赵德胜

摘要：地方公共治理的创新是推进国家治理体系和治理能力现代化的关键层面，协商民主的提升亦是题中应有之义。面对众多体制障碍和现实困境，地方公共治理需要在理念再造、制度设计、多元参与、平台搭建诸方面实现与协商民主机制的有机嵌合，并通过体制化的转型，整合协商民主和地方公共治理创新两方面的资源和优势，实现地方公共治理的科学化、民主化和法治化。

关键词：协商民主；地方公共治理；创新

中图分类号：C93 文献标志码：A 文章编号：1004-3160（2018）01-0159-07

随着中国改革开放的力度逐步增强，国家治理层面的体制性变革呼之欲出，公共治理模式在中国的塑立和创新已是时代发展的必然趋势。作为执政党的中共决策高层审时度势，适时提出了建构国家治理体系和治理能力现代化的国家方略。客观而论，国家治理的现代化是一个系统化工程，自然离不开地方治理层面的现代化，而现代化意义上的地方公共治理创新直接关乎社会民众的福祉。与此同时，地方公共治理如何有效契合协商民主机制的发展是一项必须面对的时代课题。

一、引言：协商民主与地方公共治理创新的内在关联

民主是历史发展的产物。人类从专制社会转型到民主社会，不断自我认知和自我觉醒，民主程度也由低至高发展至今。当然民主作为一种上层建筑和制度设计，各国具体的国情、民情和社情也是不可忽视的体制环境。西方国家的民主进程伴随着资本主义生产方式和三大部门关系的变迁在不断发展，在代议民主制主导的当代西方民主架构中，协商民主的思想和理论自1980年代异军突起，在政学两界引发广泛关注并在一定程度上进入民主实践环节，取得了相应的民主实践成果。

国内学者陈家刚在引介西方的协商民主理论时，总结了对协商民主的三种理解：作为决策形式的协商民主、作为治理形式的协商民主以及作为政府和社团形式的协商民主。[1]而在西方协商民主理论家古特曼与汤普森看来，在协商民主中，更多情况下参与者不是去“发现公共利益”，而是去“建构公共利益”。[2]

当前中国的改革面临着如何更好发展、维护和实现公共利益的时代课题，这需要通过建构符合国家政治发展和社会需求的民主实践模式来推动公共治理水平的提升。相对于国家治理层面来说，与社会民众更近、实际感知更为直接的地方公共治理会被更多地关注。在社会民众民主意识和权利意识逐渐提升的当代中国，它已成了衡量地方政府执政能力的政治场域。当然，公共治理实践自然少不了相关理论的指引和匡正，现代公共治理正是从新公共行政学的价值观中汲取了营养，新公共行政学派的价值观与政治学中理性主义的复兴密切相关，尤其深受以罗尔斯为代表的新康德主义的影响，对传统行政模式当中的“价值中立”进行了批判，而认为最重要的行政价值是社会公平、代表性、回应性、参与和社会责任感等，而这些价值观也正是现代公共治理所推崇的。[3]

长远来看，市场的完善、社会的发展、政府的变革乃至整个国家的进步，都需要建构一个与时俱进的公共治理体制，而协商民主理论的发展正推动着当前中国地方公共治理体制的完善和公共治理实践的创新。一方面，协商民主理论关注社会公众对公共政策的有效介入，这为地方决策和治理的民主化和科学化确立了运行框架。博曼认为平等在协商民主中具有重要价值，“为使决策合法化，每个公民的理由都必须给予同等的关注和考虑。”[4]这对于解决当前中国的社会矛盾以及由于階层分化和利益分散造成的利益聚合困境具有重要的现实意义。协商民主理论的发展还为地方公共治理的现代化提供了时代性的价值内涵和目标体系，规制着地方治理的着力方向和变革领域。正如瓦拉德斯所言，“协商民主是一种巨大潜能的民主治理形式，它能够有效回应文化间对话和多元化社会认知的某些核心问题。他尤其强调对于公共利益的责任、促进政治话语的相互理解、辨别所在政治意愿，以及支持那些重视所有人需求与利益的具有集体约束力的政策。”[5]

另一方面，中国地方公共治理体制的变革也丰富和发展了协商民主的实践。中国的民主政治和管理体系中原本亦含有协商民主的设计，全国和地方的两会机制在实际上扮演着协商民主平台的角色。但随着社会民主政治的推进以及社会民众政治参与意识的提升，现有协商民主的通道设计不能完全满足普通民众想要实际介入民主政治和公共政策审议过程的政治意愿。因此，中国各地也在积极探索各具特色的地方性协商民主的实践形式，如浙江温岭的“民主恳谈会”、广州的羊城论坛、南京的听证制度、重庆的圆桌会议等，这些不同的协商民主的具体形式伴随着各地深化改革，创新公共治理体制的背景纷纷出现，可以说它们对缓解公民利益诉求和现存政府管理体制之间的张力，优化公共政策的制定过程，矫正政府失灵以及增强政府的合法性和公信力都有着十分重要的实践意义。

二、挑战：地方公共治理协商民主化的现实困境

随着社会主义市场经济体制的确立和相应改革的推进，社会阶层逐步分化和利益诉求多元化在中国已成为一种客观存在。地方政府必须要直面解决这一背景下的多元利益诉求和利益整合的问题。从现实运行状况来看，地方公共治理协商民主化面临着不小的困境和挑战。

（一）传统管控思维和官僚文化的羁绊

对话与协商是协商民主理论的核心，协商民主倾向于在公共治理的过程中建立较为包容、平等、自由的话语机制，以求达致公共利益基础上社会成员广泛接受的共识。[6]而这一话语机制的构建有赖于新型公共治理文化的塑造，此非一日可成之功。中国的地方政府系统深受长久以来传统行政体系遗存的“官本位”思想和科层官僚体制的双重影响，而现存地方政府管理体制运行中实际形成的“对上负责，不对下负责”的行政文化则加剧了公共行政伦理和文化的封闭性和保守性，难以对接和呼应现代社会民主转型和治理变革的时代要求。“领导路线”、部门主义、官僚主义等等，形形色色不一而足，内部取向的管控思维和行政文化极大地阻碍和屏障了公权力机关和社会民众的横向联系和互动，也在一定程度上导致协商民主的政治文化难以在地方治理层面蔚然成风，实现真正意义上“从管理到治理”的文化转型。

由此可见，当前地方行政体系中业已存在的管控思维和行政文化对协商民主来说，是一道亟待破拆的迷思之墙，折射出权力中心主义的旧有弊端。一些政府部门和官员脱离群众、盲目决策、滥用职权和设租寻租等现象严重，造成实际工作中的党群干群关系紧张、政府公信力下降、社会矛盾容易激化等治理失范效应。所有这些均与中国民主政治发展的大方向背道而驰，必须要下大力气扭转和革新，使协商民主的价值内涵和伦理规范在地方公共治理体系中得到广泛认同，并体现在具体的治理实践中。

（二）推进地方协商民主的制度体系尚未完善

客观而论，若想让协商民主机制在地方公共治理层面成为各级政府部门的主动选择，必须要有相应法律与制度体系的充分建构。立规建制是优化协商民主机制的基石，但是当前，有效推进中国协商民主发展的法律和制度资源的稀缺却是不争的政治现实，这也是导致当前中国地方治理协商民主化欠缺的关键原因之一。现实中，各地协商民主参与弹性大，参与水平参差不齐，参与质量有高有低的状况依然存在。一些地方公共事务的管理仍以政府行政意志为转移，有时甚至是权力小圈子凌驾于公共利益之上，不经过广泛社会协商的长官意志和领导决断在实际上左右了不少地方的公共事务管理过程。[7]

当前中国一些地方的公共治理实践实际存在的“人治有余、法治不足”的问题已严重制约了协商民主在地方政府层面的推进。对公权力的制约乏力，立法层面也没有能够给公民有序参与地方公共治理过程提供足够的法律和制度保障。一些地方的协商民主机制的构建更因具体实施细节的制度缺位而陷入空转和悬置的窘境，这极大影响了社会公众的参与热情和民主政治的发展，制约了公共精神的培育和传播，最终严重侵蚀和损害了公共利益。

（三）现行地方政府管理体制的掣肘

协商民主具有十分重要的公共性特征，强调的是公共利益基础上的集体选择，而不是个人的偏好。在地方公共治理层面有效融入协商民主的机制，自然少不了一个运转有效的政府管理体制的支撑。凭心而论，改革开放以来，中国的各级政府在改革政府管理体制方面也做了不少的努力，一些地方的治理实践也让我们看到了令人欣喜的变化。但是，同市场化和民主化改革的时代要求相比，“官本位”的管理模式和文化外显仍然势大，现有的政府管理体制改革的力度和向度仍然需要进行深层次的调整，以便适应整体性的国家治理和社会治理体制的现代化。

现行的政府管理体制在实际上仍然未能超越管制思维，政府、市场和社会三大部门的关系有待理顺，“大政府、小社會、弱市场”的格局并没有在实质上打破，政府向社会分权、向市场分权的改革仍需向纵深推进。这从全国经济形势座谈会上企业家代表让李克强总理感触颇深的那句“总理，您得理解我们市场主体，我们不能乱提意见” 的隐晦表达中可见端倪。协商民主政治的产生首先必然需要一个相对平等的协商主体地位的奠定。当前，不少地方政府对市场和社会发展的介入和干预过多，在实际上造成了诸多“管不了也管不好”的政府失灵的实例，可见过度行政化的政府管理体制是难以营造出高效运转的协商民主架构的。

（四）地方协商民主通道和路径的稀缺

目前协商治理在中国地方公共治理层面的引入尚处于实验和探索阶段，协商民主的文化和机制未能在体制内外形成较强的民主推动效应，协商治理的通道和路径相对来说比较匮乏。即便是两会机制，在地方上也出现了“上热中冷下凉”的情况，其自身也存在着界别设置不均衡、功能实现不充分、提案机制和政治沟通不足等诸多问题。越到基层，越接近民众，协商民主的氛围却呈现层层递减的现象，基层官员瞒天过海、强压民意、专权独断的事例屡见不鲜。全国每年数以万计的群体性事件绝大多数爆发于基层，从一个侧面说明地方公共治理过程中协商民主机制的建构任重而道远。

近些年，随着社会主义市场经济的发展，社会民众的权利意识和参政议政意识有了很大的提高，社会民众越来越注重维护自身利益，受众主要集中在城市的新闻媒体在中间也起到了推波助澜的作用，逐步唤醒了社会民众的民主和法治意识。更多的团体和个人关注通过各种途径维护自身权益，并将这种权利文化辐射传递至农村地区。一时间，环境污染、住房拆迁、职工福利、劳动就业、医疗纠纷等等，都有可能成为舆情引爆点，群体性的矛盾和冲突并没有随着国家经济层面的向好而减少，反而有逐渐增多的态势。一些地方政府在应对此类事件时也往往进退失据，未能在根本上建构起长效的协商治理机制。从某种意义上说，不少地方政府的公信力和合法性正是由于缺乏常态化、制度化和具体化的协商民主的治理通道和路径而受到普遍的质疑和强力的冲击。

三、体制化转型：协商民主与地方公共治理创新嵌合的路径

协商民主不仅注重社会成员的广泛参与，而且强调在充分协商的基础上形成基于公共利益的共识，因而作为协调利益关系、解决利益矛盾的重要方式获得现代民主国家的普遍推崇。[8]作为发展中国家，中国地方公共治理的创新必须能有效融入协商民主的文化，通过体制化的转型，整合协商民主和公共治理创新两方面的资源和优势，实现地方公共事务管理和公共服务体制的科学化、民主化和法治化。

（一）理念再造：宣导和强化协商民主与治理创新的价值内涵

“每一个声称自己是民主政体的政权，都要说明（不论有多少合理性）它如何确保一致，如何让统治行为合乎受其影响的人们的愿望”。[9]协商民主作为一种民主运行的体制，可以在一定程度上使“人民当家作主”的民主政治的本质诉求能够在现实中得以实现。从治理创新的角度来说，协商民主的践行和发展也是推动地方公共治理实现转型、完善民主与法治建设，构建新时期社会主义政治文明的基本前提。

当然，在中国这样一个具有浓厚的管制行政文化传统的国度推行协商民主，并把它和各地的公共治理创新结合起来，并不是一件简单易行的事情。首先需要的就是公共部门文化和理念的再造。即是将传统的“管制本位”的行政文化置换为“服务本位”的治理文化。这需要政府公职人员和社会民众两方面都重新认知自己的权力和权利，让权力自律和权力制衡成为一种习惯和价值观。其次协商民主和治理创新的嵌合离不开政府、市场和社会三大部门的紧密协作和有效分工。在中国，这个问题的最终解决还是要靠对“官文化”的终结，重新确立政府的角色，让有限政府、自由市场和活力社会的协同治理结构能够成为一种现实存在。

相较而言，理念的转变和再造是最深层次的革命，不可能一蹴而就，它既需要执政高层有着坚定的改革信念、持久的改革热情以及精巧的改革设计，更需要社会组织和公众的广泛参与才能实现，唯此协商民主和治理创新才有可能能形成实质意义上的嵌合。在此一过程中，以政府为代表的公权力机关和众多社会组织、社会民众需相向而行，共同夯实新时期民主政治发展之路，结合中国实际创新协商民主理念，并将其渗透到公共组织管理的每个环节和公民个人的行动当中，形成一种切实可行的协商民主的治理文化，推进整个国家的民主政治建设，实现高水平的政治文明。

（二）制度创新：规制和引导协商民主与治理创新的运行轨道

民主是一种理念，更是一种制度安排。协商民主要落实到具体的地方公共治理创新过程中，缺少不了对现有制度的反思和矫正以及对先进制度的诉求和设计。当前我国各方面的发展都处于十分关键的转型期，社会和经济格局都进入了“新常态”，内外压力俱大。在这种时代背景下，更需要遵循社会发展规律和时代前行趋势的破旧立新，创新国家治理和社会治理模式。因此，“对国家来说，找出一种借助合法性更新自己，并为自己生成一种新的合法化的程式便成为紧迫的事情。”[10]

谈及协商民主与地方公共治理创新的嵌合，这是一个既宏大又具体的时代课题。不管怎样分析，相关法律和制度的创新与设计都是题中应有之义。对处于转型期的中国来说，协商民主的推广和地方公共治理的创新是一个硬币的两面，两者的嵌合是一个客观的趋势，这个过程的推进离不开地方首创精神和高层顶层设计的结合。中国地大人多，地域性和结构性差异是一个既存的现实，因此在中国，地方协商民主和公共治理创新嵌合的实践应当是丰富多彩的，目前的可行之策是在既有协商民主机制的基础之上，各地结合本地实际，首先确立一系列规制新时期协商民主运行的制度和法律体系，将一些行之有效的协商民主形式制度化、规范化和程序化，以便构建一种可持续发展的稳定的治理局面。如浙江温岭的“民主恳谈会”这种带有鲜明协商民主色彩的地方基层治理的自主创新实践经过十几年得以坚持下来，避免了政府换届、领导换人可能导致的政策不连续，形成了很好的治理效果和示范效应。其秘密就在于其形成了一种不以领导意志为转移的制度化机制，民众和政府在公共治理过程中达成了契约式的默契，有效阻击了行政意志的强加和专断。

放眼中国，地方公共治理需要民众越来越广泛和多元的参与，但如何参与，怎样协商都需要制度和法律体系进行规制，而制度或法律规制的方向是平衡政府公权力的施行和民众政治参与意识的提升，结合各地实情，形成一种有效的治理结构和制度安排，引导协商民主有效契入到地方公共治理的过程，积攒中国民主政治和治理创新的地方经验，继而推动国家层面的治理能力和治理体系的现代化。

（三）多元参与：夯实与展拓协商民主与治理创新的体制基础

现代民主制度是以“同意”和政策的公共性导向为合法性基础的。[11]而治理主体的多元化是治理的核心理念序列中的必然选项。可见无论是从协商民主的层面，还是从公共治理的层面，都需要多元主体的存在和参与。

从某种意义上说，协商民主的推进和治理创新的贯彻是一个大棋局，纵横捭阖间需要大智慧和大战略，而要具备这样的大智慧和大战略并不是仅靠政府部门闭门造车以及个别领导干部拍脑决策就能成行的。正所谓“智慧在下面，水平在上面”，构建新时期行之有效的协商民主和参政议政的机制，充分激励社会民众的主人翁意识，集思广益，聚沙成塔，不仅可以增强公共政策的代表性和合法性，減少政策执行中的阻力，还可以实现地方公共治理的时代转型，凝聚人心，夯实政府执政基础、提升政府执政水平和执政能力。

多元主体参与格局的形成有赖于对现有地方政府管理体制的革故鼎新，从管理到治理，从管制到服务，从单一到多元。在当下中国地方公共治理的实践过程中，市场、社会、政府三大部门各司其职、充分凝合的治理体制需要被打造出来，这一体制要综合体现市场的自由、社会的活力和政府的高效。实现这样一种体制转型首先有赖于政府对其自身权力的正确认知，自觉地赋权于市场和社会，让企业和社会组织真正合法而有效地介入到公共事务中，增强政府公共决策在满足公民和社会需求方面的科学性和回应性。其次需要对现存体制中存在的诸如部门主义、官僚主义、信息壁垒等种种迟滞协商民主和治理创新的阻力加以革除，借助于互联网络和社会媒体的发展，确立服务导向和民主导向的价值内涵，变革政府管理流程和方法，再造一个公共治理的崭新体制。

（四）平台搭建：丰富和优化协商民主与治理创新的实践界面

市场诉求效率，社会追求公平，政府着力服务，这是新时期推进民主发展和治理创新的愿景和方向。协商民主作为一种民主新潮流，在中国有着丰富的资源，中国建设社会主义的政治文明，理所当然要重视发展协商民主。[12]同时，将协商民主机制有效契入到地方公共治理创新的过程之中也是处于转型期的中国地方政府必须面临的时代课题。

谈及协商民主和地方公共治理创新的嵌合，平台的搭建尤为重要。目前，体制内主导的平台便是地方两会机制和基层民主的架构。诚然，两会机制的运行和基层民主的开展在一定程度上解决了地方公共治理层面涉及的民意疏导、建言献策和监督制约等基本功能，但是相对于新时期社会变革和民主发展的进程来说，仍然显得捉襟见肘、应对有失。在信息时代的语境下，社会民众对地方公共治理和民主设计有了更多的参与意识和话语权力，汹涌而至的民意潮和议政热让每个主政者都不能熟视无睹，另外社会利益的分层化和碎片化也让传统的利益聚合机制相形见绌，因此应该有更多的制度化、常态化和规范化的管道或平台来应对。

随着社会民众权利意识的提升，媒体行业的跃进式发展和互联网知识和技术的普及，公共治理再也不是仅凭政府官员和行政机构自身就可力逮有余的，多元化治理主体的存在必然意味着民主和治理平台的多样化。实际上各地都在试行或实践着一些颇具特色的变革性措施，如听证会、议事堂、电视问政、圆桌会议、恳谈会等等，不一而足。当前新一轮的国家治理转型主要依赖于自上而下的推动，而中国的属地管理体制又决定了大量的治理任务主要依赖于基层政府加以实施[13]。中国地域广大、民族众多、发展程度差异有别、风土人情丰富多样，不必搞一刀切的制度设计和安排，可在现有地方创举的基础上，根据技术条件、资源供给和民情民意不断丰富方法和优化程序，待行之有效之后，升格为较为正式的政策或法律，指引地方协商民主与治理创新的实践。

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