任恒平

摘 要：村规民约作为我国村民自治制度的具体体现，即使在今天，它仍然是治理乡村社会，规范村民行为，构建和谐社会的重要规则。由于我国目前的特殊国情，国家法在农村地区调整存在一定的局限性，致使村规民约还存在种种不足的地方，包括制定的主体和程序不规范，可能与国家法存在冲突，在实施过程中存在违法情况等等。因此我们应当从完善村规民约的原则，制定主体和程序方面着手，规范村规民约，从而充分体现我国村民自治制度的优越性，发挥其最大效用。

关键词：村规民约 民间法 乡村治理

一、村规民约的定义以及特征

（一）村规民约的定义

村规民约在我国传统文化中一直占据着重要的地位，它是我国农村社会在不断发展过程中产生的，是介于“德治”和“法治”之间的第三条治理途径。广大农村的村规民约已经经历了十多年的发展，但是理论界尚未对村规民约形成一个成熟的、比较完整的定义。

笔者在综合各位学者观点的基础之上，认为村规民约是指在一个特定的乡村地域范围内，在结合本村的风俗习惯和实际生活情况的基础上，村民通过合议的方式，共同商议制定的用来维持乡村社会正常生产生活秩序的，具有一定约束力、需要村民来共同遵守的一种行为规范。

（二）村规民约的特征

第一，村规民约具有乡土性和地方性。“从基层上看去，中国社会是乡土性的，乡土社会在地方性的限制下成了生于斯，死于斯的社会。常态的生活是终老，是乡。同时乡土社会的生活是赋予地方性的，由于在乡在地域上也受到限制，村人口的流动率小，社区间的往来也必然疏少，因此他们的活动范围小，生活隔离，各自保持着孤立的社会圈子。”村规民约作为现代农村社会的重要组成部分，因此也具有乡土性和地方性。

第二，村规民约具有自治性。它是广大村民基于自治权，为自主管理本村事务而制定的。它的内容体现了全体村民的共同意愿，它既是实现村民意思自治的手段，同时也是宪法中民主权利的具体体现。

第三，村规民约具有合法性。虽然村规民约具有一定的自治性，但这种自治权是建立在合法的基础之上。因此村规民约必须合乎法律法规，与法律法规的规定、立法宗旨相违背的部分无效。

二、村规民约存在的问题和原因分析

（一）村规民约的现状分析——以湖北省尧治河村村规民约为样本

近几年越来越多的乡村都制定了自己的村规民约，但笔者在调查研究中发现，许多村规民约或多或少地存在一些问题。笔者以湖北省尧治河村为例，以小见大，分析村规民约在制定过程中出现的问题。

湖北省尧治河村地处湖北省房县、神农架和保康县马桥镇交界处，属于贫困村，近几年在当地村干部的带领下，发展乡镇企业和旅游业，该村逐渐成为远近闻名的文明村、富裕村，同时在村委会的组织下也制定了自己的村规民约。但是近期村委会所做出的一项处罚规定却引起了争议。湖北省保康县马桥镇尧治河村纪委、督办室联合下发了首个“人情風”督办处罚通报，村民严某、周某因违反村规大办酒席，每人被罚2000元。”。另外，在其《尧治河村婚丧喜庆事宜管理办法》中规定领导（村“两委”班子成员）家庭吸烟不得超过10元/盒，酒不得超过60元/瓶。我们尚且不讨论该村村规民约是否经过合法的程序而制定，仅仅从内容上来看，该村村委会的处罚决定以及村规民约的相关规定有其不适之处。

其一，违背了宪法和法律面前人人平等原则。在该村村规民约中明显对不同村民在同等情况下适用不同的规定。村规民约设立的初衷可能是好的，但结果可能适得其反。之所以会出现这令人啼笑皆非的烟酒档次价位划分标准，是因为个别村干部认为自己的身份地位高于普通村民，有更多财产进行支配，从而进行差别对待。

其二，侵犯了公民财产的支配权。在该村规民约中，对村民抽烟、喝酒进行限制，这明显违反了我国宪法和民法中公民私有财产神圣不可侵犯的规定。尧治河村的村规民约明显不符合宪法和法律的规定，侵犯了公民的财产支配权。

其三，该村规民约违法设置行政处罚权。村规民约只是村民之间的约定，不具有行政法律法规的性质，约定的处罚条款也是违法的。即使这种处罚权是经过合法程序通过的，它也是不符合法律规定的。

（二）村规民约存在的主要问题

1.村规民约与国家法存在冲突

村规民约由于受地域和人口素质的相对限制，致使我国目前许多村规民约在内容上都不完善，有些甚至与现行的法律法规存在冲突。除了像尧治河村的情形外，像黔东南少数民族地区的很多村寨都有“姑娘招婿上门需要经村委会集体讨论决定”的规定，这些村规民约严重背离了法治精神，不利于我国法治化的进程。

2.村规民约制定的主体和程序不规范

其实不只是尧治河村，在其他各村村规民约的制定过程中，也存在一系列问题。如有些乡村在制定村规民约时没有依照法律召开村民大会，仅仅依靠村委会相关成员的简单讨论就制定出来。这种做法非常不利于调动村民参与政治事务的积极性，也就使村规民约流于形式。

《村民委员会组织法》第22条规定，村民大会的召开需经过本村十八周岁以上村民过半数，或者本村三分之二以上的户的代表参加。由于近年来进城务工人数不断增长、村民参与的积极性不高等原因，导致召开村民大会时村民数量不足法律规定的人数。然而村规民约就在这样不合程序的过程中制定出来，没有真正地体现民主，有的村规民约的制定是由当地县、乡镇政府直接领导来完成的等等。

3.村规民约在实施中存在违法情况

村规民约的最终实施离不开执行，但是在实际中，执行却出现了各种各样的问题。如许多村干部把村规民约过于神圣化，实施过程中即使其和法律法规相冲突，仍然按照村规民约去执行。有些村规民约在制定后，并没有发生多大的效力，村规民约被束之高阁。如此实施村规民约只会降低其公信力，降低村民参与政治生活的积极性，从而使村民自治制度不能有效地落实下去。

（三）村规民约存在问题的原因分析

1.我国农村地区客观情况的复杂性

由于我国农村地区地理环境错综复杂，经济发展水平也各不尽相同。在实际制定过程中，村民是制定村规民约的主体，由于缺乏相应的专业知识，制定的村规民约显得空洞。所制定的村规民约带有传统“家族法”的色彩，有的甚至与现行的法律法规相抵触。

2.法律法规在村规民约的规范上存在空白

村规民约由谁制定，怎样制定，由谁执行和监督以及怎样执行和监督等重要问题并没有法律法规的指导。村规民约在广大农村地区作为一种重要的、具有普适性的准则，理应规范化。因此国家应当从立法上进行明确界定，从而使村规民约更加规范化。

3.乡镇政府对村规民约的指导不足

通过笔者研究发现，一方面，村规民约在报请备案后，乡镇政府并没有进行审查，这就导致出现许多不符合法律规定的村规民约。另一方面，乡镇政府也没有派人在各村制定村规民约的过程中进行有效地指导和监督，制定的村规民约是否反映大多数村民的整体利益，是否违反法律法规的规定将不得而知。

三、完善乡村治理中村规民约建设的框架构想

湖北省尧治河村作为我国广大农村地区的一个缩影，其村规民约存在的主要问题也是我国其他农村地区村规民约所存在的。因此笔者认为应当从完善村规民约的原则，制定主体，制定程序和内容这几方面着手。

（一）完善村规民约的制定原则

首先，村规民约的制定应当遵循民主原则。民主原则作为其赖以存在的基础，必须把民主放在首位，没有民主，村规民约也就没有存在的必要。村规民约的制定过程和内容应当是在民主的基础上做出的，平等地体现每个村民的意愿，保护每个村民的利益。

其次，村規民约应当符合合法合理的原则。虽然村规民约作为一种民间规范，但它不属于法律法规的范畴。同时村规民约应当惩教结合，教育为主。通过村民之间所形成的舆论环境，教育、感化违反村规民约的村民，从而发挥村规民约的独有作用。

第三，村规民约应当遵循地域性原则。村规民约作为与当地紧密联系的规范，应当充分与本村的实际情况紧密联系起来，因地制宜。不同村庄有不同的人口规模，地理环境，历史文化等等，因此各大乡村也应当做到“具体问题具体分析”，与本村的实际情况紧密联系，制定与本村发展水平、村民素质等相适应的村规民约。

（二）完善村规民约的制定主体

村规民约的制定主体是指有权制定、修改村规民约的机构或者组织。村规民约的制定和修改应当严格遵循民主制度，因此其制定主体应当属于全体村民。

因此村规民约的制定主体应当依照法律的规定，对制定主体的合法性，乡镇政府应当进行审查监督，并记录在案。只有保障制定主体的合法性，才能使村规民约的内容更具有规范性和约束力。

（三）完善村规民约制定程序

笔者认为村规民约的制定过程可以借鉴法律法规的制定程序，从以下步骤进行：

第一，调查分析。村规民约的制定应当实地进行调查，了解乡村的实际情况、村民的意愿，将这些调查结果进行总结分析，作为村规民约制定的依据。

第二，拟定草案。经过相关人员或组织的充分调查，在听取村民的利益需求及意愿后，草拟村规民约。

第三，表决。草拟好的村规民约应当经过村民大会进行表决。

第四，备案。村规民约在表决通过后，应当向所属乡镇部门报请备案。乡镇部门应当对所报请的村规民约进行审查，对违反法律法规，不符合国家政策的村规民约应当进行指导纠正。

（四）完善村规民约的内容，推动有效实施

“在新的社会经济发展背景下，要与时俱进地、科学地制定村规民约，一是要求我们的村干部和村民会议必须要去全面地并且更加合理地去完善和扩展，充实村规民约的主要内容。主要是从道德方面来进行具体的完善。二是要确保村规民约与宪法、法律法规和国家政策的相关规定保持一致。三是村规民约要符合国家法的具体要求，充分体现基层民主自治的精神。”

一方面，村规民约作为一种约束性规范，主要依靠村民之间形成的道德和舆论环境进行约束，因此村规民约应该加强这方面的规定，充分发挥村规民约的教育作用，约束村民的行为。另一方面，村规民约应当对村民合乎道德的、符合社会主义核心价值观的行为进行奖励，如拾金不昧、赡养老人等等，充分提高村民的道德水平，从而为建设和谐、文明、法治的社会主义社会发挥重要作用。

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