葛晓梅

[提要] 社会救助多元化包括供给主体和供给内容的多元化。实现社会救助的多元化供给是合理配置扶贫资金、资源和人力，提高扶贫工作精准度的有效方式，也是破解我国社会救助资源、方式不足的根本途径。目前，社会救助多元化还存在理念滞后、机制碎片化和参与度低等制约因素。因此，倡导以人为本的新型社会救助理念，多元参与形成救助合力，在政府、企业和社会组织间建立资源获取及共享机制是实现社会救助多元化助力精准扶贫的根本路径。

关键词：社会救助；扶贫；多元参与；救助主体

中图分类号：C913.7 文献标识码：A

收录日期：2016年10月23日

贫困具有内涵的多维性、贫困成因的多样性、贫困群体的分散性、贫困帮扶需求的差异性等特征，使得精准扶贫工作很复杂。现有的扶贫模式，是政府作为单一扶贫主体，通过“自上而下”任务型推进方式来解决贫困问题，这种模式所提供的扶贫管理和扶贫资源，在精准识别上有模糊性，在精准管理上有局限性，很难精准对应贫困的复杂性满足精准扶贫的需求，整合社会扶贫资源，实施政府主导、多元参与的扶贫工作机制，实现社会救助的多元化供给，是合理配置扶贫资金、资源和人力，提高扶贫工作精准度的有效方式，也是破解我国社会救助资源、方式不足的根本途径。

一、社会救助多元供给

社会救助多元供给包括供给主体的多元化和供给内容的多元化。所谓社会救助多元供给，是指由过去的政府单一救助主体转变为动员各方面力量以弥补社会救助供给不足，形成包括政府、企业、社会组织、亲属和邻里的多主体供给。政府是社会救助责任的主要承担者，而企业、社会组织、社区、个人则连接成为层次有别、功能互补、相互支持、互为补充的担负着社会救助次要责任的主体。精准扶贫应是多元主体的协同参与，应扩大扶贫工作的开放性，形成政府与企业、社会组织、个人协调合作的社会救助供给体系。同时，经济社会的发展和社会财富的积累，企业、社会组织、民众个人参与扶贫的热情也越来越高，互联网技术的发展也为扶贫工作提供了更多途径，很多社会组织、志愿者一直把扶贫作为活动的重要领域。

社会救助供给内容的多元化，一是救助对象的广泛性，从单纯的低保对象拓展为全部弱势群体；二是救助的种类多样化，从物质救助，为弱势群体提供物质或现金帮助，保障基本生存扩展到医疗、就业、就学以及临时困难的综合救助，在传统物质救助的基础上拓展到非物质性救助方式，包括权利维护、提供服务、心理援助等，在救助的内容上实现了新的突破。同时，也强调多渠道的救助形式，坚持救助与扶助结合，资金救助与能力救助相结合，临时救助与长期救助相结合，突破了社会救助的原有模式，注重救助的人性化。

二、社会救助多元化面临的难题

（一）救助理念滞后。以往的扶贫实践中更多的是经济思维，习惯于关注扶贫资金、项目、效益，较少考虑在扶贫过程中如何实现多元主体的参与，如何实现资金、项目和其他资源与需求的有效对接，如何进行科学、公正、公开的评估等，经济思维替代了社会治理思维。扶贫思维还停留在解决温饱问题阶段，只关注物质贫困，而忽视社会、文化等因素，没有把扶贫作为社会治理问题来对待，致使扶贫效率偏低、扶贫制度建设滞后、公众及贫困人口参与度不强，导致扶贫目标的偏离。在服务项目方面，只是关注基本生存需求的满足，对发展和能力建设，对生存权、公民权利、自由等以社会需求为目标的精神层面的关注很少。

（二）救助机制碎片化，没有形成多元救助合力。现行社会救助体系存在制度林立、各自为政，社会救助主体部门分割，参与社会救助的相关部门有民政部门、教育部门、卫计部门、住建部门、人社部门等。此外，工会、残联等群团组织亦在运用政府资源实施救助，这种多部门分割管理体制导致了政策分割与资源分割，不仅难以形成严密的救助网，还容易造成救助不公与资源低效。虽然在2014年2月国务院颁布的《社会救助暂行办法》中，明确了由民政部门牵头的协调机制，但政策分割导致的社会救助碎片化很难避免。而且，政府实施的救助与其他社会救助也未能够有机协调。在实际运作中，社会救助制度施行的是代办制，由城镇街道、居民委员会和乡村基层组织直接代办最低生活保障等，学校则代办教育救助等，这种非专业化的代办，导致了救助过程中存在失序，救助中的偏差现象很多。如有的地方虚报、冒领救助待遇、假公济私、优亲厚友，甚至还有领导干部家属吃低保的现象，这些都严重地损害了社会救助制度的公信力，也造成了救助资源的浪费。

扶贫救助工作中仍存在“政府热、社会弱、市场冷”的情况，在扶贫主体中，政府是主导力量，社会组织只占少部分，企业、社会群体所占的比重也很少，没有形成社会救助合力。亟须改革创新社会救助提供方式，以提高社会救助的提供效率与目标瞄准率，真正实现社会救助的公平可及。

（三）社会主体在社会救助中的参与度偏低。社会救助的社会动员支持体系薄弱。一是一些国企和民营企业的社会责任感不强，没有主动参与社会救助的意识，扶贫发展经济，新建产业的意愿不强，认为周期长、见效慢、成效难以在短时间内显现；二是对扶贫救助的认识模糊，认为支持公益就是扶贫救助的全部内容，忽视了支持贫困户发展，增强造血功能这一重要内容。支持公益事业发展的确是扶贫工作的重要组成部分，但公益事业可以通过申报争取国家基础设施项目解决，而扶持贫困户产业发展资金短缺，才是开展扶贫工作最大短板。这一短板并未引起全社会的关注和倾力支持。精准扶贫所用资金中，政府财政资金仍为主体，而且一些贫困的地区地方财政无力负担，需要地方政府配套的扶贫资金。

除政府、企业外，社会组织、志愿者（包括社会企业）也是扶贫的重要主体。社会扶贫救助主要有两方面作用：一是筹措更多的资金；二是给更多的人提供施展才华和表达爱心的机会。目前社会组织作为扶贫中重要主体的作用还没有充分体现，其固有的专业性、灵活性、持续性、公益性等特征，在精准扶贫中的重要作用也没有充分发挥。

三、社会救助多元化助力精准扶贫路径选择

（一）倡导以人为本的新型社会救助理念。现代社会救助以人为本的新型救助理念，要求社会救助工作者转变服务理念，转变角色，由行政管理者转变为为弱势群体解决具体问题的服务者。由消极的社会救助转变为积极的社会救助，维护被救助者的个体尊严与社会公平，从保障生存到增能赋权，从物质和精神两个层面为贫困者解决实际问题，帮助他们通过能力建设，增强走出困境的信心和技能，提高经济和收入能力。在救助的同时帮助受助者树立自尊、自强、自立意识，使他们的生存权、发展权得到应有保护。运用科学的、多样化的方法帮助贫困人群，发挥社会救助预防、救助和发展功能。

（二）多元参与形成救助合力。扶贫救助工作是政府的责任，也是社会的责任。扶贫救助工作需要在政府主导下，结合特定社会制度的重构、市场力量的释放以及社会组织的参与来共同推进。应倡导政府、企业、社会组织、以邻居和朋友关系网络为基础的社区以及个人等多元主体参与社会救助供给。政府在对社会救助担负主要供给责任的前提下，可通过合同外包、运营补贴、政府购买、税收优惠减免等政策工具促使企业和社会参与扶贫救助。鼓励企业、社会组织和个人通过多种方式参与扶贫救助，为企业、社会组织和个人搭建参与扶贫救助平台，鼓励个人通过爱心捐赠、志愿服务、结对帮扶等多种形式参与扶贫，为扶贫开发提供人力资源支撑，形成人人参与扶贫的社会氛围。

1、倡导企业社会责任，引导国有企业承担更多的扶贫救助责任。国有企业是国家最可信赖的依靠力量，也是扶贫救助的重要力量，国有企业在企业扶贫救助中应发挥带头作用。国有企业参与扶贫救助，在体现出社会主义制度优越性的同时，也为国有企业拓展贫困地区的市场提供了机遇，国企应把扶贫开发与企业发展相结合，将扶贫救助与自身的主营业务相结合，将企业发展与履行社会责任统一起来，并将扶贫救助工作作为企业的重要社会责任。要在扶贫开发中担当重任，通过帮县、帮乡、帮村等形式，采取产业开发、技能培训、吸纳就业、捐资助贫等方式参与扶贫救助，切实帮助贫困地区解决需求，彰显国企勇于担当社会责任的精神。

2、制定税收减免和优惠政策，鼓励民营企业参与产业扶贫。就业是使受助者脱贫的最好途径。制定政府补贴、税收优惠等相关政策引导民营企业积极参与扶贫，凸显民营企业在就业扶贫方面的优势，使民营企业精准扶贫的潜能得到充分释放，让民营企业自觉参与扶贫成为常态化，成为社会扶贫主要力量。如“光彩事业”，从1994年发起至今，实施扶贫项目约5万多个近7千亿元，带动脱贫2，000多万人，在兴教助学、医疗卫生、赈灾济困、养老助残、危房改造等多个领域开展公益项目。再如“企业包县”的万达模式，投入10多亿元，重点开展产业扶贫，对贵州省丹寨县进行精准扶贫，变捐款捐物的“输血”式扶贫为“造血”式扶贫，通过发挥企业自身的渠道优势，成立专门销售公司，把在丹寨深加工的农产品销往全国，从而形成农民种养、企业加工、全国销售的良性循环。

3、发挥电商企业参与扶贫的独特优势。电商企业经过多年发展，已形成包括产品供应、销售推广、物流配送、售后服务等环节的完整产业链，具有平台、渠道、信息等诸多优势。与传统营销体系相比，电商企业对市场变化更敏感，供应链更有弹性。电商平台进入农村基层，能为不同层次群众提供广泛的参与机会：他们可以从产品生产、网上销售、仓储配送、售后服务等多个环节参与电商业态，有利于精准扶贫、精准脱贫。

4、充分发挥社会组织在扶贫救助中的独特优势。社会组织作为不可或缺的扶贫救助参与主体，具有不同于政府、企业和个人的独特优势，并且已经在扶贫中发挥着重要的作用。社会组织扶贫大多以特定的项目为载体，以特定的群体为目标，目标清晰、互动性强，社会组织参与扶贫，对精准扶贫、精准脱贫能起到很好的补充。目前我国社会组织发展迅速，参与扶贫的组织数量越来越多、扶贫的范围广泛、扶贫方式多样，在投入资源、影响舆论、传播知识、扶贫模式创新、扶贫的专业性、提高扶贫效率等方面发挥着独特的作用，提供了大量人性化的扶贫救助。政府应通过政策、资金支持进一步完善社会组织参与扶贫救助的外部环境和加强对社会组织的责任监督，为社会组织参与扶贫救助提供合法性和鼓励性保障；社会组织也要积极实践自身宗旨、规范内部管理，创新扶贫方式，不断提高自身的社会公信力，通过加强与政府的合作扶贫、增强与被救助者的互动来提高扶贫救助的能力和效率。

随着社会救助工作的日益专业化，具有专业优势的社会组织和社工在扶贫救助中发挥着不可替代的作用。可以用政府购买服务的方式，让更多的社工服务机构参与到扶贫工作中来，如扶贫对象的需求评估、扶贫方案设计、扶贫项目开展、项目评估等，社工都可以参与其中，建立分类帮扶机制，满足被救助者个别化、差异化的需求，提供更精细化、贴合的扶贫模式。同时，社工在扶贫工作中往往注重与扶贫对象建立专业关系，容易赢得扶贫对象信任，双方更容易建立互动关系；社工还强调从需求出发，注重在过程中动态评估扶贫对象的需求变化，这将为扶贫项目的精准实施提供保障；社工参与扶贫还能连接更多社会资源加入，应鼓励引导更多的社工参与扶贫志愿服务，充分发挥助人自助精神，助力精准扶贫。

（三）在政府、企业和社会组织间建立资源获取及共享机制。围绕精准扶贫的“精准识别、精准帮扶、精准管理、精准考核”，构建贫困信息动态管理、扶贫服务供需交易、扶贫管理协调与合作、扶贫绩效综合考核综合机制，采取代理服务、直接服务和间接服务等服务模式，协调政府、企业、社会组织等多元主体间的关系。一是建立交流机制，加强主体间沟通协调，推动扶贫主体间的资源、信息共享，形成一个贫困人口信息管理系统，及时发布扶贫需求、资源供给等权威信息，搭建社会各界参与扶贫的互动平台，为贫困人口快速、便捷、准确地提供高效服务；二是加快形成主体间协调融合、责任共担的合作意识，形成合力共同扶贫；三是加强对多元主体扶贫的绩效管理。建立多维度、多层次的绩效管理体系，制定出切实可行的考评内容、考评指标和考评流程，建立多种手段相结合的考评方式，既有定性考核又有定量考核，既要有重点考核又要有基础考核，既要有传统手段评估又要有现代手段计量。严格奖优罚劣，对无效果的项目予以取缔，对有成效项目予以支持；四是实现救助资源的有效统筹。救助资源是社会救助的基础，其来源包括政府财政拨款和社会捐赠资金和实物。财政资金保障基本生活需求，社会捐赠用于多样化的社会救助需求。在政府主导下凝聚公益、媒体、企业、个人等各方力量，打通各界壁垒，共同推动公益慈善事业发展。鼓励支持企业、社会组织和个人开展以扶贫济困为重点的慈善活动，广泛汇聚社会扶贫救助资源，与精准扶贫、精准脱贫有效对接。政府搭建慈善信息公开平台，建立救灾捐赠导向机制，完善扶贫捐赠管理制度，便于政府和社会有效监督扶贫捐赠资金的接收和使用。协调推进政府购买公益慈善组织服务，让资源流向使用率高、社会信誉好的公益慈善组织。落实公益慈善组织税收优惠政策，对公益慈善组织通过政府购买服务的所得、投资收益等实行免税。倡导更多家庭设立小额冠名基金，为孩子建立快乐成长爱心档案，从小培养慈善理念。在全社会形成人助人、户帮户的社会慈善公益氛围。扶持成立扶贫方面的公募基金，建立扶贫社会资金公募平台，让更多的社会影响力大、公信力强、与扶贫关联度高的基金会，结合精准扶贫，设计公募项目，沟通联结各种慈善公益资源，投入到扶贫救助之中。

主要参考文献：

[1]邓媛.我国精准扶贫的困境与对策研究——以四川省凉山地区为例[J].时代报告，2016.1.

[2]王丽.我国精准扶贫实施过程中存在的问题及其对策[J].重庆电子工程职业学院学报，2016.2.

[3]彭华民.中国组合式普惠型社会福利制度的构建[J].社会保障制度，2012.1.