摘 要：防止返贫问题是巩固藏区产业扶贫效果的必备条件。针对返贫问题不仅要力图全面阐释原因的同时，应当与当地具体情况相结合，对不同地区的不同返贫现象进行有针对性的探究，分析出有操作性的对策及法律保障更加重要。本文运用网络问卷方式和深入青海省玉树市进行实地考察，获取大量有关产业扶贫政策及落实的数据后，通过细致的分析，最终得出藏区产业扶贫巩固效果、防止返贫的法律保障机制。

关键词：精准扶贫；产业扶贫；防止返贫；法律保障

一、绪论

近年来，已有部分地区出现返贫问题，针对这个现象不仅要注重客观因素力图进行面面具到的阐释原因的同时，更应当与实际情况相结合，较为具体地将不同地区进行分类，对一个整体类型进行有针对性的探究，得到能够从源头解决和控制问题的措施。本文选取具有代表性和普遍性的青海省玉树藏族自治州玉树市为实际调研地点，探求巩固藏区产业扶贫效果、防止返贫的法律保障机制。

二、实地调研分析

玉树市为青海省玉树藏族自治州下辖的县级市，是该自治州的“政经文”中心。玉树市主要地形为山地高原，因此当地以畜牧业为主，结合农业，可称为半农半牧城市。玉树市主要采用产业扶贫的方式，当地有乳制品工厂、牦牛产业、互联+等多种模式。在青海省藏区该市的气候、地形与农牧结合的生产方式都具有普遍性和代表性。

2.1产业扶贫政策及成果

第一，根据《青海省农村牧区扶贫开发条例（2015年）》的规定“建档立卡”。经过精准识别，2016年最终核准该州有贫困人口112423 人，其中：贫困人口59407 人，低保贫困户13254 人，低保户39762 人，这些数据均已详细录入扶贫开发信息系统并实现数据共享。

第二，开展产业扶持，针对畜牧业发展乳制品加工、针对种植业做粮食类加工、针对传统手工业做手工制品加工。投入1.2亿元对当地已发展的20个扶贫畜牧业合作社购置和建立多套项目；为完成贫困地区畜牧业专业合作社全覆盖的脱贫工作再注入2.91亿元。

第三，建设当地特色产业园。2016年青海省扶贫工作拟支出6.4亿元在称多县、囊谦县在内的四个县新建特色产业园用以支持当地优势资源的开发建设。2016年青海省政府工作报告特别指出青海省“第二产业完成增加值23.3亿元”，由此可见产业扶贫初见成效。

第四，开展“雨露计划”等多个提升贫困人口自身素质的脱贫项目。“雨露计划”项目中已为5千余名贫困人口提供短期劳动技能培训；“双千工程”中，专项资金已支持贫困户子女3千余名完成学业，青海全省基本实现贫困户子女“能上学，上好学”。

2.2产业扶贫存在的问题

第一，存在政策落实效果与政策持久性的矛盾。实地调研数据表明，当地民众普遍了解扶贫政策并认可政府的工作，但是当地确实长时间处于贫困或徘徊在贫困的边缘，这表明当地扶贫存在“一贫困就扶贫、一脱贫就返贫”的现象。

第二，当地仍存在零星扶贫，欠缺产业化的现象。玉树所处的三江源高寒缺氧自然条件恶劣， 运输成本、人力成本等因素的加入使玉树地区的养殖业与其它地区相比缺乏优势。玉树地区仍然广泛存在以村级合作社， 这些合作社在生产上缺乏整体规划， 资金规模有限， 对市场行情掌握不充分，抵御市场风险能力较低，时运不济则劳而无获。

第三，传统工业未形成规模。玉树当地产业扶贫众多项目中包括藏袍、藏毯等手工业企业但当地传统手工业不成规模，缺乏竞争力。玉树地区的手工藏刀、唐卡等传统手工艺品与其他藏区相比影响有限， 无论从销售规模和销售额看， 与黄南地区均有一定的差距。

第四，人力资源质量偏低。玉树地区群众居住地普遍存在自然环境恶劣、信息闭塞、交通不便的情况， 民众文化水平、受教育水平、科学文化普及率较低。藏区人口居住分散， 增加了人力资源的获取成本， 人力资源的质量从根本上影响着地区长远发展。

三、防止返贫法律保障机制

我国扶贫之路已经走过三大阶段，当下的贫困地区实属中国贫困地区中最后也是最特别的区域，各个地区往往具有不一样的特点与发展的巨大障碍，在这些地区进行扶贫工作不能照搬其他地区，玉树市也不例外，应结合当地特点使扶贫模式具有适宜性。针对玉树市的具体返贫问题，应该制定出如下的法律保障机制。

第一，制定合理的国家贫困线标准。将贫困线标准划分为经济指标、文化指标两部分。从3至5年的长期数据得出是否脱贫的结论，防止“被贫困”、“被扶贫”、“被返贫”现象。有关部门应多加关注文化情况，从长远来看，摆脱文化贫困是防止返贫的必要道路。

第二，建立精准的扶贫瞄准机制。首先，瞄准具体区域或贫困人口类别；其次，针对对象制定相应政策；最后，落实资金到位。根据国家规定，扶贫资金60%用于产业扶贫、30%用于項目配套设施、10%用于扶贫培训。但在该地区现阶段的资金投放较粗放，以玉树“一条街带动一地区”为例，该模式中因病致贫的贫困户无法长久成为受众返贫可能性较高。

第三，“造血式”扶贫模式+完整的扶贫政策。国家对贫困地区的优惠政策以国家贫困线作为标准、以贫困地区与人口作为工作对象。其中存在两个问题：一，部分人口“被贫困”、“被扶贫”、“被脱贫”；二，真实的贫困人口难以脱贫。人均收入达标不代表贫困人口拥有自主致富的能力。当下扶贫从“输血式”到“造血式”转变仍然需要完善的扶贫政策的支撑。

第四，完善扶贫政策体系建设。跨部门制定扶贫政策尤为重要。贫困往往涉及多个方面，不同部门间统筹规划，以各自的专业性和要求进行考核，最终形成完善的扶贫政策体系。

四、总结

距离全面建成小康社会目标验收的2020年还有两年时间。大多扶贫计划将陆续迎来收官之战。巩固扶贫成果、防止返贫的法律措施既是对过去几十年扶贫工作的总结也是防止未来返贫的重要保障。作为青海省藏族地区具有代表性的玉树市，要巩固产业扶贫成果，防止返贫，要研究出适合当地的一套有效的法律保障机制。

参考文献

[1]洪玉杰，玉树：从“大水漫灌”走向精准扶贫，青海日报[N]，2015-12/08。

[2]许源源、江胜珍，扶贫瞄准问题研究综述，生产力研究[J]， 2008（9）。

[3]玉宣，“十三五”玉树州确定七大扶贫重点，三江源报[N]，2015/12/18。

作者简介

李兰亭（1997—），女，河南省人，西南民族大学法学院2015级2班在校生。