孙小龙，戴恬茗，吕 静

（1.中国农业大学 经济管理学院，北京 100083；2.牛津大学 圣安东尼学院，牛津 OX2 6JF ）

一、引言

土地是农民谋生的主要手段，是农民进行投资、积累财富以及代际转移财富的主要途径。土地制度是农村的基础制度，对土地资源配置、农村社会稳定和社会公平正义有重大影响。改革开放后，以家庭联产承包责任制为核心的农村土地制度创新，打破了我国旧的人民公社体制下土地归集体所有、集体经营的管理体制，在充分发挥集体优越性的基础上，大大解放了农村生产力，调动了农民生产的积极性。以“集体所有、分户经营”为重要特征的家庭联产承包责任制，在确保农村土地所有权归集体所有的前提下，把土地的经营使用权划分给农户所有。产权改革所带来的激励作用，不仅使中国生产力和农业产出获得了巨大的增长，而且提高了农业全要素生产率［1］。

然而，近年来随着现代农业的迅速发展和城镇化的快速推进，集体所有、家庭承包的弊端逐渐显露，主要表现在以下三个方面：第一，现有农业小规模生产同外部大市场、农业生产率提高、农产品质量安全及现代农业发展的矛盾日益突出。首先，在农产品市场体制不健全的条件下，农地小规模的细碎化特征使得农业规模化经营的市场化组织不可能自发地产生和完善，生产过程中的产前、产中和产后各环节与市场不可能很好地衔接［2］；其次，目前小规模均田制下地块细碎分割、土地经营规模小的情况，直接导致农地承载负担加重，农业劳动生产率和土地生产率低下，农民种田效益增长缓慢［3］；再次，小农户把农产品卖向市场，消费者从市场买进农产品，生产者同消费者之间仅仅存在短暂的买卖关系，因此，一旦买卖双方交易完成，银货两讫，就互不相关，此刻的小农户完全是无责任状态，因此，小规模生产可能存在着潜在的食品安全问题［4］；最后，农地小规模经营不仅会增加农业技术推广的成本和难度，而且会制约农业相关政策的落实，延缓现代农业发展的进程。第二，以均田承包为主要特征的家庭联产承包责任制存在着先天的制度缺陷，突出表现为农民预期不足，农民土地承包经营权不稳定（安全）、界定不清、交易受限［5-6］。如《中华人民共和国宪法》规定，农村的土地除法律规定的以外，属农民集体所有。而《中华人民共和国土地管理法》则规定，农村土地除了村集体所有和乡集体所有的外，由村内各农村集体经济组织或者村民小组经营、管理。由于对“集体”概念的界定不明确，让农户对土地究竟归谁所有产生了认识上的混乱。在这种情况下，产权的不明晰、不稳定、不安全不仅会阻碍农户的农地流转行为，增加农地交易的不确定性，引发农地交易的纠纷；而且会妨碍农户对农地进行相关投资，降低资源配置效率，从而影响农地资源可持续利用和农业生产可持续发展。第三，村级层面农地的任意重新调整极大地动摇了农民对农地权利的信心，对农民增加生产和收入所进行的长期投资方面产生了巨大的负面作用，从而减少了对农地地力的保护，最终降低了农地产出。如Brandt等人的研究发现，在农地调整越频繁的村庄中，农民施用有机肥的密度越低。［7］姚洋发现，农地调整每增加一次，农地单产下降1.5%。［6］

在这样的背景下，保障农地产权安全对培育新型农业经营主体和推进农业现代化具有重要的意义。实际上，自2005年以来，中央一号文件已多次对农村土地承包经营权流转作出了规定，党的十七届三中全会则指出：“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。” 党的十九大报告则进一步提出“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。”此外，国家层面早在1998年《土地管理法》中就对土地调整作了明确的规定，2003年《农村土地承包法》进一步对农村土地调整作了重要的限制。虽然相关政策已出台多年，相应的绩效也基本释放，但实际执行效果到底如何？本研究基于微观调研数据，试图对以上问题做出回答。

二、概念界定与数据来源

（一）概念界定

产权是一种特殊的社会工具，是个人收益和受损的一组权利束［8］，一般由使用权、收益权和交易权组成，其对个人的经济决策动机和行为选择具有重要的影响。具体到中国农村土地问题，农地产权反映的是人与农地的关系，是以农地为客体的各项权利（所有权、使用权、收益权、转让权和处分权）的总和［9］。

（二）数据来源

文中所用数据来源于中国科学院农业政策研究中心2013年在吉林、山东、陕西和湖南等8个省的入户实地调查①感谢中国人民大学仇焕广教授和西北农林科技大学贾相平教授提供的数据。。调研采用面对面问卷调查的方式，调查问卷分为农户问卷和村级问卷两种类型。农户问卷的回答者主要是农民家庭的户主；村级问卷的回答者主要是村干部，如村支书、主任和会计等。通过调查，全面收集了样本农户的家庭情况、农地经营流转情况以及农户所在村庄的社会经济情况等。

调查采用多阶段随机抽样的方法，首先按照人均收入水平将每个样本省内所有的县分为高、中、低三组，每组随机抽取1个县；其次在样本县内，按照同样标准随机抽取2个乡（镇），每个乡（镇）随机抽取2个村；最后在样本村内，采用等距抽样的方法随机抽取12个农户进行入户调查。通过以上方法抽样并实施调查，调查样本共包括8个省24个县1152个农户。

三、农地产权制度的演进

（一）农地所有权

家庭联产承包责任制的实施打破了人民公社时期（1958-1978年）农地归“三级②1958年规定“三级所有，社为基础”；1959-1961年改为“三级所有，生产大队为基础”；1962年改为“三级所有，以生产队为基础”。”所有的现状（农地所有权归人民公社）。1982年《宪法》规定集体享有农地所有权，但是并没有对集体做出解释。随着乡政府的建立，实行政社分离（1982年），宪法所规定的集体已不再是人民公社内部集体，实际上，农地所有权基本上也就归村集体经济组织和村委会所有了。到家庭联产承包责任制完善期（1984-1995年），1986年《中华人民共和国土地管理法》和1987年《民法通则》虽然进一步明确了农地产权归集体所有，且集体主体有多样性，包括村农民集体和乡镇农民集体所有，但是集体的实践主体到底是谁？文件没有明确规定，它可能是村农业生产合作社或村民委员会，也可能是乡镇农民集体经济组织，还可能是各农业集体经济组织中的农民集体。到家庭联产承包责任制深化改革期（1995年至今），2007年《中华人民共和国物权法》规定农地所有权归集体成员所有。自2010年开始，国家多个中央1号文件规定，要求对农村集体土地所有权证进行确认（权）。

（二）农地使用权

1.农地使用权期限

家庭联产承包责任制实施初期，农地使用权期限只有2至3年；随后国家政策强调延长土地承包期，农地使用权在第一轮土地承包中被延长到15年，在第二轮土地承包中被延长到30年；从2008年以来，国家政策强调现有土地承包关系长久不变。

在家庭联产承包责任制实施初期（1978-1984年），虽然1982年的中央一号文件《全国农村工作会议纪要》正式肯定了包产到户的合法性，但是农地使用权期限只有2至3年。随着国家逐步减少对农地生产计划的干预，国家开始出台相关政策逐渐强调延长农地承包期，农地使用权期限在第一轮土地承包中被延长到15年（1984年中央一号文件）。到家庭联产承包责任制完善期（1984-1995年），国家为稳定农民农地承包关系，深化家庭承包经营制度，农地使用权期限被进一步延长，1993年出台的《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》规定，第一轮土地承包期到期后，将农地使用权期限延长到30年，赋予了农民更长期的土地使用权。到家庭联产承包责任制深化改革期（1995年至今），国家出台了相关法律将农地承包期30年提高到法律层面上进行保障。如1998年修订后的《中华人民共和国土地管理法》第二章第十四条、2002年《中华人民共和国农村土地承包法》第二章第二十条和2007年《中华人民共和国物权法》第一百二十六条都明确规定了第一轮土地承包期届满，土地承包经营权人依法继续承包，第二轮土地承包期为30年，农民所享有的农地使用权受法律保护。随后又出台了相关政策，进一步强调“现有土地承包关系稳定并长久不变” 并要求“抓紧研究、明确和落实长久不变的具体实现形式”。这在2008年《推进农村改革发展若干重大问题的决定》、2009年《关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》、2010年《关于加大统筹城乡发展力度 进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》、2012年《关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见》、2013年《关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》、2014年《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》、2015年《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》、2016年《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》和2018年《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》等文件中都有体现。

2.农地调整

家庭联产承包责任制实施初期，由于农地承包期通常较短（2至3年），所以农地调整的现象较为频繁。1984年《一九八四年农村工作的通知》要求本着“大稳定，小调整”原则，由村集体对村内的农地进行统一调整。到家庭联产承包责任制完善期，为保障农民拥有长期且有保障的农地使用权，国家开始逐步禁止对农地进行大调整，并严格限制小调整。如1993年《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》和1995年《国务院批转农业部关于稳定和完善土地承包关系意见的通知》规定，提倡在第一轮土地承包期间实行“增人不增地，减人不减地”，但同时也撕了一个口子，即允许在某些特殊的地方，为解决困难农户（家庭人口增加、无法解决就业）生计问题或为达到适度规模经营的目的，允许该区域按照“大稳定、小调整”的原则对农地进行调整，但是必须经过充分商量征得集体经济组织内部大多数农民同意。到家庭联产承包责任制深化改革期，开始明确规定禁止大调整，并对小调整进行了明确的规定。如1997年《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》强调，在土地承包经营期限内发包方不得对承包地进行大调整，同时限定只能对人地矛盾特别突出的少数农户进行小调整。1998年《中华人民共和国土地管理法》（第十四条）、2002年《中华人民共和国农村土地承包法》（第二十七条）和2007年《中华人民共和国物权法》（第一百三十条和第一百三十一条）更是将禁止大调整和严格限制小调整上升到法律层面进行明确规定。为确保国家法律的严格执行，2007年《关于开展全国农村土地突出问题专项治理的通知》进一步要求，将在全国范围内检查农地调整的情况并依法进行纠正。此后，2008年《关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》和2009年《关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》等中央一号文件再次强调，在农地承包期间不得对承包地进行调整和收回。2016年《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》也进一步提出要完善农民集体对农地的相关权能，在特殊情况下对农地进行依法调整。

3.农地确权

从一开始分田到户国家就规定，农地发包时，集体要与农民签订农地承包合同。如1982年《全国农村工作会议纪要》和1984年《关于一九八四年农村工作的通知》规定，在农地承包期间，必须用合同的形式把生产队与农户的关系、权利和义务确定下来；地区性合作经济组织为农户服务的首要工作就是做好农地承包合同管理。虽然要求签订农地承包合同，但合同的随意性较大，农地承包的期限、合同标的、权利与义务以及相关违约责任等都没有作出明确的规定。随着家庭联产承包责任制的推进和完善，国家对农地承包的合同也有了明确的规定。1997年《进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》要求，相关部门要向承包农户发放土地承包经营权证书。1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》和2003年施行的《中华人民共和国农村土地承包法》明文规定，农地发包方和承包方必须签订书面的农地承包合同，并对双方的权利和义务进行约定，并受法律保护；同时有关主管部门应当向农地承包方颁发土地承包经营权证书，确认农户的土地承包权。2003年《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》进一步强调，土地承包经营权证是农户享有土地承包经营权的法律凭证，土地承包经营权证上所注明的权利有效日期应和土地承包合同所约定的日期一致。此外，为了确保农地承包权证的落实情况，2007年《关于开展全国农村土地突出问题专项治理的通知》明确提出：“农村土地承包经营权证到户率2007年底达到90%以上”。

为了进一步加强土地承包管理工作，国家层面从2008年《切实加强农业基础设施建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》起，逐步出台一系列文件要求加快建立土地承包经营权登记制度。同年，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出要“搞好农村土地确权、登记、颁证工作”。此后，中央多个一号文件均对农村土地确权工作作出重要指示。2010年《关于加大统筹城乡发展力度 进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》、2011年《关于开展农村土地承包经营权登记试点工作的意见》和2012年《加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见》提出，要查清承包地块面积和空间位置，稳步扩大农村土地承包经营权登记试点，并从财政方面保障确权登记颁证工作必要的经费。在此基础上，2013-2018年又出台了相关文件对确权登记、颁证工作提出了新的要求：一是在全国范围内全面开展确权登记颁证工作，扩大整省推进试点，计划到2018年底基本完成确权工作；二是要确地到户，可以确权确地，也可以确权确股不确地，但是必须从严掌握确权确股不确地的范围；三是充分依靠群众智慧，通过自主协商的方式妥善解决承包地面积不准等问题。

从初期的签订农地承包合同，到发放土地承包经营权证书，再到农村土地确权、登记和颁证，给农民吃上“定心丸”，逐步深化农地制度改革，最终达到摸清“家底”、增加农地权能、解决农地承包纠纷、保障农民权益，加快推进现代农业发展的目的。

（三）农地收益权

本文中的农地收益权主要指行为主体凭借对农地所拥有的权利获取法定的和天然的收益的权利。

从农地收益权来看，分田到户虽然让农民都获得了最基本的生产资料（农地），但是此时农民必须在服从集体的统一规划和安排的前提下从事农业生产活动，因而农民基本上不享有农地自主经营的权利，在收益权配制方面只有“交足国家的，留足集体的”，剩余的才是农民自己的。如1982年《全国农村工作会议纪要》和《关于一九八四年农村工作的通知》明确规定，社员承包集体所有的耕地都必须服从集体统一安排，农副产品统购、派购任务要在生产前与农民签订合同，落实到生产单位。这一时期仍然是国家以未完全退出的统购统销制度和农业税收制度来行使农地收益权。

1984年后，随着统购统销制度的逐步取消，国家不再对农民下达农产品（个别产品除外）统购、派购任务（1985年中央一号文件《关于进一步活跃农村经济的十项政策》），农民生产经营自主权得到一定的释放，农民一方面可以通过农产品市场买卖获得相应的收益，另一方面可以通过生产要素市场（以市场价格信号为向导对农业生产资源进行重新配置）获取收益①《农民承担费用和劳务管理条例》和《农业法》的出台，使得提留形式获取收益的现象一去不复返。。进入新世纪以来，有关农地的法律法规中更加强调了对农户自主经营权的尊重和农地收益权的保障。如《中华人民共和国农村土地承包法》（2003年）规定，农地承包方享有生产经营自主权且有权处置生产的产品。2005年《关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》进一步规定，保障外出务工农民的经营自主权；同年出台《关于废止中华人民共和国农业税条例的决定》，取消农业税，也在一定程度上表明农地收益权已完全归农民所有。2016年《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》又一次明确规定，农地承包户依法享有自主组织生产经营和处置产品并获得收益的权利。

（四）农地处分权

本文中的农地处分权主要指行为主体对农地进行处置的权力。根据处置时间、空间上的不同，可以把农地处分权细分为农地流转权和农地抵押权。这里，我们主要分析农地流转权。

1978年开始，随着家庭联产承包责任制的逐步推行，农地的所有权和承包经营权开始分离，农地流转成为可能。这个阶段具体又可划分为：明令禁止时期（1978-1983年）、政策允许和法律确认时期（1984-1993年）、缓慢发展时期（1994-2002年）、逐步规范化发展时期（2003-2007年）和迅速发展时期（2008-至今）等五个时期。

第一，明令禁止时期（1978-1983年）。在家庭联产承包责任制实施初期，中央就出台有关文件明确要求农户的承包地不允许转让、出租和买卖（1982年中央一号文件）。同时，《宪法》（1982年）也明确规定不允许出租和买卖农地。

第二，政策允许和法律确认时期（1984-1993年）。从1984年起，国家开始出台相关政策和法律文件允许土地经营权流转。《一九八四年农村工作的通知》（1984年）、《关于审理农村承包合同纠纷案件若干问题的意见》（1986年）和《把农村改革引向深入》（1987年）都明确规定在发包人同意的前提下，可以将承包地转包或转让。到1988年，《中华人民共和国宪法（修正案）》对农地流转的有关规定，更是将允许农地使用权流转上升到法律层面予以保护。此后，1993年中央一号文件和《建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》进一步提出，允许农地使用权有偿转让。

第三，缓慢发展时期（1994-2002年）。这一时期中央出台了多个文件，如《关于稳定和完善土地承包关系的意见》（1994年）和《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（1997年），都强调在坚持依法、自愿、有偿的前提下，可以通过转包、转让、入股等方式对承包地进行流转。同时，为保护农户在农地流转过程中的合法权益，国家出台了《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》（2001年）和《做好2002年农业和农村工作的意见》（2002年），纠正在流转过程中出现损害农民合法权益的现象。

第四，逐步规范化发展时期（2003-2007年）。《农村土地承包法》（2003年）规定，在坚持依法、自愿、有偿的前提下，承包地可以依法通过转包、出租、转让等方式进行流转，这标志着农地承包经营权流转制度真正意义上踏入法制化的道路。此外，《农村土地承包经营权流转管理办法》（2005年）和2007年中央一号文件又进一步对流转方式、合同及管理作了明确的规定。

第五，快速发展时期（2008-至今）。随着国际经济形势的变化和我国工业化、城镇化的快速发展，加快推进农地经营权流转已成大势所趋。为此，国家出台了众多的政策文件鼓励农地流转。如《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决议》（2008年）规定，在不改变农地所有权性质（农地集体所有）、不改变农地用途（农地农用）和不损害农地承包权益的前提下，按照依法、自愿、有偿的原则，规范有序推进农地经营权流转，发展适度规模经营。2012中央“一号文件”强调“2012 年基本完成覆盖农村集体各类土地的所有权确权登记颁证”。2014年“一号文件”指出：“赋予农民对承包经营权抵押、担保权能”。2015年“一号文件”进一步明确了农村土地制度的方向和任务。2016年《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》提出，核心是坚持土地集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，“三权分置”，突出了经营权的重要性。2017 年中央“一号文件”提出，推进农业供给侧结构性改革，落实农村土地集体“三权分置”办法。自2008年以来，历年的中央一号文件都强调了完善土地流转的相关具体制度、规则。这些政策和法规的制定、实施标志着我国农地流转向市场化阶段转变。据统计，2008年全国农村土地流转面积首次突破 1亿亩，达720万hm2（1.08亿亩），占全国耕地面积的8.9%。截至2015年底，全国家庭承包耕地流转面积达到4.47亿亩，占家庭承包经营耕地总面积的33.3%。

四、农地产权制度的现实状况

（一）农地使用权期限

本文用样本村两轮农地承包的实际年份来反映农地使用权期限的变迁。从表1可以看出，截至1984年，有96.55%的样本村完成了第一轮农地承包，农户农地使用权期限被延长到15年。截至1999年，有92.71%的调研样本村实施了第二轮农地承包，农地使用权期限又继续延长30年。①第一轮承包情况数据来源于2013年冀县卿和黄季焜发表在《农业经济问题》第5期27-32页的论文《改革三十年农地使用权演变：国家政策与实际执行的对比分析》；第二轮承包情况数据为项目组调查数据。

（二）农地调整

村级层面数据（表2）反映，第二轮农地承包以来，有37.50%的样本村发生过农地调整。其中，进行过大调整的样本村所占比例为9.38%，进行过小调整的村所占比例则高达30.21%。进一步调查发现，绝大多数大调整发生在1999年之前，而小调整时常都有发生，这与国家出台的政策密切相关。具体而言，1997年《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》和1998年《中华人民共和国土地管理法》都明文规定禁止土地大调整，而大多数村庄都是在1997-1998年期间实施第二轮农地承包，开始“30年不变政策”的工作。为保证第二轮承包起点的公平，部分村庄在实施二轮承包前对土地进行了大调整。叶剑平等发现全国有近三分之二（63.7%）的村在第二轮农地承包时发生过农地调整［10］。但是，国家层面对小调整只是严格限制，并没有绝对禁止，所以第二轮承包以来小调整比例依旧较高。分省来看，河南和四川调整比例最高，约66.67%的村经历过农地调整；吉林调整比例最低，第二轮承包以来样本村庄都没有发生农地调整。此外，河南农地大调整的比例也最高，有25%的样本村进行过大调整。

表1 样本村两轮土地承包情况①

从农地调整次数来看，第二轮农地承包以来，样本省进行农地调整的平均值为0.99次/村。其中，大调整平均值0.14次/村，小调整平均值0.85次/村。分省来看，河南省调整最为频繁，平均值为2.50次/村，大调整平均值也最高，达到0.42次/村。浙江小调整最为频繁，平均值为2.17次/村。

表2 二轮承包以来农地调整的情况①

（三）农地确权①部分村庄既发生了大调整，又发生了小调整。

2013年国家出台文件（《关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》）要求全面开展农地确权登记颁证工作，而本文主要调查2013年之前的农地确权情况，文中的确权特指农地承包合同签订和农地承包经营权证书发放。

村级层面数据（表3）反映，截至2012年，样本地区农地承包合同签订率为86.46%，农地承包经营权证书发放率为84.53%，与2008年②叶剑平等（2010）研究发现，截至2008年，持有农地承包合同和农地承包经营权证书的农户所占比分为43.6%和47.7%。相比有了较大的提高。这可能与《关于开展全国农村土地突出问题专项治理的通知》（2007年）等相关文件的落实有重要关系。分省来看，吉林、甘肃和湖南农地承包合同签订比例最高，省内所有样本村都和农户签订了农地承包合同；陕西农地承包合同签订比例最低，占比仅为58.33%；但是，陕西农地承包经营权证书发放率（99.82%）最高，比发放率最低的河南（33.33%）高出66.49个百分点。

而从地块层面数据来看，截至2012年，山东等8省样本地块③主要指农户的承包地块。拥有经营凭证④经营凭证主要指农地承包合同或农地承包经营权证书。的比例为73.31%⑤由于统计口径的不同，地块层面的比例会低于村级层面。。其中，四川的比例最高，有90.46%的地块拥有经营凭证；河南省内样本地块拥有经营凭证的比例最低，仅为34.86%。

表3 2012年农户持有农地经营凭证情况（ % ）

（四）农地转让权

对农地转让权调查发现（表4），1995-2008年农户自行决定流转（村内和村外）的比例不断提高。截至2008年，农户可以自行把农地流转给本村农户和外村农户的比例分别达到97.00%和79.00%，村内流转须征得村里同意的比例降至3.00%，不允许村外流转的比例也降至5%。这在一定程度上说明，农户依法流转农地的权利不断加强，这可能和国家自1994年出台《关于稳定和完善土地承包关系的意见》等文件鼓励农民自愿和有偿流转农地有关。而到2012年，农户可以自行把农地流转给本村农户和外村农户的比例却分别降至85.42%和71.88%，不允许村内流转和村外流转的比例分别上升到5.21%和13.54%，这可能与国家自2008年出台《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决议》等政策提倡农地适度规模经营有一定关系。

分省来看（表5），2012年湖南村内可以自行流转的比例最高，所有的样本村都可以自行把农地流转给本村农户；甘肃村内可以自行流转的比例（66.67%）最低，比湖南低了33.33个百分点。陕西和河南村内不允许流转的比例最高；同时，河南村外不允许流转的比例也最高。

表4 农地流转范围变迁（1995-2012年）（ % ）

五、研究结论

从农地产权制度的演进来看，国家出台了众多的文件和法规进一步保障农地产权安全。具体而言：第一，农地所有权方面，自家庭联产承包责任制实施起，虽然国家出台了多个文件及法律规定农地所有权归集体所有，但集体的实践主体一直处于混乱或缺位状态；直到2010年国家才出台相关文件，对农村集体土地所有权证确认。第二，农地使用权期限方面，家庭联产承包责任制实施初期，农地使用权期限只有2至3年；随后国家政策强调延长土地承包期，农地使用权在第一轮土地承包中被延长到15年，在第二轮土地承包中被延长到30年；从2008年以来，国家政策强调现有土地承包关系长久不变。第三，农地调整方面，从初期的频繁调整，到坚持“大稳定，小调整”的原则，经过充分商量，由集体统一调整，再到明确禁止对农地进行大调整，并严格限制小调整。第四，农地确权方面，从初期的签订农地承包合同，到发放土地承包经营权证书，再到农村土地确权、登记和颁证，给农民吃上“定心丸”，逐步深化农地制度改革；最终达到摸清“家底”、增加农地权能、解决农地承包纠纷、保障农民权益，加快推进现代农业发展的目的。第五，农地收益权方面，从初期的必须在服从集体的统一规划和安排的前提下从事农业生产活动，“交足国家的，留足集体的”，剩余的才是自己的。1984年后，随着统购统销制度的逐步取消，农民生产经营自主权得到一定的释放，农户除了上交农业税，农业收入开始逐步归自家所有，农地收益权得到进一步保障。到2005年，废除农业税，农地收益权已完全归农民所有。第六，农地处分权，农地流转经历了明令禁止、逐步允许并得到法律确认、缓慢发育、规范化发展和快速发展等5个时期。

表5 2012年样本区域农地流转范围（ % ）

从农地产权政策的现实情况来看，样本区域的调研数据反映，地方政府基本上落实了国家关于强化农地产权的有关规定。具体来看：第一，农地使用权期限的规定基本得以落实。第二，虽然国家明令禁止大调整，严格限制小调整，但是二轮承包以来，样本区域仍有37.50%的村庄进行了农地调整，其中，9.38%村庄进行了大调整，30.21%的村庄进行了小调整。第三，农地承包合同签订率和农地承包经营权证书发放率稳步提高。截至2012年，样本地区农地承包合同签订率为86.46%，农地承包经营权证书发放率为84.53%。第四，农户基本享有依法、自愿、有偿流转农地的权利。到2012年，农户可以自行把农地流转给本村农户和外村农户的比例为85.42%和71.88%，不允许村内流转和村外流转的比例分别为5.21%和13.54%。

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