邓永忠

摘要：党的十八大以来，中央纪委加强了对侵害群众利益不正之风和腐败问题的整治力度，进一步规范乡村财务管理工作。但在村级集体财务管理过程中，仍然存在一些不规范、不到位、不完善的地方，违规违纪问题屡禁不止，违法案件还时有发生。这些问题虽然发生在基层单位、个别干部，表现在操作层面，究其根源还是在村级财务监管体制和机制方面存在问题，亟待采取措施加以解决。本文结合基层工作经验，具体分析了村级财务监管存在的问题，并提出了相应的建议，进一步规范村级财务管理工作。

关键词：村级财务；存在问题；监管

近年来，中央有关部门、各级地方政府加强了乡村财务管理工作，不断探索完善乡村财务管理机制，规范乡镇财政财务管理，取得了显著成绩。特别是党的十八大以来，中央纪委加强了对侵害群众利益不正之风和腐败问题的整治力度，进一步规范乡村财务管理工作。但在村级集体财务管理过程中，仍然存在一些不规范、不到位、不完善的地方，违规违纪问题屡禁不止，违法案件还时有发生。据统计，党的十八大以来，全国共查处侵害群众利益不正之风和腐败问题的案件80516件，处理党员干部91550人。这些问题虽然发生在基层单位、个别干部，表现在操作层面，但究其根源还是在村级财务监管体制和机制方面存在问题，亟待采取措施加以解决。

一、村级财务监管存在的问题

（一）村级财务监管体制存在“准政经不分”的问题。村级财务管理包括农村（社）集体经济组织、农村（社）合作经济组织、农村村民委员会、农村社区委员会等基层组织的财务管理工作。农村集体经济组织、农村合作经济组织是农村市场的经营主体，主要功能都是发展农业生产，系经济领域的特别法人；农村村民委员会、农村社区委员会是农村基层群众自治组织，主要功能是协助本乡镇（街道）党委加强农村基层政权建设，属基层政权建设服务性组织，系政治领域的特别法人。这样两大类基层组织的功能和作用、使用资金、财务制度、使用票据都各不相同，且行业主管部门的职责也各不相同，村级财务管理理应由不同行业主管部门分别进行监管。

2006年10月，中央纪委、监察部、财政部和农业部四部委联合出台了《关于进一步规范村财务管理工作的通知》（中纪发〔2006〕24号），明确规定财政部门主要负责规范乡镇财政财务管理工作，农业部门主要负责规范村级财务管理工作。虽然《村民委员会组织法》赋予了农业部门村级财务管理行业审计监督职能，但未明确农业部门村级财务管理行业会计监督职能，且在监督体制顶层设计中未能体现“政经分离”的原则。

在村级财务管理指导工作中，农业部门将农村集体经济组织和农村合作经济组织与农村（农村社区）村民委员会两类不同性质的村级财务混为一谈进行监管，以农村经济组织财务管理方式管理农村（农村社区）村民委员会财务，造成农村村民委员会和农村社区委员会财务名义上有行业部门监管而实则部门不关心的局面。《村民委员会组织法》和中纪委《通知》没有赋予民政部门监管农村村民委员会和农村社区委员会财务的职能，很多区县的基层群众自治组织财务呈现出无行业部门监管的“真空”状态。

（二）村级财务日常管理存在“准政企不分”的问题。在村级财务管理指导过程中，农业部门没有分清资金管理与财务管理的区别，且将两类不同性质村级财务混为一谈进行管理，违背了“政企分离”的管理原则，带来了村级财务管理上的理解困惑和认识误区，乡镇（街道）政府与农业主管部门在加强村级财务管理上实际存在意见分歧，进而造成了村级财务管理基层工作阻力。虽然近年来先后推行了农村综合税费、农村义务教育、乡镇卫生院和乡镇政府机构等一系列农村综合改革，部分省市还开展了乡镇（街道）农经机构改革工作，将原由农业部门直接管理的乡镇农经机构和村级财务管理职能全部移转给了乡镇（街道）政府管理，但无法将中纪委明确的农业部门主体管理责任转交给乡镇（街道）政府承担，从而造成乡镇（街道）政府不重视村级财务管理工作。加之乡镇设置村级财务代理中心不够规范，农业部门不但失去了村级财务管理的直接监管机构，而且再次失去了行业监管的工作通道，导致农业部门监管村级财务工作乏力，造成了村级财务管理进一步混乱。

（三）村级财务管理制度体系存在分类设计不准的缺陷。目前，财政部门依据《企业财务通则》和《农民专业合作社法》制定了农村集体经济组织和农村合作经济组织的村级财务管理制度，且没有明确农村经济组织使用票据的性质（社会企业税票或者专门收支票据）；未制定或者明确基层群众自治组织的村级财务管理制度，也未制定基层群众自治组织财务收支统一票据。村级财务管理由于部门缺少行业财务管理制度，造成了部门分类监管村级财务有一定的困难，整个村级财务管理制度体系呈现出不健全的状态。一些地区的农村集体经济组织和农村合作经济组织使用票据都是由各省市农业主管部门监制的《农村集体经济组织财务收支票据》，其行为涉嫌偷税漏税。

（四）村级财务重点监督方向不明，部门监督重点存在偏差。在村级财务管理指导工作中，农业部门没有分清资金管理与财务管理的区别，且将两类不同性质村级财务混为一谈进行管理，导致财政、审计和纪检部门监督村级财务管理的重点存在偏差。在村级财政补助资金的管理工作中，迫使财政部门将财政支持农村（社区）村民委员会基层阵地建设和村公益性设施建设（生产和非生产）资金拨付给农村集体经济组织与村集体经济组织，使自有资金和财政支持农业补助项目资金混合使用，造成了村级财政补助资金未按性质管理，村级财政补助资金使用效益不高等问题。在村级财务管理审计监督工作中，迫使审计部门将全部村级财务管理纳入重点审计范围，而无法单独将基层群众自治组织财务管理作为重点审计监督，增加了区縣审计部门的工作压力。在村级财务管理纪律监督工作中，迫使纪检部门将全部村级财务管理纳入重点监督范围，而无法单独将基层群众自治组织财务管理作为重点监督对象，增大了区县村级财务管理的纪律监督难度。

（五）财务主体管理责任不清，监管存在推诿扯皮现象。不管是已经或者尚未开展乡镇农经机构改革的地区，农业部门加强村级财务管理工作必须获得乡镇（街道）领导和村（社区）基层干部的支持与配合，这样才能搞好村级财务管理工作，防止侵害群众利益腐败问题的大量发生。但乡镇（街道）领导比较重视农业补助项目和农业基建项目的资金管理工作，这有利于本乡镇（街道）财政资金的周转和调度。加之乡镇（街道）政府与农业主管部门在村级财务管理上存在意见分歧，在工作中往往将主体管理责任推给农业主管部门，而未将责任压力传导给村（社区）干部。已经开展了乡镇农经机构改革的地区，村级财务管理还存在机构和职能与主体责任不一致的矛盾，导致农业主管部门与乡镇（街道）政府主体管理责任不清问题，普遍存在推诿扯皮的现象，村级财务日常管理进一步混乱。

（六）财務公示主体责任不明，民主理财监督形同虚设。按照中央纪委规范村级财务管理工作的要求，村级财务管理必须严格执行公开公示制度，发挥农民群众民主监督的作用。但在村级财务管理公示过程中，由于村级财务主体管理责任不清，造成主体公示责任不明的问题。有的乡镇（街道）财务代理中心队伍不稳定，财务核算人员更换频繁，未按时交接工作，未及时结账做账，账目公开公示不及时；有的乡镇（街道）村级财务以干部差旅费、村社办公费、工程项目支出等名目笼统地进行公示，而未公示支出明细内容和实质性内容；有的乡镇（街道）只公示了村社的资金账目，而未公开村社的资产资源；村（社区）虽然成立了村务监督委员会，且落实了人员工作补助经费，但监委会成员责任心不强，缺乏财务会计基础知识，且有的长期外出打工，有的理财小组长将印章交给社（社区）报账员代为保管，村级财务民主监督形同虚设，村级财务公示流于形式，农民就近监督作用难以发挥。

（七）财务代理中心设置不规范。已经开展了乡镇农经机构改革的地区，乡镇（街道）政府设置村级财务代理中心不统一、不规范，机构设置呈现五花八门的现象。有的把村级财务管理挂在乡镇经发办名下进行管理，有的把村级财务管理挂在乡镇农业服务中心名下进行管理，有的把村级财务管理挂在乡镇统计站名下进行管理，有的甚至挂在乡镇财政所与财政国有资金进行混合管理，造成行业部门监管村级财务缺少有效工作通道，削弱了职能部门加强村级财务管理的监管力度。加之村级财务代理中心核算人员不稳定，会计业务管理素质参差不齐，导致了村级财务管理进一步混乱。

二、强化村级财务监管的建议

（一）全面调研村级财务管理工作，完善村级财务管理监督体系。村级财务管理是指对直接归农民集体所有、占有、支配、管理的各项资产所发生的收入、使用、分配等财务活动进行计划、核算、监督与控制，可归纳为社会经济组织和基层群众自治组织两大类村级财务管理工作。建议按照新颁布的《民法总则》的司法解释和《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》（中办发〔2017〕11号）中“关于厘清乡镇政府、村（社区）委员会和农村集体经济组织权责边界”的要求，由中纪委和监察部牵头，遵循“政经分离”的原则，进一步完善村级财务管理的顶层设计。同时，进一步明确农业部门主要负责规范农村（社）集体经济组织和农村（社）合作经济组织的财务管理工作，并承担相应的行业监管责任；工商部门主要负责规范城市合作经济组织的财务管理工作，将其纳入城市个体工商户财务范围进行管理，并承担相应的行业监管责任；民政部门主要负责规范农村和城市基层群众自治组织财务管理工作，增加对乡镇（街道）政府的控制能力，并承担相应的行业监管责任；乡镇（街道）政府主要负责本辖区村级财务管理工作，并承担主体管理及公示管理责任，构建村级财务管理的监督体系。

（二）村级财务实行分类监管模式，行业部门分别建立管理体制。按照中纪委和监察部重新设计的部门分类监管模式，由农业部门和民政部门各自分别制定村级财务管理制度。农业部门主要负责建立农村（社）集体经济组织和农村（社）合作经济组织的财务管理体制，由各农村（社）集体经济组织和农村（社）合作经济组织自主选择社会中介机构或本乡镇（街道）财务代理中心进行会计核算，与财政部门配合，以农业项目资金管理方式搞好补助资金绩效评价工作；民政部门主要负责建立基层群众自治性组织的财务管理体制，将各基层群众自治组织财务集中委托给乡镇（街道）财务代理中心进行财务核算，与审计部门配合，完善农村（农村社区和城市社区）村民委员会负责人任期届满和各种离任的经济责任审计制度。

（三）健全村级财务管理制度体系，为推行分类监管创造条件。财政部门应当尽快制定或者明确基层群众自治组织财务管理制度，可先采取公益性事业单位财务管理制度进行代替，统一印制全国基层群众自治组织财务收支票据，为各基层群众自治组织的正常运转创造必要条件；尽快明确农村（社）集体经济组织和农村（社）合作经济组织财务票据的性质，为农村（社）集体经济组织和农村（社）合作经济组织正常经营创造必要条件。同时，为农业部门和民政部门加强村级财务监管提供必要的财务制度依据。

（四）突出村级财务管理监督重点，减轻监督部门的工作压力。在村级财政补助资金管理方面，财政部门应分别采取资金管理和财务管理方式改革村级财政补助资金管理模式，将财政支持农村（社区）村民委员会基层阵地建设和村公益性设施建设（生产和非生产）资金拨付给农村（社区）村民委员会进行管理，纳入基层群众自治组织进行财务管理；将财政支持农业生产发展的农业补助项目资金拨付给农村集体经济组织或者农村合作经济组织进行使用，纳入农业补助项目进行资金管理。在村级财务管理审计监督方面，审计部门应将基层群众自治组织财务作为重点审计范围，这样可以减少区县审计部门的工作量。在村级财务管理纪律监督方面，纪检部门应将基层群众自治组织财务作为重点监督对象，这样可以减少纪检部门监督的工作难度，从总体上规范村级财务管理工作。

（五）明晰村级财务主体管理责任，迫使街镇改变压力传导方向。要根据《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》（中办发〔2017〕11号）中“乡镇党委是乡镇各种组织和各项工作的领导核心，是农村基层组织和基层政权建设的龙头”的精神，进一步明确乡镇（街道）政府与农业主管部门和民政主管部门的主体管理责任和行业监管责任。农村（社）集体经济组织和农村（社）合作经济组织财务由各农村（社区）村民委员会承担直接管理责任，乡镇（街道）政府承担本级主体监管责任，农业部门承担相应行业监管责任；基层群众自治组织财务由各乡镇（街道）政府承担主体管理责任，民政部门承担相应行业监管责任；财政、审计、纪监部门按照各自职能和职责承担村级财务相应的会计、审计和纪律监督职责。村级财务管理实行部门分类监管模式，能够有效地化解村级财务管理上的认识困惑和理解误区，统一乡镇（街道）领导与农业部门和民政部门在村级财务管理上的意见不同，迫使乡镇（街道）政府调整责任压力传导的方向，将责任压力传导给村（社区）干部，减少基层对村级财务管理的工作阻力，强化村级财务日常管理工作。

（六）明确村级财务主体公示责任，发挥农民群众就近监督作用。要按照“谁主体，谁公示”的原则，明确乡镇（街道）政府和农村（社区）村民委员会与民政主管部门和农业主管部门主体公示责任。要由各乡镇（街道）政府负责承担基层群众自治组织财务公示工作，各农村（社区）村民委员会负责承担本村（社）集体经济组织和农村（社）合作经济组织的财务公示工作，民政部门和农业部门分别负责承担相应的公示督促工作，督促各乡镇（街道）政府和农村（社区）村民委员会履行主体公示责任。要由各行业主管部门分别制定村级财务公开范围，公示内容、公示样式、公示时限、公示明细和公示要求，与党委政府的要求相配合，实行基层群众自治组织“五公开”制度（即党务、政务、村务、村委员会财务、集体经济财务公开）。要充分发挥村（社区）代表大会或者村（社区）群众代表的议事、讨论、决策作用和功能，强化村级监督委员会的监督作用，发挥农民群众就近监督的优势。

（七）规范乡镇财务代理中心设置，畅通职能部门监管工作通道。已经开展了乡镇农经机构改革的地区，区县政府负责规范乡镇（街道）村级财务代理中心设置工作，明确由各乡镇（街道）政府负责组建本辖区村级财务代理中心，统一挂在乡镇（街道）民政事务办公室或者社会事务办公室名下进行管理，承担各基层群众自治组织的财务核算或者受委托办理农村（社）集体经济组织和农村（社）合作经济组织会计核算工作，体现村级财务管理民政主管部门的行业监管责任或者乡镇（街道）政府主体管理责任。

（作者单位：重庆市綦江区财政局）

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