，现在要想有效解决这个问题，亦应本着“以和为贵”的协商精神来协同解决。其实，办学应“千校千面”，而不应搞“一刀切”。在兼顾教育部门指标的前提下，由各地市权衡具体指标。尽管各利益主体追求的利益旨趣不同，但有个共同点便是利益至上。如何使每个利益主体需求最大化，则不仅需要处理好独立学院转设过程中整体利益与局部利益的关系，而且更要处理好不同利益主体各自需求的最大化。独立学院行为主体之间利益差别的客观存在，使得诸多利益相关者特别是申请举办方、投资合作方以及主管方（政府）之间的利益博弈难以避免。虽然它们之间的博弈并非完全是零和博弈，但也不完全是合作博弈，而在此重复博弈过程中需耗费诸多资源和能量。为此，应在不同相关利益者之间进行一次基于其各自需求的“精神革命”，整合其价值取向与需求导向，寻求共同利益最大化。针对独立学院的诸多相关利益方，或许既不偏公（政府部分），也不向私（市场部门），平衡公私利益需求以形成公私混合（第三部门）的高等教育三角利益格局，才能使大学公共利益最大化。

（三）积极营造转设氛围，出台相关配套政策

随着我国高等教育的普及，独立学院发展稳中有进，国家教育部出台了有关独立学院办学的政策及法规林林总总约十来个。一定程度上，这些政策的制定有利于规范、优化独立学院办学，促进我国独立学院及高等教育的发展。但是，从公共政策的执行理论（史密斯模型）来看，政策的出台只是有了理想化政策，有效执行才是政策目标得以实现的重要环节，而目标人群、环境因素等则是政策能否有效执行的决定性因素。为此，一方面应积极营造转设氛围，推进转设的各方面动员工作；另一方面，也是最重要的，即相关转设的配套政策要“接地气”，契合实际需求。具体来说，要重视转设政策执行的环境与氛围，使各相关利益主体方保持一种动态的博弈均衡。“任何产权关系的规范，最终都应以制度的方式出现”。制度是一个社会中的游戏规则；更正式地说，制度是人类设计出来调节人类相互关系的一些约束条件[13]3。青木昌彦（Masahiko Aoki）则指出，制度的本质特征被认为是参与人行动选择的自我实施规则，在重复博弈的情况下，它们能规制参与人持续不断的互动过程，形成“博弈的内生规则”，所有参与人按此行动，均衡就会被维持[14]。具体到独立学院转设政策的执行过程中，就是政策执行主体要不断适应和改变转设政策执行环境的过程。如2016年底《民办教育促进法》（修正案）及其“1+2”配套实施细则的出台，则要求独立学院转设工作必须根据其精神进行相应调整。

（四）加强不同政府部门间合作，协同推进转设工作

独立学院转设工作不仅关涉核心相关利益者，而且还涉及诸多政府职能部门之类的边缘利益相关者。在实际“转设”工作推进中，各相关部门应协同起来互联互动，如国土资源、住建部门要协助独立学院解决土地供应达标问题，财政、税务部门要切实落实转设后的普通民办高校的税收优惠减免政策，银行、银监会、证监会等金融部门要积极为独立学院转设筹融资提供支持，人社部门要建立健全民办高校教师社会保障机制，公安、工商部门要有效监督与查处独立学院转设中的违法乱纪办学行为等问题。总之，各部门之间应加强相互交流与协同配合，群策群力共同推进独立学院的转设工作，引导独立学院规范有序、健康持续发展。例如，确保独立学院转设中的资产过户工作平稳过渡，不仅关系相关利益方的艰难博弈，而且还直接关涉国有资产的保值与增值，建议有关财政、税务等部门与教育部门尽快协同制定并落实相关的政策法规和方法程序，使得各独立学院在办理过户手续过程中，能够做到有据可依，并确保学校的安全稳定。但是，在此需注意的是，独立学院资产过户政策的直接后果也可能是，在大幅度降低投资合作方（社会力量举办方）对独立学院资产控制程度的同时，却在很大程度上增加了合作方的办学成本，压缩了合作方的利益空间。资产过户及合格验收标准将迫使合作方只能进行新的投人（贷款或自筹），合作方除了要支付过户的费用外，主要是必须达到教育部规定的合格验收标准，基本条件是校园达到500亩以上，办学条件要达到本科设置条件，否则将不能通过合格验收。为此，一些独立学院有可能通过贷款、引人新的合作方或自筹等方式进行新校园建设，以努力达到合格验收的基本条件；对于少数实力较弱的合作方，则有可能大举借债，结果使学院背上沉重负担，被迫压缩开支进行校园建设与还债，这不利于独立学院的可持续发展[15]。

（五）结合实际，因地制宜，分阶段、分步骤地分类推进转设工作

结合上文除“确定型”以外的三种独立学院转设意向，应结合实际，因地制宜，分阶段、分步骤地分类推进转设工作。具体来说，针对“预期型”转设的独立学院，一方面，首先应在转设相关政策上予以扶持，增强其转设意向；其次，母体高校应在转设期及其转设后一段时间内给予协助，以使其顺利走向真正独立之路；再次，应积极营造转设氛围，持续创设独立学院走向普通本科设置的民办高校的大环境。另一方面，针对与地方政府合办的独立学院，或许可以考虑该类独立学院在当地政府的支持下转制为公办高校；而对由母体高校举办的独立学院，或许可尝试将其并人母体高校，如北京师范大学珠海分校目前正在做这方面的尝试，拟转为广东省政府、珠海市政府和北京师范大学“省市校”三方共建的北京师范大学珠海校区，同时北京师范大学校长明确表示将举全校之力支持珠海校区建设成为与北师大本部同一水平的南方校区，建设成为教育创新的“南方硅谷”[16]。由此可知，若一味盲目推进這类独立学院转设，则难度较大。因为这些独立学院与母体高校的关系千丝万缕，难以脱离母体独立成长。相关资料显示，当前浙江省的22所独立学院中有16所是公办高校自己举办的，被称为“独立学院浙江模式”；江苏省现有25所独立学院中有17所是由母体高校教育基金会举办的；河北省的17所独立学院多数是由母体高校通过银行贷款发展建立的；贵州省的8所独立学院都是由母体学校举办的[17]。

针对“潜在型”转设的独立学院，可划分为两类，一是对那些未达到转设标准但转设意向较为强烈的独立学院，应由所在省市地方政府部门积极协助其推进转设工作。特别是针对独立学院转设遭遇的首要瓶颈——占地面积500亩的标准与资产过户问题，地方政府应给予大力支持与协助，将独立学院建设用地纳入整体规划，采用行政划拨、优惠出让等形式予以支持。如辽宁省、湖北省当年就通过土地划拨等方式支持转设工作。二是对那些未达到转设标准而转设意向也较为薄弱的独立学院，目前国家并没有出台相关强制或辅助性的政策，也没有对在规定期限内未转设为民办普通高校的独立学院采取强制性的措施，这使得这些独立学院更多地是抱着一种“隔岸观火”的心态——“既然我转或不转，国家都没有相应的措施来对付我，再说我转设的条件又不够，那就这样维持现状，既能继续招生，又不会受到政策的强制执行”——这种想法导致这类独立学院转设在思想推进上更加困难。那么，相关利益的博弈者究竟在以何种心态面对转设，问题出在哪里，真正的原因究竟为何？这或许是除了在解决用地难题之外，还需在减免过户费用、教师待遇保障以及办学经费多元化筹措等方面给予系列保障，以强化此类独立学院的转设意向。如黑龙江、重庆、上海等地当年就通过免除或减免独立学院过户费用等配套举措，以有效推进转设工作。

针对“退出（淘汰）型”的独立学院（由母体高校创办、条件薄弱、无法完成评估验收与转设标准的独立学院），应在地方政府财力允许的条件下，探究其合理有序退出的机制，以逐年减少招生，终止办学，最终退出独立学院的历史舞台。同时，这也是贯彻落实中央关于社会组织“培育发展与监督管理并重”精神的重要举措，是维护民办高校登记管理秩序的必然要求，是增强民办高校活力的重要推力，是促进民办高校健康有序发展的有效途径。具体来说，独立学院退出的法定途径应包括独立学院主动申请注销登记和登记管理机关依法对独立学院撤销登记两种。其实，关于独立学院的退出机制（即关停），重庆市教育委员会的有关同志就曾认为：“过渡性就是权宜之计，意味着独立学院自出生之日起就在时刻准备关停。”[18]目前，已有复旦大学太平洋金融学院、华侨大学福建音乐学院等一批独立学院因办学条件不达标而顺利关停或退出。但在此需注意的是，要妥善做好该类独立学院学生及教职工等的分流安置工作，以免造成影响社会的不稳定因素，特别是防止不当群体性事件的发生。

综上所述，鉴于独立学院的多样性和复杂性，应实事求是，因地制宜，分步骤、分阶段、分类别地有序推进独立学院转设工作。在此，结合调研访谈资料，笔者认为独立学院的转设工作大致可遵循以下三种推进路径。

路径一：依据国有成分程度的高低分阶段转设。第一步：与当地政府合办的（即有浓厚政府背景）独立学院最先转设，以起到标杆、示范作用。在这一过程中，为推进顺利转设，地方政府不仅需要做大量工作，或许还可能要吃点亏，以利于平稳过渡。第二步：与国企合办的（即有国资背景）独立学院转设。相对于与社会力量合作的私营企业或个人而言，在中国传统文化影响下，有国资背景的独立学院优先转设效果相对较佳。第三步：由母体学校举办的（即有公办色彩）独立学院转设。第四步：与社会力量合办的独立学院转设，包括与私营企业、个人或外资合办的独立学院等。

路径二：综合公私属性和母体高校属性分阶段转设。与上述观点相反，也有部分人士认为，与社会力量合办的独立学院应最先转设，因为其相较于有官方或公办色彩的独立学院更具灵活性、机动性等；然后是转设涉及国有成分的（包括与当地政府、国资企业以及母体高校三种模式）独立学院。针对这些院校，按母体学校属性不同，又可分为市属、省属、部属院校举办的独立学院，在此，可以尝试市属院校举办的独立学院优先转设（其更定位于为地方经济社会发展服务），然后是省属院校举办的独立学院转设（其通常定位于为区域性经济社会发展服务），最后是部属院校举办的独立学院转设（其通常定位于立足地方，服务全国，且这类独立学院中与985、211工程院校合作的办学质量往往相对较好）。

综合上述两种转设路径，一种相对优化的路径是，或许应先转设两类独立学院：一类是部属院校举办的且与当地政府合办的独立学院，如电子科技大学中山学院、浙江大学宁波理工学院（该校具有部分教师属于事业编制的特殊性，且该校从2018年起全面实行公费招生）[19]。这类独立学院有较为浓厚的公办色彩，且办学质量往往相对较高。对其实行首批转设，可以形成较好的“示范效应”。尽管此转设过程中，地方政府或母体高校可能要有所退让或妥协，甚至要多吃点亏，但这样有助于推进顺利转设，平稳过渡，为其他类型独立学院的转设工作提供借鉴。另一类是与社会力量合办的独立学院，主要涉及三类：与民营企业合办的，如华南理工大学广州学院、中山大学南方学院等；与个人合办的，如广州大学华软软件学院；与外资合办的独立学院，如南京工业大学浦江学院等。这类院校办学模式机动灵活，且出资人有较强的营利导向与动机，可以尝试对其进行首批转设动员工作。总之，这两类学校的共同特征是：独立学院自身条件相对较好；合作出资方相对简单且容易作出妥协与决定，应探索尝试对其进行首批转设试点。

路径三：“第三条道路”，即转设为混合制办学。目前，国内学界和实务界也有部分人士认为，可以探索尝试转设的“第三条道路”：混合制办学。华中科技大学教育科学研究院院长就曾指出，现在独立学院转设工作遭遇极大瓶颈，特别是许多以“校中校”形式存在的独立学院转设较为困难。他建议用混合所有制民办高校的方式来解决这一问题，即考虑将公办教育作为混合所有制的一方参与到民办教育当中[20]。对此，也有人认为这是一条可选择的路径，且江苏省部分独立学院正有意进行探索尝试。相较于混合所有制企业，举办混合所有制独立学院虽非一種新的制度突破与尝试，但就独立学院本身这一新生事物及其体制机制来说，其创新性在高等教育领域仍然具有重大意义，并为其他层次的民办教育提供了借鉴。

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