龙建明

一、壮大城中村集体经济发展的意义

习近平同志在党的十九大报告中提出，实施乡村振兴战略，壮大农村集体经济。聚焦乡村发展，深入推动村集体产权制改工作，维护村民财产利益不受侵犯，促进村集体经济向前发展，如此一来，党群干部之间将更紧密联系，更增强了农村基层组织建设。有利于进一步增强农业的发展后劲，促进农村生产力的发展；利于促进乡村社会秩序的稳固与全面小康社会的早日实现。

二、制约城中村集体经济发展壮大的主要问题及原因分析

（一）产权不明，集体经济发展不平衡

在工业化、城镇化进程中，乡村经济各类内容占比、社会内部构成正处急剧转变阶段，城中村集体物资产权归属界定模糊、疏于保护等问题日益突出。一些村集体财产已经分光，土地补偿款也都分给各家，集体经济几乎没有；一些村土地已被征用或按城市发展规划即将被征用，剩余土地已不多，他们把土地和征地补偿款统筹起来，发扬城市地理特色功能，发展工业及服务业来给农民提供工作岗位，迎来不错的回报；一些村集体经济组织已被改造成股份合作制企业，建立起了现代企业制度，集体经济得到迅速发展壮大。城中村集体经济发展的不平衡，制约了集体经济发展，影响了农村社会的稳定。

（二）财务管理混乱，账目管理不规范

有些城中村资产管理制度没有严格执行，形同虚设。固定资产和实物无台账，入库、出库无记载，个别村民长期无偿占为己有，直至废弃或消耗殆尽；有的村干擅自出租或出借企业、设施、设备等集体资产和土地资源，程序、手续欠规范，缺乏清晰的合同内容，更糟的情况是连书面合约都没有，对承包起始时间与价钱等重要内容未做慎重的合同约定，没有遵循民主集中制，未经过村民同意，自作主张，甚至与开发商或承租土地老板串通一气，签订阴阳合同，导致集体资产和土地资源被掠夺式、破坏式经营，严重被侵蚀和流失。

征地补偿款管理不善，分光用光的现象相当普遍。一般而言，征地得到的补偿统一由村集体管理并用在村集体经济事务上，可有的村集体经济组织缺乏长远目光，不顾未来保障需要，采取极端的处理方式，将售卖商业用地得到的千万集体资产全部分给村民。虽然村民一夜暴富，但失去了方向，有人甚至染上黄赌毒，家产败光。

村账管理不到位。许多城中村村委会出于某种目的，都愿意聘请本村人员管理账目。财务人员存在年龄偏大，文化业务素质偏低，不熟悉财经法规知识和会计基本常识，许多村账目混乱，财务手续不健全，集体资金私存现象严重。村账镇街管因需要处理的账务远多于会计人员数，一名会计得负责多个村账务工作，忙于代理记账，部分人员对村级财务收支情况监督失职，对违规做账的行为没有及时制止纠偏，给村财会人员留下“作案机会”。

（三）民主理财和监督不到位

监管力量严重不足。乡镇街道党委、政府和经营管理部门专门从事农村“三资”管理的人员越来越少，村理财小组和群众监督不到位。村民缺乏集体观念，欠缺民主管理意识，部分村民忙于生计，不热心集体事业，造成民主管理流于形式，民主监督无从谈起。村领导班子内部缺少强有力的监督，有的村干部以自我为中心，以自我言论为决策的依据，小事不公开汇报，大事不经过集体研究表决，班子成员无法监督。

财务公开不及时，不能定时公开。在上级临检查时才匆匆公开，公开的内容有限且不合规定，许多村并未将财务收支明细公布于众，民众看到的只是收支剩额，更过分的是有些村有选择性地公开财务信息，掩盖去向不明的数据，只公示次要的数据信息。财务信息公示内容结构不合理，群众意见反馈渠道闭塞，忽视村民反馈意见或采纳滞后等。

审计流于形式。审计没有聘请第三方机构，由乡镇经管站人员内审，审计与会计核算任务同班人马承担，审计人员不专门任命，审计角色与其他角色重叠，少了有效的监查与处罚机制。许多审计睁一只眼闭一只眼，为审查有问题的单位满天过海逃避或从轻处分，没有尽到监督的责任。

（四）经营理念落后，土地无序开发

专业管理人才匾乏。农村集体经济组织缺乏专业的管理团队。负责农村集体资产经营的多以村干部为主，集体经济组织负责人或管理人员，大部分都有企业经营经历，但随着集体经济发展日益壮大，宏观经济形势不断变化，部分村干部年龄老化、文化教育水平有限，不能够应对这种变化，在转变农村集体经济发展方式、开展多元化经营，后备人才的培养及负责人交接等方面存在不少问题。

集体资产发展壮大的后劲不足。按照国家有关土地政策规定，为确保农村集体经济组织的利益，对农民共有土地进行征用，必须留有征用量的百分之五至百分之二十给村集体壮大生产，但许多村被征地后自留地未保留全部均分到户。由于村组织短缺资金，只能把土地租出去或临时建设生产用房，土地利用率且租金收入都不乐观，多是小规模、低档次企业入驻，产业聚集不起来。

以租地形式替代征地，风险四伏。一些村为求经济进步急功近利，不事先办好村集体经济用地手续就违规开发，将土地租给别人或建设厂房，进行非农业建设，擅自扩大建设用地规模。以租代征实质是规避现行法律及土地政策的管制的违法行为，从根本上触及现行立法关于土地制度的规范。特别是近几年，国家开展了查处土地违法违规案件专项行动和土地卫星照片执法检查，城中村建设厂房被查处，被强制拆除并进行复原种植绿化植物，一些集体经济因此造成了非常大的损失。

三、发展壮大城中村集体经济的相关对策

（一）明晰产权，建立完善集体“三资”监管制度

城中村集体经济组织存在的主要问题是由于集体经济产权模糊所带来的种种问题，因此，要进行产权改革，明晰产权，完善资产管理制度，仔细摸清各类资产，全面开展清产核资。对村办企业厂房设备、闲置场地等资产全面核查，通过租赁、承包转让经营权、股份合作，盘活闲置资产，实现保值增值，避免集体资产流失，增加集体收入。尤其要清查核实属于集体所有的经营性资产、没有实现承包到户的那些资源性资产和现金、债权债务状况等，实现账账、账证、账实都能对得上号，对不上号的，经过再次核对没有问题并公开宣布无误后，重新调整账目；清理回收长时间出借的资产，没有按照正常程序租赁转让的，要补办完善相关手续；对于贪占集体资产的人员，要求其如数退赔，假若行为违规违纪或情节严重构成犯罪，可走法律途径，让纪检监察机关或司法机关介入调查，依法追究当事人的责任。聘请有法定资格的审计和资产评估机构进行专项审计和资产评估，依法确认净资产，保证合法、公正和专业。清产核资情况要公示，召开全体村民大会，告知村民。清产核资完毕后，完善集体资产管理制度，做好登记、保管、使用以及处置环节的工作，实行台账管理制度。

（二）加强财务管理，强化财务监督

推行村级代理记账制度。针对规模不大、财务工作秩序不良的城中村，要大力推行代理记账制，那些代理记账难起作用的较大规模村庄，可按需招聘会计独立开展账务管理工作。代理记账，能统一管理，更规范化，集约化，更利于防范财政风险。

制定严格村务公开制度。按季度公布社会大众最想知晓的、存在疑问的问题，让公众充分了解、积极参与、充分监督。按照相应程序进行公开，让群众了解工程建设、项目发包、集体资产及资源的来龙去脉，促进社会监督。出于便民查询因素的考量，应该将所需公布的信息打印后张贴至村里的通知栏，一切村务的公开理应涵盖本应公示的项目内容。

引入会计师事务所参与农村财务管理。引入经济责任审计、形成干部管理、审计监督机制。要把农村审计与群众监督结合起来，实行“阳光审计”。将审计结果及时向群众公布，使群众的监督权得到有效履行。

（三）政府加大公共财政投入，实行税费等优惠政策

明确政策，规范政府行为。在改造城中村或“村改居”过程中，务必平衡好农民集体土地资产权属及利益二者之间的关系。极力制止变化农民居民身份及村集体经济组织的本质进而改变土地所有权的现象。禁止将属于村集体的土地资源无偿转为国有性质的土地。国家必须严格遵守法定程序并获得相关批准，才能征用集体土地。同时，按照城镇居民的标准给失地农民同等水平的社会保障，以解决村民失地之后可能出现的失业问题。

在公共政策方面，集体经济组织产权改革后，当地政府要加大对于公共财政的投入。鼓励集体经济组织共同参与旧村改造。税收政策应竭尽合理，应免除经济合作社、股份合作公司应纳税额，免除经济组织里个人分红中应纳税额，或通过工资奖金等方式进行利润分配，计入经营成本范畴。

（四）创新发展思路，村经济发展渠道多元化

发展新型集体经济，发展壮大村级集体经济，要创新发展思路，以市场为导向，以激活农村各类生产要素为动力，多渠道、多类型、多元化为村级集体经济发展插上了腾飞的翅膀。

1.建立农村经济合作社，股份合作制企业。发挥农村经济合作社好处，将村民凭借共有的生产资源要素作为股东之一加入合作社阵营。股份经济合作社规定了集体资产权利主体，有效防御合作社资产遭合并、平调、转让、霸占等厄运。对于经济合作社资产，股东同时保有物权及产权，不管股东户口归属地在哪里，分配资产收益时务必得到股权对等、同股同利的待遇，有利于激励农民(股东)对股份经济合作社前途的关注，主动加入民主管理队伍，保障集体利益最优与共同资产价值的增保。

2.盘活闲置资产，整合村级资产。以市场价折价有偿转让或出租各村暂时不用的土地、房屋、闲置生产设备，或携其加入股份合作，在商业、餐饮业、房产开发等行业范围进行集体经营，利于快速促进集体资产的保值增值。

3.充分利用土地资源，开展招商引资。鼓励有丰富资源或区位优势的村，开展招商引资，引进能人、引进项目、引进资金，提供生产经营性服务。有产业基础的地方，可实行乡(镇街)村合办、村企合办等方式，通过兴建专业市场、集贸市场等，增加集体经济收入。鼓励政府与村联合开发，建立创新工业物流信息园区。由政府投入自留用地，以及向农村集体经济组织租用土地，按照共同开发、收益共享的原则，统一规划建设高标准厂房，统一租赁，统一招商，引进大项目，高科技企业，提高产业发展水平，提升产业承载力。

4.发展特色产业。对有民俗文化、农业特色的村，通过深入挖掘人文、历史、农业特色产品等资源，发展生态旅游、观光农业、农家乐、采摘园等服务项目增加集体经济收入。

5.选优配强带头人。在本村发家高手、农民经纪人、合作社一把手等人才中，挑选一群熟悉经营之道、擅长村务管理、有集体经济发展意识与经验的精英担任村领导人。安排村领导干部学习培训工作，通过实地观摩、考察调研等多类方式，提升他们市场经济意识及带领村集体致富的能力。