温翠云

【摘要】随着我国社会经济的发展，事业单位预算管理模式已经不适用于现化化市场经济体制。党的十九大报告提出，要建立全面规范的预算制度，实施绩效管理，对新时代事业单位预算管理提出新的更高要求。事业单位预算管理现状制约着事业单位的发展。目前事业单位预算管理主要存在管理意识不够、预算编制前期调研不足、内部控制制度不健全、绩效目标不明确和财务人员专业素质不高等五个方面的问题，这就要采取相应措施加强事业单位预算管理工作。针对事业单位在预算管理中普遍存在的以上问题，本文认为单位须按财政预算管理要求，结合自身事业发展需求，主要从提高全员预算管理意识，预算编制前充分调研论证，建立健全内部控制制度和加强预算执行约束力，推进预算绩效管理和完善考评机制，提高财务人员专业素质和财务管理能力等五个方面采取對策，以加强事业单位预算管理，旨在规范财务行为、防范财务风险、实现有效监督，强化预决算公开透明，接受有效监督和约束，将财政资金发挥最大效用，推动事业单位各项工作健康持续发展。

【关键词】事业单位 预算管理 内部控制 预算执行 绩效管理

事业单位预算管理主要是事业单位为实现其管理目标，利用预算编制、预算执行和预算考核等手段而进行的相关财务活动。事业单位不同于企业单位，其资金来源主要依靠财政拨款。由于我国事业单位受计划经济体制的影响，预算管理较为粗放，规划不是很合理。随着我国社会经济的发展，事业单位预算已经不适用于现化化市场经济体制下的预算管理模式。单位预算管理意识不强，内部控制制度不健全，绩效目标不明确等问题，制约着事业单位的发展。实施科学合理的预算管理能够调动单位员工积极性，规范财务行为，防范财务风险，使财政资金发挥最大效益，有效实现公共资源合理配置，避免资金浪费。党的十九大报告提出，要“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”，对新时代事业单位预算管理提出新的更高要求，为全面推进事业单位预算管理提供导向。

一、事业单位预算管理现状及存在的问题

（一）单位全员预算管理意识不够，预算管理作用无法充分发挥

事业单位资金来源主要是财政拨款，尤其是全额拨款事业单位，渠道单一，限制了社会资金的融入，造成事业单位缺乏应有的积极性、自主性与独立性。有的事业单位对预算管理重视不够，缺乏认同感和责任意识，对预算管理实施过程中表现出态度上的随意性和责任推托，对预算资金重使用，轻管理。单位负责人搞“一言堂”，对单位预算缺乏整体统筹布局，拍板即定，预算方案缺乏权威性和稳定性；单位各部门缺乏预算管理的全局意识和预算执行的责任意识，对项目开展所需预算缺乏认真规划，认为预算管理应该由财务部门负责，把预算视为一种经费的开销计划，导致预算实际执行与预算发生偏离，与单位事业整体发展要求不相适应，无法体现预算执行的有效性，预算管理作用无法得到充分发挥。

（二）预算编制前期调研论证不够充分，预算编制工作质量不高

事业单位在编制预算时因时间紧、过程短、任务重，在预算编制前未进行认真调查研究，准备不充分，考虑不全面，未对项目实施的必要性和可行性、要达到的绩效目标及经费测算进行充分论证，预算指标未进行细化，部门间沟通不畅，导致项目整体统筹不够；同时预算编制不科学，预算编制人员没有结合本单位实际工作情况，未建立在零基预算基础上，仅凭以往经验，参照往年数据编制预算，使得方案的规划与编制缺乏可靠性与科学性，导致预算编制随意性大，项目不细，预算编制粗糙，造成预算约束不够，使预算编制工作质量无法得到充分保证。

（三）内部控制制度不健全，预算执行缺乏约束力

事业单位预算管理内部控制制度不健全，预算管理流于形式，在预算执行中缺乏严谨性和规范性等规范化管理，过程中随意调整，不能严格按财政部门等有关单位批复的预算及各项费用开支范围和支出标准执行预算；执行程序不尽合理，对预算执行中所涉及的各项流程和各个环节未进行深入细致地分析，执行与预算相脱节，导致预算执行指标失去约束力。预算执行中达到政府采购标准或限额的项目未严格履行政府采购程序，甚至将达到标准的资金化整为零来规避政府采购行为。同时预算不能严格按预算编制的进度执行，甚至出现年末集中支付资金行为，丧失预算执行的计划性，使得前期预算编制工作大打折扣，难以最大限度发挥其资金使用效率。

（四）预算绩效目标不明确，缺乏预算执行考核评价机制

事业单位在预算管理过程中绩效目标不够明确，与项目实施产生的绩效未挂钩，难以形成激励机制，实现公开透明程度不够，难以充分发挥资金效益，造成资源浪费。同时缺乏预算执行考核意识，缺乏相应的预算考核评价机制，缺乏对预算管理工作进行全过程、全方位监管的监督管理机制，没有一套完整有效的控制体系支持单位预算的实施，预算执行完成后未进行相应的考核工作，未与经济责任人的经济责任相关联，导致预算执行责任难以追究，长期处于一种无人负责、无人执行的状态。有的单位虽然制定了预算考核评价制度，但没有制定标准化的的考评指标，使得预算执行难以进行统计分析、量化考核，使得这一重要考评机制流于形式，难以发挥预算资金的最大使用效益。

（五）财务人员会计基础不扎实，专业素质和财务管理能力不够

事业单位对财务人员素质缺乏足够的重视，只停留在会计核算统计的基础层面，对其专业素养和管理能力的提升缺乏长远的规划，缺乏系统的预算管理经验，不能很好满足单位预算管理需求。对财务人员的培训无论人力还是财力投入都不够，甚至对财务人员是否具备相应的的专业资格不作要求。财务人员对自身专业能力的提高也不够重视，安于现状，这就增加了财务人员在财务管理方面的局限性，看问题没有全局观，容易造成思维的狭隘，对单位预算管理考量不足，难以指导项目部门对预算的充分估计，难以实现预算管理目标。

二、加强事业单位预算管理的对策

（一）单位自上而下全员参与，提高预算管理意识，增强责任感

事业单位预算管理基于单位全体成员的共同认同感，需要单位自上而下齐心协力、全员参与，而不是基于上级部门的要求，更不仅仅是单位负责人一人决定，也不是财务部门全权负责，而是增强单位员工整体参与预算管理的意识。单位领导决策层要对预算管理高度重视，具备很强的洞察力和统筹能力，对单位预算方案进行整体统筹设计，充分发挥预算管理作用。同时通过开展讲座等多种宣传形式，普及财务预算管理知识，提高全员预算管理的认识程度，调动全员参与预算管理工作的积极性和主动性，自觉贯彻执行预算管理制度，对有限的资金进行配置，使单位全体员工都参与到编制预算的过程中。同时要加强部门间的沟通协调，保障信息畅通，为有效开展预算管理工作营造良好的工作环境。

（二）预算编制前要进行充分调研，提高预算编制的科学性

事业单位在编制预算时要从各单位实际出发，对项目实施进行统筹安排，考量其实施的可行性。预算编制工作要同单位实际水平和发展状况相适应，以实事求是、客观合理为原则，综合考虑对工作量和可能影响项目预算内容的有关技术条件等因素，结合单位事业发展的战略决策和具体目标，通过深入实地调查、广泛讨论、综合平衡等前期调查研究，制定出符合事业发展战略目标的预算方案。预算方案要符合刚性要求，具备预算执行的有效性。事业单位采用“上下结合、分类编制、逐级汇总”的方法科学合理编制预算。单位预算管理负责部门要对单位近两年的预算执行情况进行充分调查研究，了解项目负责部门的实际需求，从而对项目负责部门编制的预算作出科学的判断与指导。同时根据国家会计政策和财政有关各项规定，结合各项开支范围和费用标准对项目所需资金进行科学合理地测算，按预算编制要求和内容编制预算，做到项目细化、预算科学，把有限的资金用在刀刃上，最大限度发挥资金效益。

（三）建立健全内部控制制度，完善预算执行分析体系，形成长效机制

事业单位要建立健全预算编制、审批、执行、决算与评价等预算管理内部控制制度，强化预算的约束力，实现预算“硬约束”，使预算的编制、执行与考评有章可循，确保预算管理目标的实现。

1.明确岗位职责，合理制定项目实施方案。单位要合理设置岗位，明确相关岗位的职责权限，建立起由财务部门参与，以单位领导决策层为主的责权分明的预算管理负责部门。在预算管理制度中明确规定各业务部门在预算编制中的职责并加以落实。要对业务工作全方位作出合理设计，在坚持单位全面发展战略的同时，更要注重对业务发展战略等重要因素的充分考虑，制定详实的项目实施方案。

2.严格履行程序，按计划执行预算。在预算执行环节，预算经财政部门等相关资金审批部门审批后，单位各部门必须严格按计划执行预算，不得随意调整，如有特殊情况需要调整，须按规定程序报上级主管部门及财政部门审核批准后才能执行预算。尤其是单位主要负责人要切实抓实抓细预算执行工作，根据本单位实际状况制定科学的管理制度，各部门要在预算执行中严格遵守，并严格执行行政府采购标准，切实履行政府采购程序，同一项目预算金额达到政府采购限额标准以上的，须履行招标程序。对政府集中采购目录外的货物或服务要建立询价制度，做到预算执行合规合法。同时预算要按预算编制进度执行，保证预算按计划进行，确保执行程序合理合规。

3.在预算执行过程中，实施全流程管理。按照预算申报、执行、项目结项等工作流程，提供预算执行过程所需资金材料，通过财务形式直观反映出来。项目负责部门提供预算执行所依据的经费审批材料，财会人员据此审核经费执行所需的各种材料，执行过程中应提供的发票、按政府采购标准或限额履行程序所需提供材料、按合同规定执行所需提供材料、项目结项验收手续以及按费用类别不同所需其他材料等等。通过预算执行实施全流程管理，间接为项目绩效评价提供有力的财务支撑材料。

4.在预算执行过程中，完善项目验收手续。项目开展按实施进度进行验收是检验项目开展绩效与预算执行效果的必经程序。所以经项目部门、财务部门和负责验收部门协同合作，组织好项目验收工作，为项目绩效实施效果奠定良好基础。

5.完善合同管理，避免财务风险。预算执行离不开项目单位与供应商之间的协同合作，这就需要签署合同来明确双方责权利，避免发生不必要的财务风险，因此付款方式必须明确分期付款。在预算执行项目验收完成，才能支付尾款完成结项。

除以上项目执行必要环节外，在项目执行过程中要及时发现和解决预算执行过程中发现的问题，定期召开预算执行分析会，通报各部门预算执行情况，解决预算执行中存在的问题，提出改进措施和意见，以提高预算执行的有效性。

（四）推进预算绩效管理，加强执行监督和反馈，形成长效激励机制

事业单位在预算管理中要推进预算绩效管理，将绩效理念贯穿到预算编制、执行、监督全过程，实现预算管理与项目绩效充分挂钩，更好发挥财政资金作用，使每一笔钱都花在明处、用出实效。在预算执行过程中，要加强部门间的沟通协调，财务部门协同项目验收部门制定预算执行标准，建立健全考核与评价制度，坚持激励与约束相结合的预算管理方式，结合项目实施情况，对预算执行进行全程跟踪，同时加以分析并进行考核，将实际执行与预算指标进行对比，并列入年终综合考核指标中，对预算执行好的部门进行奖励，对预算执行差的部门进行惩戒，做到事前有预算，事中有控制、事后有反馈。同时还要加强各部门预算执行情况的监督和反馈，以提高责任意识，强化对预算执行率的监督，实现预算公开透明，有效防范舞弊和预防腐败，提高预算资金使用效益，形成长效激励机制。

（五）提高财务人员专业素质和能力，提高预算管理水平

事业单位预算管理过程中，财务人员起着至关重要的作用，是单位领导决策的参谋助手，所以单位要树立财务主体观念，重视财务人员在单位预算管理中的重要作用。财务人员作为单位预算管理的重要角色，专业素质要过硬，具备一定的专业能力，才能提高单位预算管理水平。在预算管理过程中，财务人员要充分运用信息化管理工作提高预算管理系统化水平，不断补充和完善财务管理各项基础工作，在预算管理中成为主动管理的专业能手，对事前、事中、事后进行全过程预算、控制、分析，保证会计信息的真实完整，为领导决策提供及时有效、科学准确的会计数据。另外，财政部门要对各预算单位预算执行定期督查，根据发现的问题进行总结，及时纠错，并定期对财务人员提供专业培训。财务人员也要通过各种途径进行自主学习，提高自身专业能力和水平，紧跟形势，随时更新自身专业知识体系，成为单位预算管理行家里手。

三、结语

预算管理工作对事业单位的健康发展起着至关重要的作用，旨在规范财务行为、防范财务风险、实现有效监督，强化预算公开透明。尽管事业单位预算管理在实际工作中存在着一些问题，但事业单位应积极采取应对措施，不断提升事业单位预算管理水平，要实现全员管理预算的目的，就需要加强顶层设计，不断提升财务人员专业素质；不断改进预算控制方式，优化预算编制与执行，推进绩效管理，完善考评机制，对预算管理中的重点难点问题对症下药，实现预决算公开透明，接受有效监督和约束，将财政资金等社会资源发挥最大效用，实现公共资源的合理有效配置，推动事业单位各项工作健康持续发展。

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