文/申树云 唐瑜聪

上海作为国际性特大型城市，在转型发展和推进“五个中心”建设过程中，面临人口、土地资源、环境等“紧约束”，改变外延式、粗放型发展模式，走盘活存量、优化发展之路是形势所趋，土地管理已全面实施“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”的“五量调控”土地利用基本策略。全市新增建设用地指标逐年减少已成趋势，而“十三五”期间某区的新增建设用地仍有一定的需求，此外，在原批准的用地中，却有大量土地因资金、动迁、规划调整等原因，处于批而未供状态。

当前，在推进节约集约利用土地的大背景下，保障各业各类用地需求，不能仅仅依靠市里下达指标，必须转变思想观念，在盘活低效存量建设用地上下功夫。因此，为提高节约集约用地水平，加强建设用地批后管理，促进已批未供土地盘活，对土地批而未供现象成因进行梳理、分析、研究，并提出相应对策，对于某区乃至上海、全国而言已迫在眉睫。

一、某区土地批而未供现状基本特征

对某区土地批而未供情况进行详细分析，其基本特征如下。

（一）整体情况

某区历史供地率呈现波动下降的趋势，批而未供项目主要集中在城市开发边界内。

1.部分年份批而未供规模大。分年度看，某区批而未供项目主要集中在2013年与2015年，且2013年涉及的批而未供土地面积最大。

2.分批次农转用市批项目占主导。从业务类型看，某区批而未供项目的农转用审批业务类型主要有两种，分别为单独选址项目和分批次农转用审批项目。各类项目因审批主体不同，又分为国批和市批两种。经分析，某区批而未供项目农转用业务类型主要以分批次农转用市批项目为主，占某区批而未供土地项目总规模的七成以上。

3.又征又转项目占比大。从批准类型看，批准类型主要分为以下三类：又征又转、只征不转、只转不征（“征”指的是征收，将集体土地征收为国有土地；“转”指的是改变土地用途）。某区批而未供项目中七成以上是又征又转类型的项目。

4.批而未供拟用途集中在经营类和市政公益类，其中住宅用地占比较大。从项目拟供地用途看，某区批而未供拟供地用途可分三类：市政公益类，即公共建筑用地、公用建筑用地、交通运输用地、水利设施用地、特殊用地、其他土地等；产业类，即工矿仓储用地；经营类，即商服用地、住宅用地。经梳理，近九成批而未供土地为经营类和市政公益类用途土地，其中近八成的规模为住宅用途项目。分年度看，产业类供地较其他类供地规模较少，且2016年无产业类供地。近年来，在供地方面，呈现出市政公益类供地上升、经营类供地下降的趋势。

某区批而未供情况伴随着土地供地率的下降，呈现越来越突出的态势，然而城市开发边界内建设用地的盘活利用还有较大空间。部分年份的批而未供项目涉及规模较大、批次较多，解决历史遗留问题十分迫切。一般而言，分批次项目是以多个项目打包的形式进行报批，较单独选址项目而言，数量相对较多且总规模大，审批流程也有所区别，审批时需审核的地块、类型等情况也相对较多，相对复杂。此外，由于用地的批准类型是又征又转，无疑也增加了审批的流程和难度。而批而未供土地的主要用途以经营类和市政公益类项目为主。近年来，批而未供的市政公益供地有上升趋势，经营类供地有下降趋势。

二、国内研究进展

近年来，快速城镇化过程中，国内各省份、各城市或多或少都出现了土地粗放使用的现象，土地批而未供的现象也大量存在.为解决这一问题，各地创新性地出台了不同的政策，本文对各地措施进行归纳总结，以期对某区批而未供土地的处置提供借鉴。

（一）创新性地优化、简化供地程序

1．纳入绿色通道，简化程序。大连市在2015年针对批而未供土地，提出缩短办件时限、简化供地程序，构建一站式受理、审批、服务等“一条龙”大审批平台的要求。

杭州市早在2012年开展批而未供土地专项清理工作时即出台政策，明确将涉及批而未供土地消化利用的建设项目纳入绿色通道，发改、规划、国土、环保等部门应主动沟通协调。

余姚市在2015年出台的处置批而未供土地实施方案中，也提出开辟“绿色通道”，采取公示程序前置，资料收集、上报与公示同步进行等方式，缩短审批时间，提高审批效率。

2．优化划拨土地供地时序。杭州市2012年出台的政策提出，将划拨用地项目提供方案设计批复的时间从原供地申请时提供调整为完成拆迁申领建设用地批准书时提供。

3．优化拆迁验收手续。杭州市2012年出台的政策提出，针对道路、河道、绿地等城市基础设施工程涉及红线内有少量建筑未拆除，民生工程项目需分期建设等情况，在依法行政的前提下，对拆迁验收程序进行调整完善。如此，则大型项目用地可以分批开发，即拆迁一部分，拆迁验收一部分，先行供地一部分。

（二）异地置换盘活农转用指标

2015年浙江省出台《全省批而未供和闲置低效土地处置“百日攻坚”专项行动实施方案》，其中提出，对于因城乡规划调整、土地征收或按国家有关规定批准文件失效等原因造成原已批准转用的地块难以实施项目建设且土地利用现状未改变的批而未供土地，可将批而未供土地转用指标进行异地置换盘活。对供地后形成的道路绿化带、安全间距等不能利用的边角地，确实无法供地的，报省国土资源厅核销。

杭州市在2012年政策中提出，除要求各地按政策进行农转用指标异地置换盘活外，对开发区（工业功能区）规划范围以外的零星工业用地、因各种原因未实施前期开发整理的储备地块要进行指标盘活。

（三）新增计划与批而未供处置率挂钩

2015年大连市为加大批而未供土地的处置力度，将供地率、批而未供和闲置土地盘活利用作为下达新增建设用地计划的重要依据，倒逼存量建设用地盘活利用。

（四）建立地块招商责任制，加大招商力度

余姚市在2015年处置批而未供土地的实施方案中提出，对已完成征地拆迁等前期工作的地块，督促各乡镇（街道）建立地块招商责任制，结合当地产业发展实际，加大招商引资推介力度，促进土地供应。

（五）对于一时难以解决的批而未供土地，合理安排临时使用

2017年7月，台州市路桥区人民政府出台了《路桥区批而未供、供而未用土地消化处置专项行动方案》，文件提出，对城市规划未确定导致批而未供的，或一时难以落实项目的，应在合理谋划区块建设的前提下，采取“长规划、短安排”等方式安排临时使用。对批而未供面积较小无法单宗出具规划指标的，可作为边角地、夹心地开发成为绿化、公用停车场等公共设施用地，以镇（街道）、管委会作为用地主体简化手续进行供地。

三、批而未供成因分析

基于对土地批而未供基本情况的分析，根据某区街镇反馈及土地督查结果数据，经过统计梳理，将成因归纳为以下六类：征地拆迁未落实、正在实施供地、项目未落实、规划调整或未确定、无法供应土地、已用未供。

（一）征地拆迁未落实

该类批而未供土地面积占样本总量近七成。征地拆迁未落实在批而未供成因中规模占比最高。经对各街镇反馈及土地督查数据的归纳，征地拆迁未落实主要是由于土地或房屋征收过程出现的困难较难协调，导致动拆迁无法完成。例如动拆迁时，剩余企业或者居民要求补偿较高，协商未果导致项目停滞，或已启动责令交地法定程序，实施难度大。此外，还有一些特殊情况，如房屋倒塌无法进行拆迁评估等。

（二）正在实施供地

正在实施供地在批而未供成因中规模占比仅次于征地拆迁未落实。批次数虽与征地拆迁未落实相差较小，但用地规模较小。正在实施供地主要是已完成土地和房屋征收后，土地出让、划拨的流程未完成。例如：正在等待挂牌；办理出让、划拨手续的要件未齐全；土地受让人未明确。

（三）项目未落实

项目未落实，主要是供地主体的变动或未确定（例如市、区两级储备中心拿地，市级退出，需重新协商、拟定平台让公司拿地等）、涉及高新产业项目的认定未明确导致的项目无法落实、涉及历史违法用地，无法继续办理供地手续等。

（四）规划调整或未确定

规划调整或未确定主要包括：项目调出城市开发边界、控规调整等导致项目停滞；项目拟分段、分块实施无法确定；因政府规划思路的调整或招商引资的方向改变，一些建设项目在用途、选址、布局等方面发生了变化，先前确定的建设项目流失或取消，造成土地报批后无供地项目。

（五）无法供应土地

无法供应土地，主要是农民建房涉及的农转用及相关市政、储备等项目的国有农转用无法供应土地。

（六）已用未供

道路新建受其他项目影响虽已实施，但无法供地的情况。某区批而未供项目近九成是由征地拆迁未落实和正在实施供地周期长所导致。部分农民、企业补偿期望未达到预期，以及历史遗留的征地拆迁纠纷等都会使拆迁工作周期过长，维稳压力和难度增大，从而无法及时供应土地。此外，供地审批的手续较为复杂，历程较长等也会导致无法及时供应土地。

四、处置措施研究及政策建议

（一）现存批而未供问题解决措施

1．因征地拆迁引起的批而未供的土地，各镇（街道）、管委会要统一协调，落实工作责任，强化工作措施，加大征地拆迁实施力度。对因村民安置点未落实影响征地拆迁的，要加快选址；对因历史遗留问题未解决影响征地拆迁的，要全面妥善解决历史遗留问题；对征地补偿标准要求过高的，要严格按照阳光征地程序实施征地，征地补偿费用及被征地农民社会保障费用要及时足额支付。

2．对于正在实施供地的土地，要分类处置。对已完成招标拍卖挂牌的项目用地，因企业原因未能及时办理土地供应手续的，应要求竞得企业限期办理土地供应手续，否则将依法收回《成交确认书》，重新履行招拍挂出让程序，确定新的用地单位，并按违约责任，对原企业已缴纳的履约保证金、定金等不予返还。

3．因项目未落实导致批而未供的土地，应安排临时建设用地。各镇（街道）、管委会要抓紧开展招商引资工作，限期落实项目。对已签订意向性文件的投资企业和资金紧张的企业，要加快项目落实。对项目落实到位的，及时推出土地。对于一时难以落实项目的或者为重点企业预留土地的，可暂时安排临时项目。还应注重多部门的联动和招商引资，为供地创造必需的条件。

4．对城市规划未确定导致的批而未供土地，要抓紧明确地块规划用途。对确属规划强制性内容限制无法进行调整以及城市规划未确定的，应在合理谋划区块建设的前提下，采取“长规划、短安排”等方式安排临时使用，可优先安排公共性设施临时用地使用。对批而未供面积较小无法单宗出具规划指标的土地，可作为边角地、夹心地，结合周边的城镇低效用地一并开发，也可作为绿化、公用停车场等公共设施用地，以镇（街道）、管委会作为用地主体简化手续进行供地。对城市规划短期内不能确定用途的、一时难以落实项目的或者为重点企业预留的土地，可暂时安排临时项目，防止土地闲置，可优先安排公共性设施使用。临时建设或临时建设用地使用必须按照《关于印发〈上海市国有建设用地上临时建设和临时建设用地规划管理规定〉的通知》（沪规土资建规〔2015〕303号）规定进行使用。临时进行建设的，由临时建设使用单位向区规土局申请《临时建设工程规划许可证》；使用临时建设用地的，由用地单位向区规土局申请《临时建设用地规划许可证》并获得临时建设用地批准。

5．对于未供先用违法用地的，要实施分类处理。对符合补办条件的道路、市政、教育、医疗卫生、绿化等基础设施和公共设施用地、村集体留地项目，符合建房申请条件的农村个人建房用地，按《关于加快全市历史违法用地处置工作的意见》规定处置到位后，及时补办用地审批手续；对不符合补办条件，但符合土地利用总体规划及城乡建设规划的，按有关规定处罚并执行到位后将土地公开推向市场；对不符合补办条件，也不符合土地利用总体规划或城乡建设规划的，该拆除的一律予以拆除，消除违法状态依法供地。

（二）提升供地效率的政策建议

在具体问题具体对待的同时，也要加强政策的引导和细化，因此提出以下几点建议：

一是以存量挖潜定新增计划。严格实行土地利用年度计划分配与土地供地率挂钩政策，把供地率、批而未供和闲置土地盘活利用作为下达新增建设用地计划的重要依据，倒逼存量建设用地盘活利用。

二是研究预招标拍卖挂牌出让制度，即按国家有关规定，在办理用地征转用手续的同时，进行土地预招标拍卖挂牌出让，待征转用地批准后，正式签订《国有建设用地使用权出让合同》的新土地供应模式。

三是缩短办件时限，简化供地程序。很多土地已进入供地环节，但没有最后完成供地手续，针对这一问题，为贯彻落实国家深化行政审批制度改革、提高行政审批服务效率的要求，研究“大审批”制度改革。组建审批处，将规划、耕保、地籍、利用、征转、房屋登记、房屋征收、物业、矿管等业务涉及的多项行政职权全部集中到审批处，缩短行政审批时限，简化办事流程的工作，减少批而未供土地数量。

四是将土地供应率纳入考核体系，并完善督查机制。明确各镇土地供应目标，并将土地批而未供率、节约集约用地指标纳入干部政绩考核体系；对批而未供土地量大、整改情况进展缓慢及闲置土地处置不力的地区，采取通报批评、约谈等方式进行督促；对土地供应方式、方向等情况实行月月监督，定期考核，增强各地方执行力。

此外，政府还应定期组织规土、发改、国资、交通、水务等部门以及园区、乡镇和街道办事处等，按照分片负责和定点联系的方法，组成多个检查督导组，深入各用地区域认真扎实开展供地问题整改专项督导检查。