文/丁宗尧

一、引言

提起房地产市场调控，没有人会感到陌生，从2004年起国内就开始调控房地产市场。然而，每一次调控房价带来的结果都是房价继续上涨，如今高企的房价更是成为社会之殇，挤出了实体经济投资空间，腐蚀着实干家的创业精神。凯恩斯在其著作《就业、利息和货币通论》（以下简称《通论》）中，在消费倾向的基础上，提出了乘数原理，即总需求的某一方面变动会引起国民收入多倍变动，国民收入的变动往往是总需求变动的数倍。乘数原理较好地解释了国民经济是一个有机联系的整体，而不是一个个孤立的部门。因而想要看清中国房地产市场，如果仅仅立足于房地产领域是远远不够的，房地产业始终是国民经济中的一个部门，中国房地产市场始终服从于国民经济稳定发展的大局。2004年抑制中国经济过热、2008年渡过经济危机、2015年拉动国民经济增长都不乏房地产业的身影。如今中国进入新时代，对房地产市场的政策及产权结构在新时代中也有新要求，根据党的十九大所提出的“房子是用来住的，不是用来炒的”的定位，首先要抑制投资，促进居住保障，明确住房的居住属性；其次，新时代住房制度是“多主体供给、多渠道保障、租购并举”的住房制度，新时代中应完善住房供应体系，健全各项配套政策，积极发展住房市场，扩大共享产权房的市场份额，使“房子是用来住的”功能依靠政府的大口径保障，覆盖社会的“夹心层”。

二、房地产市场调控政策历程

（一）房地产市场调控历程

1998年，国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，以“稳步推进住房商品化、社会化，逐步建立适应社会主义市场经济体制和我国国情的城镇住房新制度；加快住房建设，促使住宅业成为新的经济增长点，不断满足城镇居民日益增长的住房需求”为指导思想。该文件的核心要点在于，从1998年下半年起停止住房实物分配，建立以经济适用房为主体、商品房为辅助的多层次城镇住房供应体系，购房资金有工资、住房公积金、贷款及住房补贴等多种来源。至此，买房实现了由“找市长”向“找市场”转变。

2004年，政府开始对房地产市场进行调控。具体而言，即“紧银根”、“紧地根”。紧银根是指2004年开始，把房地产开发企业的资本金比率从20%提高到35%，对房地产开发企业贷款的总规模实行控制，把指标分解到各个开发银行，无论企业需要多少资金，都不能突破该指标的控制。紧地根，俗称“831大限”。2004年3月，国土资源部和监察部联合下发《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》，要求从8月31日起，所有经营性土地施行“招拍挂”，一律公开竞价，不再采取协议方式出让经营性国有土地使用权。“831大限”的影响最为深远，土地出让方式的转变开启了中国地产革命。

2004年开始的房地产市场调控一直持续到2008年金融危机到来。为应对金融危机，重拾投资信心，2008年末对房地产市场调控政策作出了相应的改变。房地产开发企业资本比例从30%降至20%，取消了印花税，取消了个人所得税，将契税从3%降到1%。同时，在当时五次降息的基础上，买房还可以享受利率再打折的优惠。

2011年又开始了新一轮调控，2011年1月26日，国务院专门召开常务会议研究部署房地产市场调控工作，并出台了“国八条”，明确提出：一是提高第二套住房贷款的首付款比例和利率，对贷款购买第二套住房的家庭,首付款比例不低于60%,贷款利率不低于基准利率的1.1倍；二是合理引导住房需求，原则上对已有一套住房的当地户籍居民家庭、能够提供当地一定年限纳税证明或社会保险缴纳证明的非当地户籍居民家庭,限购一套住房；对已拥有两套及以上住房的当地户籍居民家庭、拥有一套及以上住房的非当地户籍居民家庭、无法提供一定年限当地纳税证明或社会保险缴纳证明的非当地户籍居民家庭,暂停在本行政区域内向其售房。

（二）房地产业始终服从于国民经济大局

凯恩斯在《通论》中用乘数描绘投资的小量变动可以引起就业量的大变动，增大对投资品工业的投资，能增加投资品工业中的就业量，就业量增加将带来真实所得的增加，所得增加可以刺激消费品工业，使就业量的总增量大于投资品工业中就业的增量，整个国民真实所得增加量成倍大于投资品行业中真实所得的增加。国民经济是一个有机的整体，在未实现充分就业的前提下，乘数原理的作用使投资的小量变动可以引起宏观经济形势大的变动，告诫我们绝不能从某个行业自身看待其发展，更何况房地产行业有其特殊性。房地产行业产业链较长，上游涵盖建材业、建筑设备业、冶金业、化工业等，下游涵盖装饰业、电器家具业、园林业、运输业等，上下游产业链上有多达五十余个行业。因此，分析中国的房地产市场必须从中国宏观经济入手，毕竟房地产行业始终服从于国民经济稳定发展的大局。

1998年以来,亚洲金融危机对我国经济发展的不利影响正逐渐显现,为确保8%的经济增长速度,扩大国内需求成为必然，加快住宅建设是扩大内需的重要方面之一。1998年住房改革后，买房由“找市长”转向“找市场”，传统福利分房制度下压抑了数十年的需求急剧释放，2003年中国成功应对亚洲金融危机，顺利进入WTO，经济迅速增长，就开始面临经济过热的风险。经济过热的重要表现之一是“生产资料瓶颈”的出现与价格的上涨。2002年以来, 随着投资的增长, 我国钢材、水泥、煤炭、化工产品的价格开始攀升，并逐步在部分地区出现电力供应紧张的情况。2003年一季度末，生产资料价格指数已经达到5.5%。经济过热的主要原因在于房地产投资增速过快，因而2004年开始通过“紧银根”、“紧地根”调控房地产市场，虽然这在一定程度上抑制了房地产行业过热的倾向，但与压抑了数十年的自我住房需求短时间内释放相比，供给和需求存在巨大的不平衡，带来的结果则是房价的继续上涨。这一轮调控一直持续到2008年世界金融危机的发生，这一场金融危机几乎打垮了投资者的信心。金融危机背景下，私人投资受投资者预期的影响，产生的缺口只有依靠政府投资进行补偿。2011年成功应对经济危机后，中国经济在四万亿投资支持下开始触底反弹，宏观经济开始企稳，高昂的房价已经成为社会的一大矛盾，因而政府开始对房地产业进行新一轮紧缩性调控。2011年1月26日出台了“国八条”。该项政策一直持续到2014年，有效地抑制了房地产业的过快增长，2011年至2014年商品房销售面积见表1。

表1 2011-2014年商品房销售面积

可见，商品房的销售面积是稳定的。进入2015年，中国经济进入新常态，面临着错综复杂的国内外经济形势和诸多不确定因素，由于受到国内外经济变量的深刻影响，中国宏观经济运行仍然面临着比较严峻的下行压力，经济增长速度不稳定，工业增长减速明显，制造业增长面临结构调整，固定资产投资逐渐下降，新增贷款规模下降，实体经济贷款需求不旺，CPI处于低位运行，PPI和PMI表现乏力。2015年又开始出台新一轮的房地产市场刺激政策，一系列政策影响一直持续至今。

（三）当前房地产市场形势

2015年至2017年，在政策刺激下，中国房地产市场又迎来了一次迅猛发展。商品房销售面积从2015年的128495万平方米增长到2017年的169408万平方米，达到历史最高，这同房地产业适应国民经济发展大局是分不开的。在宏观经济下行的压力下，2015年开始刺激房地产业的发展，一是调整首套房和二套房的首付比例，2015年3月30日央行、住建部、银监会联合下发通知，对拥有一套住房且相应购房贷款未结清的居民家庭购二套房，最低首付款比例调整为不低于40%，使用住房公积金贷款购买首套普通自住房，最低首付20%；拥有一套住房并已结清贷款的家庭，再次申请住房公积金购房，最低首付30%。六个月后的9月30日，央行又对购买首套房的首付比例作出调整，要求在不实施“限购”措施的城市，对居民家庭首次购买普通住房的商业性个人住房贷款，最低首付款比例调整为不低于25%。二是降低购房贷款成本，从2014年下半年至2015年，央行五次降息三次降准。在两方面因素的推动下，出现了居民大规模买房的情况。在上海、北京等地，大量为买房而离婚者挤破民政局。房价也因此在2016年达到最高点，高杠杆下房地产业是否会引发系统性金融风险成为社会关注的焦点。

2016年，在房地产市场和资本市场的双重推动下，个人住房贷款占新增贷款比重过大，引起政策对房贷的进一步收紧。2016年9月30日，北京、天津和苏州三大城市相继发布了楼市新政，带动了全国风起云涌的大面积调控。此后，郑州、成都、南京、杭州等热点城市全部开始限购限贷的第一轮调控。这轮调控一改过去发布中央文件的做法，直接约谈各热点城市的主要负责人，各热点城市纷纷出台一系列限购、限贷措施。不久后，各地国土资源厅纷纷规定新房备案价不得高于2016年十月或2016年最高月份价格。这一政策导致热点城市新开楼盘和二手房市场房价的倒挂。

三、新时代住房制度

党的十九大报告强调，房子是用来住的，不是用来炒的。2018年中央经济工作会议也强调：“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度。要发展住房租赁市场特别是长期租赁，保护租赁利益相关方合法权益，支持专业化、机构化住房租赁企业发展。完善促进房地产市场平稳健康发展的长效机制，保持房地产市场调控政策连续性和稳定性，分清中央和地方事权，实行差别化调控。”多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度即如今所提及的新时代住房制度。如今的供给主体则主要是专业化的房地产开发企业和租赁企业，以及部分由国有土地提供的住宅。2007年24号文件曾明确指出，集中用工企业、制造业，如格力集团，可为自己的职工提供租赁房，并且纳入保障房管理。未来供给主体是否扩大，土地政策是否放宽，都有待《土地管理法》进一步调整规范。

（一）房地产业稳定国民经济发展大局的功能在弱化

新时代住房制度的出现，与房地产业同国民经济发展的大局息息相关。有人说，中国经济周期是一种“投资-债务”周期，在政府大规模投资拉动下，宏观经济发展迅速。政府投资的项目大多是投资大、回报慢的基础性建设工程，如高等级公路、高铁、机场等。虽然这一系列政府投资的基建工程很宏伟壮观，但回报收益较慢，且投资会产生大量债务，上一轮投资结束后，在巨大的债务难以消化前，经济形势会逐步回冷，甚至产生停滞现象，直至下一轮大规模投资到来。经济周期由此往复。

“三期叠加”中有一期叫前期刺激政策的消化期，是指如今面临着四万亿投资遗留下的巨大债务难以消化，中国宏观经济政策逐步由传统的刺激需求转向侧重调整供给转变。习近平同志在中央财经领导小组第十一次、第十二次、第十三次会议上分别提出了“供给侧结构性改革”的概念内涵、根本目的和主攻方向。首先，面对经济形势新常态，“在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率”；其次，供给侧改革的根本目的是“提高社会生产力水平，落实好以人民为中心的发展思想”；再次，供给侧改革的主攻方向是“减少无效供给，扩大有效供给，提高供给结构对需求结构的适应性”。可见，经济发展新常态下的供给侧结构性改革已成为中国全面深化改革中的主要任务,供给侧结构性改革的提出也意味着中国将逐步走出“投资-债务”周期性的发展模式，不再依靠大规模投资拉动经济发展，而要依靠创新、提高企业全要素生产率，逐步实现资本积累，实现经济平稳发展。在宏观经济形势变动下，依靠投资房地产业拉动国民经济的情况逐渐减少，房地产业稳定国民经济发展大局的功能也会逐步弱化。

（二）大力培育租房市场

完善租房市场是实现住有所居、保障居民居住权利、满足居民居住需求的必然选择。要处理好购房和租房的关系，引导一种“先租房，后买房；先买小房，后逐步改善”的住房梯度消费理念，使“购房居住”与“租房居住”成为全社会住房消费两大基本形式，获得社会的广泛认同。近10年来，我国住房制度改革主要措施是出售存量公房和新建住房，使城市住房自有率达到80% 以上，个别城市达到90%，结果是住房销售市场的过度发展和住房租赁市场的严重滞后。这种畸形的房地产市场发展结构引发的结果是一方面大量商品住房空置，另一方面相当一部分居民既无能力买房，又无处租赁适合自己需求的住房。培育完善的住房租赁市场，优化住房市场结构，将住房租赁纳入政府住房保障制度中来，用政府有形之手弥补住房租赁市场之不足，使住房的供应结构与住房的需求结构相适应，是破解我国房地产市场困局的重要举措。日本全国自有住房比例为60%，租赁住宅比例接近40%。而东京与日本其他地区相比形成相反态势，租赁住宅占到57%以上。如今，我国面临的问题不是没有租房市场，而是租房市场不规范、租金不合理、合同保障力差、租赁环境不稳定等。

住房租赁市场需加强管理，住房租赁市场的管理者主要有两类，一是政府，一是专业化的租房机构。政府所提供的公租房、廉租房要求土地性质都是集体建设用地，热点城市中的新增集体建设用地都在市郊区域，政府在郊区提供的租房因区位劣势，市场需求较小。因此，培育租房市场的主体仍应该是专业化的租房机构，住房首先要遵循因地制宜原则，就近工作、就近上学要求就近租房。其次，通过政策手段鼓励有空置住房的居民将闲置住房租赁给专业的租房管理机构，这样可以有效避免种种租房乱象的出现，从而给住房租赁市场提供稳定的市场、稳定的预期、稳定的租金、稳定的租约，从而建立一个良好的住房租赁环境。

虽然租房市场未来存在较大机遇，但不容忽视的是，租房当今仍仅是居民购房前的过渡选择，一旦经济条件允许，租房居民将快速转向购房。根据国家统计局数据，2015年全国房地产开发企业房屋出租收入为1600.42亿元，而住房销售收入却高达65861.30亿元，前者仅为后者的2.43%。房屋除其本身的居住属性外，其背后还有诸如城市福利、教育、医疗等隐形福利。如果希望租房市场能长期稳定地发展，则必须解决房屋背后的隐性附加值问题。这也是新时代租房制度强调“租购同权”的原因。“租购同权”涉及一系列制度改革：解决大城市中承租人子女的教育问题；改革医疗保险制度，实现全国范围内标准和权益的统一，打破地区藩篱；改革住房公积金制度，充分发挥其补贴租房者的作用。这些问题的解决既包括资源稀缺条件下分配的公平问题、原高价学区房的购房者权益等理论上的问题，也包括就近入学、就近就医等具体操作问题。其中所涉及公共资源分配的公平性、均等性等问题，仅仅依靠一项政策或是一部法律是无法解决的。

（三）共有产权房

传统的住房供应体系，分为市场和保障两大体系，有能力购买者通过市场购买商品房，符合保障标准者，由政府提供保障房。长期以来，这一政策导致买不起商品房又达不到保障房标准的社会“夹心层”大多依靠市场解决住房问题。共有产权房制度是政府基于全国房地产市场发展现状建立的社会保障性质的商品住宅制度。共有产权房是近年来我国在推进住房供给侧改革、完善住房供应体系方面，将社会“夹心层”纳入保障体系的最为重要的政策性住房创新品种。

2014年4月，住建部曾发文，确定北京、上海、广州等六个城市为共有产权房的试点城市。随着新时代住房制度的提出，共有产权房又被人们广泛热议。共有产权房提出的初衷是为了向暂时未能通过市场购买全产权房的个人，提供个人只需提供相应产权比例的购房资金即可满足初次置业家庭刚需的稳定居住及公共服务需求的住房。根据政策设计初衷可知，共有产权房的服务对象是供求矛盾大、房价上涨快、购房压力大的热点城市中无房的社会“夹心层”。既然共有产权房是为了满足初次置业者的刚需，置业者还有更换住房的需求，则必然要求房屋产权可以出售，因而需要完善个人份额产权的可退出机制。北京市住建委2017年9月20日发布的《北京市共有产权住房管理暂行办法（正式版）》中，仅允许购房人在代持机构建立的网络服务平台发布转让所购房屋产权份额信息，转让对象则在个人因变故需要搬迁或者收入增加有条件改善住房条件时，将产权出让给其他符合共有产权住房购买条件的家庭。这意味着，共有产权房只能在符合条件的对象人群中封闭流转。由此可见，北京要求的共有产权房产权转让，一改以往在有关条件下共有产权房可转让为商品房的情况，而是要求共有产权房内部流转，使有限的公共资源得以帮助最为需要的人。同时，共有产权房的服务对象为社会“夹心层”，因此共有产权房在建设标准上同商品房要有较为严格的区分，防止共有产权房过多地挤占商品房市场。