王磊 李英

编者按：党的十八大以来，中国农村反贫困取得了前所未有的成绩。但是，当前中国农村剩余贫困人口的脱贫难度越来越大，已脱贫的低收入人口返贫压力上升。这表明，中国的脱贫工作应该从追求减贫速度与数量，向更加注重脱贫质量，建立长效脱贫机制转变。农村贫困说到底是农户的生计问题，根除农村贫困的关键是实现贫困农户生计的可持续。由辽宁社会科学院王磊研究员主持的国家社科基金项目“贫困农户可持续生计与社会救助制度转型研究”（项目编号：16BSH029）正是一项通过探讨农村社会救助制度转型与发展来促进贫困农户生计可持续目标实现的应用性研究。最近，课题组的四位博士围绕项目主旨分别从社会救助建构路径、生计策略影响因素及发展国家保障贫困群体生计可持续经验的层面撰写了三篇阶段性成果，在此集中呈现给各位读者。

[摘  要]随着我国扶贫工作的深入开展，我国社会制度与社会工作服务体系这两大行动领域将把发展焦点汇聚于社会工作介入社会救助这一领域。本文通过对我国社会救助的发展情况及可持续生计理论的发展背景及内涵和主要观点等方面进行阐述，基于可持续生计视角分析了社会工作介入农村社会救助在救助理念、工作方法、工作效率、促进制度转型和理顺政府和社会关系方面所具有的适切性。提出社会工作介入农村社会救助的三个路径分别是注重对救助对象的赋权、以满足贫困者精神需求和社会需求为重点、加强对儿童和家庭的投资。

[关键词]社会工作;社会救助;可持续生计

[中图分类号]C913.7;F061.3  [文献标识码]A  [文章编号]1672-2426（2018）12-0046-06

一、引言

党的十九大报告中指出要加强社会保障体系建设，而我国的社会救助制度作为社会保障体系内的重要内容，了解社会救助的发展历程是加强社会保障体系建设的关键。1999年10月1日，国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》意味着在经济体制改革和社会转型进程中，社会救助制度已经踏出最重要的一步。自2004年起，我国开始研究并施行以城市低保制度为主体，以优惠政策和临时救助制度为补充，以此建立灾民救助、司法救助、农村特困群众生活救助等相配套的综合性社会救助体系[1]。2014年2月21日，国务院颁布《社会救助暂行办法》，这一办法较系统且全面地对我们国家的社会救助制度所包含的具体内容及其相关方面做出了规定。我国社会救助制度通过20多年的修订，在保障贫困群体避免陷入生存危机和改善民生方面起着独一无二的作用。

伴随着中国经济新常态的发展，社会转型的步伐也随之加快。但是我国的社会救助制度却没有随着社会转型而改变，采取的仍然是单向救助，即政府救助部门采取“家长式”的姿态为受救助者提供救助，使受救助者处于消极被动的绝对弱势地位，将受助者作为只会接受社会或政府救助的受助体，常常不会关心到救助对象本身的主体能动性，只是将社会救助视为简单的给予与接受。我国仍然强调单向救助，政府救助部门常常将自己视为“家长”，常常用“家长式”的姿态将申请社会救助的人视为只会被动接受社会救助的消极人群，将其放置于绝对弱势地位，毫不重视救助对象的尊严和自我能力的提高，忽视受助对象的主体能动性[2]。这不能从根本上使得农村具有劳动能力的救助对象恢复生计能力，不能实现贫困群体生计的可持续。社会工作是秉承“助人自助”价值理念、运用多种专业知识技巧和方式去解决社会问题的专门职业[3]。社会工作介入农村社会救助是提升我国社会救助水平，更好解决贫困问题的重要步骤[4]。基于可持续生计视角探讨社会工作介入农村社会救助，有助于农村社会救助制度转型，有助于农村贫困群体生计可持续，进而永久性摆脱贫困。

二、可持续生计的理论内涵

20世纪五六十年代，实行斯大林式社会主义模式、小农生产者模式和社会主义现代范式的一些国家开始反思本国的发展方式，这一反思就是可持续生计理论产生的历史背景。20世纪70年代后，一些学者针对以往的政策和理论进行反思，其中舒尔茨和厄普的观点较为典型，舒尔茨和厄普的观点是，在实现农业现代化和改善农民生活的过程中，农民在自我生计维持方面拥有自身潜能，只要政府能够为农民提供资金，以便农民获取新技术和知识[5]。通过政府的帮助与农民内在潜能相互促进，充分带动他们发展的积极性，使农民自身潜能被全部激发，以此实现农业发展现代化，并改善农民日常生活狀况，提高农民生活质量。这为可持续生计概念的厘定奠定了基础。

为理解“可持续生计”概念，大部分学者都是以理解“生计”概念为出发点，其中Conway和Chambers提出“生计”概念[6]。“生计”这一概念的提出，为“可持续生计”概念的形成奠定了坚实的基础。Conway和Chambers将“生计”定义为：“生计是谋生的方式，该谋生方式建立在能力、资产（包括储备物、资源、要求权和享有权）和活动基础之上”[7]。20世纪80年代可持续生计概念被首次提出，可持续生计是指个人或家庭所拥有和获得的、能用于谋生和改善长远生活状况的资产、能力和有收入活动的集合[8]。这一概念被明确后，我们国家的许多学者十分同意这一定义并在学术研究中将此概念完整引入文章内（如孙绪民、周森林，2007;陈得礼，2008;张时飞，2006。）[5]学者们有关这一概念基本思想是被征收土地后农民的生活状况和发展的能力不得差于拥有土地时的生存状况，失去土地后其后续生活状况和谋生能力不能低于失地前的生活，农民能够运用现有资本有能力继续维持家庭正常生活。可持续生计是持续性的活动，是失去土地后的农民运用自身拥有的资本和能力去改善自身生活状态，并能够在出现问题时自我解决从而实现家庭的正常生活，农民可持续生计的实现既需要农民发挥自身潜能与努力，更需要外在政府提供相应福利政策来促进。

综合各界学者的观点，笔者认为在本文中可持续生计的内涵是农民在接受社会救助后能够满足自身及其家庭的可持续性，使农民在维持自身生活的基础上激发自身潜能，提高自身生计的能力，在政府救助这一外在力量的推动下，结合受助者自身的努力，实现有助于农村贫困群体生计可持续，进而永久性摆脱贫困。

三、社会工作介入农村社会救助的适切性

社会工作与农村社会救助两者之间的关系主要是以下两种：从历史的角度来看，农村社会救助是社会工作的主要历史渊源;从这两者发展的实际情况来看，农村社会救助仅是社会工作的一个服务领域，依赖于社会救助制度与政策，为处于危难状况的个人、家庭和群体，开展救济，解困，扶危的救助活动[4]。无论从历史的角度还是现实的角度来分析，社会工作与农村社会救助都有著紧密的联系。但自20世纪80年代我国专业社会工作开始在部分大学恢复，至重新建构的这段时间里，农村社会救助和社会工作一直属于两个完全未融合的领域，我国传统的社会救助一直是民政部门依照行政系统内部的工作方法来进行，实施救助的人员大多不讲专业知识技巧与相关救助理念，二者在救助理念、方法、制度等方面缺乏沟通与融合。伴随着我国经济社会的飞速发展，农村内需要被救助人群的需求日趋多样化，我国传统社会救助制度必须由消极、单一、道义性的救助向积极、综合、制度性的新型救助方式改变，这一改变的成功实现，迫切需要注入专业的知识及理念。社会工作运用专业的工作方法与技巧，坚持社会工作的价值观，了解救助对象的需要后为他们提供专业化服务，将会提高救助效率，获得更加喜人的救助效果。社会工作介入农村社会救助制度在理念、制度、方法、效率等方面的适切性日益凸显。

（一）社会工作理念与社会救助契合

社会救助与社会工作坚持相同的工作理念，即“以人为本”;二者的工作实质同样相同，都是为满足社会上弱势群体的正常生活和适应社会的需要，两者也是为弱势群体提供社会帮助的活动。社会救助的最终目标是利用各种救助活动的实施，来满足救助对象基本生活的各种需要，从而培养出他们能够依靠自身良好发展的能力;社会工作是运用专业的知识和方法为服务对象提供专业化的服务活动，最终恢复服务对象发展的能力，并激发其自身潜能，更好的适应社会。社会工作的服务领域极其广泛，单从社会工作的特点这一方面就可以分为救助、帮助和发展三种类型;而随着经济社会的飞速发展，社会救助对象的需要日益增多，不再单单只希望满足基本生活需要，对于教育、医疗、就业、文化等方面的需要也逐渐凸显。针对目前社会救助的状况及社会工作的服务领域我们可以发现二者有本质上的共通性。社会工作者在社会救助过程中，能够运用专业的工作方法接触到每一个救助对象，了解每一个救助对象的实际需要，同时也能够了解救助对象对于社会救助的态度、想法及满意度，这对于社会救助活动的有效实施十分必要，同时社会工作者也能够结合自身的专业能力为社会救助政策的制定提供建议，社会工作者的参与能够推动救助工作的有效实施。社会工作介入农村社会救助能够有效的预防救助对象依赖现象的产生，并帮助救助对象恢复自我发展的能力，挖掘自身潜能，找到适合自己发展的道路。在分类社会救助工作中，社会工作者既能作为支持者为救助对象服务，又能够作为资源链接者为其链接恰当的资源，设计更好的救助服务。此外，专业的一线社工因为有着丰富的基层工作的经验，能够在救助工作中第一时间分析出救助对象的现实需求，充分利用专业知识和技巧，协调与利用社会资源帮助救助对象克服困难，走向可持续发展的道路。

（二）社会工作方法与社会救助契合

社会工作与社会救助的服务对象都是社会中需要帮助或处于弱势地位的个人或集体[9]。共同的服务对象，奠定了二者在工作方法上的契合性。目前，我国农村社会救助面临的贫困问题复杂且多样，传统的经济救助只能维持农民的基本生活，甚至无法满足农民的基本生活。由于政治经济等多方面因素的影响，我国现有的救助政策早已无法满足农民的实际需要，社会救助必须提高其救助的准确性及专业性。单一的经济救助模式已不能够满足救助对象可持续发展的需要，人们开始需要情感支持、技能培训、心理辅导、能力建设等各种非经济层面的需要，专业社工恰恰具备提供这些服务的能力，可以为救助对象提供专业且有效的服务。专业社工能够提供的服务包括：一是帮助救助对象的家庭提高生存与发展的能力，二是帮助救助对象协调社会关系，三是为救助对象提供心理咨询等服务以使其身心健康。我国社会救助体系的建设十分需要专业社会工作理论及技巧作为救助工作的理论指引及知识充实;社会救助过程中的各种管理工作，也同样需要学习社会工作行政方法，将原有的命令式管理向参与式治理转换，促使社会救助管理变得更加科学化、民主化。特别是在社会救助政策制定过程中，社会工作者能够直接了解服务对象的需要，满足其多元化的需要有利于实现救助政策的民主化、科学化。尤其在制定社会政策方面，社会工作者来到救助对象身边，能够知悉救助对象的实际需要，遵循个别化服务原则按照不同救助对象的不同需要为其配备相应的救助服务，有利于推动我国社会救助政策制定过程的科学化和民主化。此外，社会救助应借鉴社会工作的工作方法，采取经济与非经济救助相融合，消极与积极救助相融合的救助方式。将有利于实现救助对象在能力建设、优势发挥、社会交往等方面需求的满足。

（三）社会工作介入社会救助有利于促进社会救助制度转型

目前，我国农村的救助对象多样化救助需求日益增多，人们对于救助的需求已从满足基本的生存需要转向更加多样的救助需求。我国现有的农村救助制度的救助项目、方式、时效及待遇已经无法满足救助对象的生存需要，迫切需要社会工作的介入。社会工作能够帮助社会上处于不利地位的个人、群体或社区提供专业化服务，社会工作能够运用优势视角对待每一个服务对象，重视服务对象自身的潜能，了解其深层次真实且具体的需要，实现个人能力的恢复及发展。社会工作介入社会救助的过程中，能够从更广泛的角度，不仅关注救助对象自身，还能够为其子女提供学习方面的辅导，还能够通过家庭照顾技巧及家庭行为学习等工作方法，提高救助对象教育子女的能力;设立相应的家庭关系能力建设及夫妻关系辅导等帮助救助对象构建和谐的家庭氛围;运用职业培训、家庭增能等服务增强服务对象及其家庭的市场竞争力;社会工作介入农村社会救助一定要根据救助对象的不同工作焦点设计相应方案，为儿童提供的救助，必须将平等教育作为救助重点，避免贫困的代际传递;为有能力的成年人提供就业方面的培训，必须将重点集中在鼓励救助对象互帮互助，增强自身发展能力上。社会工作服务的全面性及提供服务的人性化，有利于促进我国社会救助制度转型。

（四）社会工作介入社会救助能提高社会救助制度施行的效率与效果

我国农村社会救助工作出现了“多头管理、条块分割”的问题，这些问题增加了完成救助任务的难度，将会导致大量救助资源无规律投入，进而浪费大量人财物;此外，社会救助工作的开展涉及多个部门，各部门无论是在地位还是金钱关系上都有极大的不同，在救助管理和决策上极易发生分歧，将直接影响社会救助工作效率，影响社会救助效果。目前主要是由民政部门主要负责实施社会救助，而其他部门也无法实现对有能力或发展潜能的救助对象的培训，忽视了提高救助对象发展能力这一重要内容，过分重视给予，不利于可持续脱贫实现。社会工作者能够深入基层，到救助对象身边了解救助对象的多样化需要，能够了解到救助的实际情况与不足，有利于社会救助政策的完善。社会工作利用专业的工作方法和评估技巧介入到社会救助过程，对避免社会救助效率较低、资源分配不均、信息传递不符等问题十分有效，将加快社会制度施行的效率，促进其救助活动取得更加成功的效果。

（五）社会工作介入社会救助能够理顺政府与社会的关系

我国传统的社会救助工作主要是以行政力量为核心，依靠政府相关部门来实施救助工作，社会力量缺少渠道参与到救助工作，造成救助队伍力量单一，进而导致在实施救助的过程中，工作人员大多以“居高临下”的姿态开展工作，工作人员与救助对象之间存在某种“芥蒂”，将不利于救助工作的开展。社会工作的参与到社会救助，既能够丰富救助队伍的专业知识，又能够为服务对象提供专业化的服务与救助[10]。社会工作服务领域广泛，社会工作者角色多样，在救助过程中能够链接社会力量参与到救助工作中，从而进行资源整合，推动社会救助向社会化发展，避免危害社会行为产生，提高救助的效率和水平。

四、社会工作介入农村社会救助的路径选择

社会工作介入农村社会救助，不是两项工作简单整合，而是在价值理念、工作方法、专业知识及技巧上融会贯通。本文所提出的介入路径是基于可持续生计理论的角度来说明的，可持续生计理论重视农民在接受社会救助后能够满足自身及其家庭生计的可持续性，使农民在维持自身生活的基础上激发自身潜能，提高自身生计的能力，在政府救助这一外在力量的推动下，结合受助者自身的努力，实现有助于农村贫困群体生计可持续，进而永久性摆脱贫困。基于该角度提出社会工作介入农村社会救助的路径，将救助对象视为真正的主体，尊重救助对象自身所具有的发展潜能和自身發展的可持续性，具体介入路径如下：

（一）注重对救助对象的赋权

近年来，随着经济社会发展逐渐步入后转型期，多种新型贫困问题逐渐显现出来。其中最关键的致贫原因就是农民土地大量被征收，土地作为农民生存和发展的重要保障，失去土地后农民却得不到相应的救助，国家也没有保障失地农民权益的救助政策，失去土地后农民最基本的衣食住行需要都很难被满足。原有的农村社会救助制度连救助对象最基本的权益都无法满足，农民是无法实现可持续生计的，更无法摆脱贫困。因此，基于可持续生计理论提出社会工作介入农村社会救助制度的路径，必须将注重救助对象赋权放在首位。社会工作者能够运用专业方法评估救助对象的需要，明确致贫原因，根据不同对象的救助需要制定科学合理的服务计划。目前我国面临的贫困问题属于相对贫困，较为贫困和较为富裕的农村家庭占农村人口中较小的一部分，介于实现温饱和小康水平的农民家庭占人口总数中大多数。因此在社会工作者介入救助过程中需要注重对救助对象的赋权，即依据可持续生计理论的观点使社会工作介入农村社会救助，在为贫困群体提供经济救助的同时，注重救助对象自身能力的提升，帮助救助对象分析所处环境中的资本关系，了解自身优势，激发自身潜能，增强其发展及适应社会的能力。专业社工必须遵循社会工作价值观为救助对象提供救助服务，了解救助对象，发挥其自身主体性，运用优势视角为其服务，并和社会工作者一同制定工作计划，进而帮助他们自我肯定、自我实现并提高处理问题的能力。社工在救助过程中必须将救助对象的利益放在第一位，只有让救助对象感受到我们的真诚，才会取得有效沟通，收集有效信息，救助对象与社工是平等的，能够提出不满和异议，救助对象有权决定计划是否进行，通过一系列社会工作服务，不断提升救助对象解决问题的能力，为实现自身永久性脱贫，可持续发展奠定坚实的基础。

（二）以满足贫困者精神需求和社会需求为重点

随着我们国家经济社会的发展，百姓生活质量和经济条件都有了提高。与此同时，农村贫困群体需要被救助的要求也随着经济发展有了更加全方位的需要。我国传统社会救助只重视对农村贫困人群经济救助，并且救助水平和救助范围十分有限，由于救助实施部门的复杂化及政策落实的不科学、不准确导致实际获得救助的人只占少数。农村贫困群体日益多元化的救助需求，依靠传统的社会救助制度是无法帮助他们真正摆脱贫困，更无法实现永久脱离贫困，无法实现生存资本的可持续。因此，社会工作介入农村社会救助必须以满足贫困者精神需求和社会需求为重点。农村贫困群体由于长期处于贫困状态，经济条件较差，很难积极融入社会生活，家庭成员的心理普遍存在不自信、自卑，缺少生活热情的现象。社会工作介入社会救助的首要工作是要解决农村贫困群体心理方面问题，消除生活疑虑，缓解压力，并通过个案工作对救助对象进行自我增能，提高社交能力和自信心;通过小组工作构建互助小组，通过具有相同特点救助对象之间的交流与沟通，创建新的社交网，消除自卑感。利用政策倡导和大众传媒等手段，为农村贫困群体挖掘社会资源，提供社会参与的机会，培养其积极地融入社会生活，并努力创造和谐的社会氛围，减少社会排斥，从而改善救助对象的生活质量，增强其自我效能感，通过参与救助计划的制定与实施，肯定自我价值，提高自尊自信，提高生存能力，最终实现永久脱贫。

（三）加强对儿童和家庭的投资

我国农村目前存在老龄人口比重大及家庭人口少、关系简单等问题，使得农村家庭保障功能日益降低。长期以来，我国农村群体都是依靠土地生存和发展的，土地是农民的重要经济保障。农村的养老方式依旧保持传统的家庭养老模式，虽然有些农村老人会被子女送去敬老院和养老院养老，但家庭养老仍然占有最大比重。但是近些年来我国家庭养老模式正渐渐瓦解，农村家庭结构出现小型化趋势，农村子女赡养老人的相对数量也在不断减少，“养儿防老”越来越难以实现，加之农民缺乏收入来源，经济收入单一，一年的劳动收入无法负担起一家老小的衣食住行，在这种情况下，农民只能够外出打工。留在农村的大多是老人、儿童及妇女。基于可持续生计理论，社会工作介入农村社会救助，必须加强对贫困家庭儿童及家庭的投资。家庭是幸福生活的一种存在，家庭是儿童社会化和供养老人的主要场所。社会工作介入贫困家庭的救助，必须将救助对象及其家庭的利益放在第一位，运用专业的社会工作理论和方法，帮助贫困家庭缓解压力，解决问题，为其申请符合贫困家庭脱贫的救助项目，尊重救助对象及其家庭的自我发展能力，提高家庭成员应对困境的能力，提供职业技能培训、处理家庭内不良情绪、亲子关系等方面专业支持，为其创造有竞争有活力的家庭奠定坚实的基础。儿童作为一个家庭的未来，基于可持续生计理论，为了实现贫困家庭永久脱贫，必须重视对儿童的投资。无论是教育还是身心健康等方面，社工都应为其不断提供符合儿童健康发展的服务，并依据服务对象的需求而不断调整救助计划，通过对贫困家庭儿童的社会工作介入，提高其竞争力，帮助其实现教育公平和社会正义，避免贫困的代际传递，不断向摆脱贫困、永久脱贫的目标而努力。

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责任编辑  魏亚男