王伟玲　宋子昀

[摘要]公共管理中的分歧问题很多，这些问题直接影响社会的和谐和稳定，传统的管理模式在许多方面还需要提升，例如如何科学地管理公共的分歧问题等。旧楼加装电梯是一件关乎民众利益的事情，虽然不是大事，但是也具有复杂性，也是极具争议的工作，是比较典型的分歧管理问题，其中旧楼加装电梯费用的分摊和补偿问题是关键所在。运用现代分歧管理的基本原则和理论，通过对旧楼加装电梯费用构成进行分解分析，以分摊争议较小的主要部分为基础，提出旧楼加装电梯费用的分摊基本原则和基础方案，通过协商和表决机制，达成一致意见和方案。引入分歧管理，使得旧楼加装电梯的工作更加科学化、规范化，其成果对旧楼加装电梯的实际工作具有一定的指导意义，同时对政府有关部门的分歧管理也有一定借鉴意义。

[关键词]公共管理；分歧；加装电梯；费用分摊和补偿

[DOI]10.13939/i.cnki.zgsc.2018.20.118

公共分歧管理是基于近几年我国在国际关系上提出分歧管控的有关理论，在公共管理方面的延伸。“分歧管控”的提出最早是在2011年，时任国家副主席习近平在会见美国前国务卿基辛格时首次提出了有效管控分歧的倡议，“分歧管控”是中国领导人在新形势下提出的稳定中美关系的重要理念，源于中国“求同存异”的传统外交思想原则和对中美关系现实的深刻认识。

近几年有关分歧问题的研究也逐渐进入其他领域。《领导科学》杂志最近刊登“约稿启事‘单位成员分歧管控专题研究”，针对单位成员在面对职务晋升、利益分配、荣誉评选等现实问题时，所产生的分歧进行管理研究，本文作者之一也对分歧管理理论进行初步探索。虽然管控分歧的理念已从国家战略层面的研究，逐渐深入社会的各个层面，但是在公共管理领域还没有开展类似的研究。

随着经济社会的发展以及人民对现代生活的要求，城市住宅中低层楼梯建筑已经不能满足现代市民生活要求，需要对楼梯房进行加装电梯改造，以满足市民生活的基本要求，但是旧楼加装电梯存在诸多困难，其中主要矛盾是如何处理有关补偿和费用分摊问题。旧楼加装电梯的费用分摊问题是加装电梯建设的关键问题，虽然有许多经过协商成功加装电梯的实例，但是还有更多的楼房还在因为加装电梯的费用分摊问题，争论不休，至今无法加装电梯，其中的重要因素就是电梯费用的分摊问题。各地政府相关部门也试图规范这一问题，但是由于其中的利益纷争的复杂性，至今还没有提出具有指导性的文件和原则。

解决加装电梯费用分摊的问题，必须遵从分歧管理的准则，从分化分歧、弱化矛盾的方向去努力，引入分歧管理的基本理念，科学地分化分歧、弱化矛盾，夯实基础，逐步达成一致的意见和方案。

1 公共分歧问题的管理

分歧问题是指在决策集团（集体）中，个体的利益诉求与需要达成一致的方向或目标存在一定差异或矛盾的问题，分歧问题的管理结果是要达成一致意见。

分歧管理的基本形式是内部协商，由主导方开展分歧管理，管理目标首先要达成己方的目标，同时要兼顾他方的利益和接受程度，为此需要将己方目标融合到共同目标之中，通过实现共同目标，达到实现己方目标的目的。

1.1 管理范畴

公共问题的分歧管理分为两个层面，一个是政府职能部门的介入和管理，另一个是协商体内部的管理。

涉及公共利益、群体利益问题的分歧管理属于政府职能部门的管理范畴，例如征地、搬迁和移民等问题的协调管理，还有一些需要政府职能部门指导和规范的事项，例如旧楼加装电梯、集资建房等。这些问题涉及群体利益，影响社会安定，需要政府职能部门的有效管理，需要职能部门来引导、规范，在技术上和政策上进行指导和引导，在总体层面做好协调和统筹工作，建立有关规章制度和管理机制。

協商体内部管理需要建立一定的临时组织和协商机制，主导方应担任分歧管理的角色，做好事前的布局和准备工作，提供必要的协商条件，扫清外围障碍，规范协商行为，引导和把握协商方向，推进协商进程。要充分利用政府职能部门提供的技术规范、管理机制和政策指引等具有权威性的文件，结合实际情况，统筹安排，采用科学方法，有效推进协商进程。

1.2 管理模式

公共分歧问题的管理模式包括管理架构和机制。

管理架构分为协商事项内部管理架构和群体性事项的管理架构。个别单一协商事件的管理架构比较简单，是由协商主导方建立的临时管理组织；群体性分歧问题管理架构包括政府职能部门和协商内部的管理组织。

涉及公众利益和社会稳定的常态化的分歧问题，一般由政府职能部门负责管理，建立长效的管理体系。职能部门管理体系包括制定有关技术规范、政策指引、表决机制、办事指南、申报审批流程和要求等，还包括日常技术和政策咨询、协调和审批工作。

原则上，分歧事项主要由内部协商决解，政府职能部门的管理主要遵循规范、引导和服务协商事项的原则，确保协商各方所拥有的民主权利，使得各方能够自愿、自主、和平地协商，达到依法和有效管理的目的。

分歧问题的管理机制主要包括分歧的分化机制和协商的推动、表决机制。

分化机制的目标是分化和弱化矛盾，对于分歧问题的技术部分，例如费用和投资方面的费用计算、收费标准、项目划分、费用构成等方面的规定；安全标准方面的安全距离、通道、采光、通风、噪声以及消防等方面的规定，可以通过制定技术规范和政策指引来加以规定，以减少争议和不确定性，削弱分歧的基础，增大共同基础、促进共识。对于分歧问题的政策法规方面的部分也需要制定相关的政策法规指引，例如赔偿因素的界定、影响程度的分类分级、认定原则和规定、赔偿补偿的计算方法等，需要在政策法规上进行规定和界定。

推动（协商）机制是推动分歧问题解决的动力，主要制定协商的议题、程序、步骤和进度的一套管理的工作制度，来推动协商的有效进程和速度，同时确保协商过程的有序和稳定，必要时可以安排一定时间的停顿，作为缓冲期，以利各方消化不利情绪、梳理思路。推动机制的关键在于合理安排议程和内容，避免不必要的相互牵扯和反复局面，也不要过于激进而影响稳定局面。这需要视具体情况来设计或规划。主要工作内容包括协商范围和议题的界定以及确定协商的准则、议题及其程序等。

表决机制分三个层次，首先是对某一基本方案或修正案通过协商达成一致；其次投票表决，即对基本方或修正案通过少数服从多数原则投票机制达成一致；最后是各方提出的方案过多，无法形成集中意见，这时可以设计多种表决方法。如多轮投票机制，每轮投票淘汰票数最少的方案，直至得到多数票支持的方案；“排己”投票法，对己方以外的方案进行投票，也可以得到比较客观、公正的结果，这一方法的前提是各方案票数均很分散；对于计量方案，也可以采用加权平均法。

2 加装电梯的费用分摊的分歧管理

2.1 加装电梯的费用分解

将加装电梯的费用按照其功效目的进行分解，根据功用属性分别加以对待，只对共用部分协商分摊协商，这样可以分化矛盾，使得关注点集中于这部分费用，其所占的费用比例也降低，有利于达成一致。为此将加装电梯费用分为5部分，分别是电梯井建安费W1、廊桥建安费W2、电梯机电设备购置及安装费W3、设计与报建费W4、其他费用（包括对底层的补偿和优惠所产生的费用）W5。电梯井是共用部分，独立的建筑；廊桥是各用户自用部分建筑，具有独立功能；电梯机电设备也是共用的设备，具有独立的公用建筑物；设计与报建费、其他费用是项目管理和服务的费用，具有共性，是共同分担的部分。廊桥和电梯井建筑物构成一个独立建筑物，形成各住户增加的分摊面积。

2.2 费用分摊原则

根据已建成的加装电梯实例以及一般的共识，电梯费用分摊的原则主要是公平的原则，具体来说主要有三方面，一是谁使用、谁出资；二是谁拥有、谁负担；三是谁受益、谁出资。

第一种表述，主要体现在使用效用，按照使用率或使用度来计算费用分摊的比重；第二种表述，主要是指电梯建成后，增加的分摊面积来计算出资额；第三种表述，主要是加装电梯后，房产的增值比例来计算出资额。

房产增值效应是一个动态的，随时间变化的，其评估存在较大的争议性。如果住户不出售房产，房屋的增值性不能体现，所以，第三种表述，歧义较大，只能作为协商的一个因素，不作为分摊费用的依据。

费用划分原则是自用部分自负，公用部分分摊。分摊部分费用又划分为均摊和非均摊部分，均摊部分主要是设计与报建费、其他费用是项目管理和服务的费用，非均摊部分按照协商的原则进行分摊，这是协商的主要内容。

2.3 基础分摊方案

在协商之前需要初步拟出基础方案，作为协商的基础。费用分摊方案分两个层次展开：各层之间的分摊、同层各户之间的分摊。

2.3.1 各层分摊方法

（1）使用效应分摊法。使用效应是体现谁使用、谁负担的公平原则。使用效应的因素就是层数，以层数为权重进行分摊。在费用的分解分项中，W1和W3按层数权重分摊，W2各层各自负担，W4和W5为均摊项目。其中廊桥费用为：

（2）按公摊面积分摊法。加装电梯产生的公摊面积计入各住户的售房时的建筑面积，根据规定各住户公摊面积按照加装电梯产生的建筑面积，进行均摊，各住户得到的公摊面积是相同的。

形成公摊面积的费用主要是W1和W2，按照谁拥有、谁负担的原则，这部分费用应平均分摊到各户。W3为共有部分，应按层数权重分摊；W4和W5为均摊项目。

（3）按独立建设的费用比例分摊法。这是工程常采用的替代方案比例分摊法。前提是W2各层各自负担，W4和W5为均摊项目。W1和W3按独立建设的费用比例分摊，假定独立建设n层电梯的电梯井建安费为W1和电梯机电设备购置及安装费费用为W3。

2.3.2 同层各户的分摊方法

同层各户的分摊方法，主要有两种：一是按住房面积比例分摊；二是均摊。

2.4 加装电梯的费用分摊方案的协商

根据前面的原则，可以得到六个分摊方案。这六个分摊方案作为基础方案，在此基础上形成最终的分摊方案。

最终方案的形成或表决是住户维权的关键，也是民主到集中的重要过程。最终方案应能够最反映或符合住户的意愿的，也是化解分歧的平衡点，最终方案的达成必须是公证的，程序的公证是非常重要的，是化解分歧的有序推进机制。

这一阶段的原则是充分民主、有序推进、逐步统一。在解决分歧大的问题，关键是避免混乱，有序推进是维持稳定的关键，逐步达成是有效推进的基础。

2.4.1 协商

在已建成的加装电梯案例中，采用使用效用分摊法的占有一定比例，以此为基础通过协商达成协议比例较大。因此，首先采用集体协商，力求达成一致。協商是在使用效用分摊法的基础上，协商层间差异和同层各户的比例，一般经验层间差距为5000～10000元的较多，同层各户比例以面积比例居多。

在比较融洽的邻里中，可以比较快达成一致。但是低层住户会略感出资过多，会有一定异议，这时可以单独协商对低层的优惠条件，适当减免低层住户的部分费用。

协商达成协议是最理想的结果，但是，过分协商、争论会激化矛盾，对后续工作带来被动局面，因此，协商必须是冷静、平和中进行，一旦发生争论，需要进行冷处理，或休会，冷静后再行协商，或分隔协商，力求达成一致。

协商的基础是提前让各住户充分了解、消化各种分摊方案，要求各住户都有成熟思考。

一旦出现分歧较大的争论时，就要进入表决阶段。

2.4.2 表决

表决是以协商过程中比较成熟的几个方案作为基础，全体住户进行投票决定最终方案。表决之前，首先要商定定标机制，或是过半数，或2/3及以上作为确定最终方案的标准。

一般采用一次投票来决定，可采用多轮投票决定程序，如果第一轮投票没有达到定标票数，就淘汰票数最少的方案，再进行第二轮投票，逐步达到最终方案的确定。但是，这一方法必须得到事前全体认可，否则不能采用。

如果表决无法达成一致，就要进入自动公平机制。

2.4.3 加权平均方案

采用加权平均方案是最后机会，是不受他人观点压迫、也不强迫他人的自动公平机制。

各住户在协商形成的各可行方案中选择符合自己意愿的方案，将各住户的分摊方案进行加权（户数）平均得到最终方案。

如果部分住户仍不接受最终方案，表明他有强人所难的意图，这就失去合作的共同基础，合作的基本要求不能存在，需要某些住户退出才能达成新的合作体。

2.5 计算实例

广州市天河区某居民楼为9层楼房，1#楼梯筹备加装电梯，为一梯两户形式，采用观光电梯，主体为金属结构，电梯总造价为62.2万元。其中电梯井建安费W1=32万元、廊桥建安费W2=8.2万元（每层平均w2i=1.1714）、电梯机电设备购置及安装费W3=18.5万元、设计与报建费W4=3.5万元、其他费用（包括对底层的补偿和优惠所产生的费用）W5=2.0万元。

一楼为仓库高度仅为2.Om，经过协商二楼住户费用免除，电梯费用由3～9楼负担，合计14户，每层两户，单元1面积为112.5㎡，单元2面积84.5㎡。

根据前面提出的基本原则，计算出六个基本方案，结果见表1。

通过协商，各住户一致同意按照加权平均方案决定出资额，单元1的3、4、5、6等4户均同意方案2，单元1的7、8、9等3户均同意方案4，单元2的3、4、5、6等4户均同意方案1，单元2的7、8、9等3户均同意方案5。根据加权平均法则，计算的最终方案，见表2。

3 结论

对于有争议问题的管理需要引入分歧管理的方法，根据分歧管理原则建立协商机制，从而分化矛盾、有序推进、逐步达成一致。旧楼加装电梯虽然事小，但也十分复杂，需要政府部门的规范和引导，也需要尊重各住户的权益，要发挥民主，又要逐步达成一致。本文提出的费用分解、基础方案、表决机制等都是基于分化矛盾、有序推进、逐步達成一致的原则的具体方法。在实践中，政府的权威指导和指引是非常重要的，政府相关部门应本着规范民间行为、维持社会和谐稳定的目的，主动指引、规范和服务旧楼加装电梯的工作。建议政府相关部门应主要做好三方面工作：一是制定电梯造价的费用项目划分标准，以技术规范形式，确定电梯建设费用的项目构成，作为相关费用分摊的技术依据；二是根据公平、公正原则推荐基础分摊方案，作为协商的基础；三是制定费用分摊的协商机制和表决程序，作为政策指引。本文在这方面进行初步探索，对于旧楼加装电梯的工作会有一定的参考意义。