杨云成 张希贤

摘要：十八大以来，我们党一方面对既有的党内法规制度进行集中清理，另一方面将中央要求、群众期盼、实践需要和新鲜经验结合起来，制定修订了一大批基础性、关键性的法规制度，党内法规制度建设的统筹性和协调性显著增强，刚性约束逐步显现，呈现出更加注重党内法规制度理念建设、体系建设和执行力建设的鲜明的实践特色和问题导向。十八大之后的探索与实践也为今后完善党内法规制度体系提供了启示和借鉴。

关键词：党内法规制度；理念建设；体系建设；执行力建设

中图分类号：D2 文献标志码：A 文章编号：1004-3160（2018）01-0110-06

构建系统完备的党内法规制度体系体现了治国必先治党、治党务必从严、从严必有党规、党规必成体系的管党治党理念。文章以十八大以来党内法规制度建设的成绩为起点，对其实践特色、经验启示予以总结概括，以期为未来党内法规制度建设提供借鉴和启发。

一、成绩：清理、制定、修订统筹推进

党的十八大以来，我们在管党治党方面，坚持依法治国与依规治党、制度治党相结合。在整体推进、同步建设的过程中，党内法规制度建设进程加快，成效显著。

（一）党内法规制度建设的统筹性、协调性显著增强

始终重视并依据社会发展阶段、党面临形势任务的发展变化，不断与时俱进地修订、丰富、完善党内法规制度，是我们管党治党的一条基本经验。新形势下，党的建设面临着新的挑战和问题，全面从严治党的任务更加紧迫和繁重。与新形势新任务的要求相比，党内法规制度建设的整体性、系统性和协调性亟需改进和增强。

2013年11月，中共中央发布了《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017）》（以下简称为《规划纲要》），这是我们党的历史上就编制党内法规而制定的第一个五年规划。《规划纲要》立足对既有党内法规制度的清理整顿和“摸清家底”，明确提出了在建党100周年时党内法规制度建设的目标与任务。为此，提出在未来8年，重点建设以党的领导和党的工作制度为核心的6项党内法规制度。

《规划纲要》是对党内法规制度制定工作的“顶层设计”，2016年12月中央制定的《关于加强党内法规制度建设的意见》（以下簡称为《意见》）则是对党内法规体系的“总体部署”。《意见》将《规划纲要》的目标具体化，明确了我们党依据党内法规制度管党治党能力和水平是否提高的三项基本指标，即制度体系是否健全、制度实施是否到位、制度建设是否保障有力。《意见》坚持目标导向和问题导向，提出在严格遵守党章的基础上，重点推进党的组织、党的领导、党的自身建设、党的监督保障等4个方面党内法规制度的健全和完善。《意见》也规定了未来几年在已有党内法规制度的基础上，重点研究和制定的党内法规制度。

建立中央党内法规工作联席会议制度。2015年8月，中央实行党内法规工作联席会议制度。联席会议主要负责制定某一阶段和某一年度的中央党内法规制度规划，在涉及多个部门、多个领域的中央层级的党内法规制定工作中发挥统筹协调功能，并负责推动既有的中央层级党内法规制度的贯彻落实。联席会议制度是增强党内法规制定工作的统筹性和协调性的又一制度创新。

（二）集中清理了新中国成立以来的党内法规和规范性文件

《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称为《制定条例》）第31条明确规定“党内法规制定机关应当适时对党内法规进行清理，并根据清理情况及时对相关党内法规做出修改、废止等相应处理”。[1]据此，中央部署开展了对既有党内法规制度的集中清理工作，这在党的历史上属第一次。在对1949年至2012年间制定的2.3万余件中央文件的集中梳理中，依据党内法规制度的内涵与外延，共确定出1178部党内法规制度。其中部分党内法规制度，或因适用对象发生变更，或因适用环境发生变化，或因适用主体不复存在等因素，不同程度地存在不适应、不协调、不衔接、不一致问题。经过两批次集中清理，“继续有效的487件，其中42件需适时进行修改”。[2]通过集中清理和全面的备案审查，党内法规制度的体系性、协调性进一步增强。

（三）制定了一批基础性、主干性的党内法规制度

习近平总书记指出“把权力关进制度的笼子里，首先要建好笼子。笼子太松了，或者笼子很好但门没关住，进出自由，那是起不了什么作用的”。[3]53党的十八大以来，我们党基本形成了可概括为“三个四”的清晰的党内法规制度体系框架。首先，确立了党内法规的四个层级，分别是党章，准则，条例以及规则、规定、办法、细则。层级愈高，其原则性规定愈多；层级愈低，其操作性愈强。其次，规定了党内法规制度的四类制定主体，党的中央组织制定或修订党章、准则、条例，中央纪律检查委员会、中央各部门和省（区、市）党委制定规则、规定、办法、细则。再次，形成了党内法规制度的四大板块，分别是党的领导、党的组织、党的自身建设、党的监督保障方面的法规制度。目前，围绕党章，我们党制定了180多部中央层级的党内法规制度，150多部部门党内法规制度，还有约1600部地方党内法规制度。就中央层次的党内法规言，十八大以来制定修订了近80部，约占现行中央党内法规总数的45%。这些党内法规制度是规范党组织和党员工作、活动的依据，也是把权力关进制度笼子里的实践成果。

此外，十八大以来，党内法规制度执行力得到加强。以强化问责为例，根据中纪委监察部网站统计，2015年，因贯彻落实党委主体责任和纪委监督责任不力，“全国共有850多个单位党组织和1.5万余名党员领导干部被问责”。[4]《中国共产党问责条例》出台后，问责力度逐步增强，“2016年，全国共有990个单位党组织和1.7万名党员领导干部被问责”。[5]仅2017年前5个月，某省“问责507起，问责党组织45个，问责领导干部698人，超过上年全年问责人数”。[6]这表明党内法规制度的执行力不断增强、刚性约束逐步显现。

二、特点：更加关注党内法规制度的理念建设、体系建设和执行力建设

党的十八大结束不久，习近平总书记即明确提出了“把权力关进制度笼子里”的时代命题。十八届三中全会提出了“把权力关进制度笼子里”的根本途径，即“坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行”。[7]为贯彻落实该根本之策，2014年1月习近平总书记在十八届中纪委三次全会上提出了“三个强化”理论，即强化制约、强化监督和强化公开。十八大以来的党内法规制度建设就是以“把权力关进制度笼子里”为主线，在制约、监督和公开等领域的具体体现和实现形式。因此，具有与十八大之前党内法规制度建设迥异的特点。

（一）更加注重党内法规制度的理念建设

十八大以来，我们党在党内法规制度建设方面更加注重了党内法规制度的理念建设。《中国共产党纪律处分条例》贯彻的理念是纪严于法，纪在法前。党规党纪是每一名党员应坚守的“底线”；国家法律是每一公民应坚守的“底线”。党的性质、地位及宗旨要求党员决不能站在法律的“底线”边沿，党内法规在内容规定上要严于、高于国家法律。否则，党的先进性无从体现。《中国共产党廉洁自律准则》贯彻的理念与之不同。铁的纪律是每个党员应当遵守的“底线”，但是不能让每个党员都站在“底线”的边沿，还应当设置“高线”，只有不断追求“高线”，“底线”才能够守得住，这是贯穿《中国共产党廉洁自律准则》的基本理念。2016年修订的《中国共产党党内监督条例》贯彻的理念有二：其一，信任不能代替监督，信任是调动党员干部干事创业积极性和创造性的重要方法，监督是保障党员干部谨慎用权、防止受到权力“反噬”的重要机制，二者缺一不可；其二，围绕责任设计制度，它的最大好处是在《中国共产党问责条例》的配套下，能够使党内监督由软变硬、由宽变严。

但是，与十八大之前相比，十八大之后的党内法规制度理念建设更加注重“实然”，即理论上应当如此且具备现实可能。这体现在两个方面。一方面，党内法规制度的制定有理想但不理想化。在管党治党中坚持问题导向，实事求是，有理想但不理想化，兼顾必要性和可行性，把握有限目标，不贪大求全图快。另一方面，党内法规制度的出台过程是探索实践在前，总结提炼在后。十八大以来，党内法规制度建设呈现出“存在问题——提出要求——实践探索——总结经验——建章立制——贯彻实施——再提出要求”的螺旋式的上升过程。《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》的制定、修订过程是如此，《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党党内监督条例》的制定、修订过程亦是如此。

（二）更加注重党内法规制度的体系建设

从总体上分析，十八大以来的党内法规制度体系建设沿着两个方向同步推进：一是党内法规制度的内部体系建设，即遵循法规制度之间相互配套支撑的建设原则；二是党内法规制度的外部体系建设，即以实现党内法规制度与国家法律法规的衔接和协调为目标导向。

在党内法规制度的内部体系建设中，初步实现了三种形式的配套。第一，基础主干中央层级党内法规制度配套党章。根据《制定条例》，基础主干中央层级党内法规制度主要包括以“准则”“条例”等文体形式表现出来的党的领导、党的组织、党的自身建设、党的监督保障等4个方面的党内法规制度。该4类党内法规制度承担着配套支撑党章、维护党章权威的功能。第二，具体的党内法规制度配套基础主干中央党内法规制度。基础主干中央党内法规制度以“准则”和“条例”为主要表现形式。准则、条例在党内法规体系中的地位，决定了其原则性较强，它们的贯彻落实需要具体的法规制度，即规则、规定、办法、细则等做保障和支撑。第三，地方党内法规制度配套中央党内法规制度。十八大以来，地方党内法规制度在配套支撑中央党内法规制度中，着力解决和预防三种错误倾向：照搬照抄，为了配套而配套；脱离实际，层层加码；搞变通，打折扣。

在党内法规制度的外部体系建设中，更加关注党内法规制度与国家法律法规的衔接和协调。首先，纪严于法，纪在法前。党内法规制度在内容规定上严于、高于而不是重于国家法律。其次，党内法规在基本原则上不与国家法律相冲突。无论宪法，还是党章，都明确规定党必须在宪法和法律允许的范围内活动。再次，党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，坚持党的领导决不能含糊。在治国理政中应当依照法定程序，及时将经过实践检验、群众认可度高、符合公序良俗的规定，以国家法律的形式固定下来。

（三）更加注重党内法规制度的执行力建設

在党内法规制度建设中，习近平总书记多次强调，“制定制度很重要，更重要的是抓落实，九分气力要花在这上面”“坚决维护制度的严肃性和权威性，防止‘破窗效应和‘稻草人现象”。[3]81

重视学习教育。在提高党内法规制度的执行力中，学习教育是基础。中央要求必须将党内法规制度作为各级党校、行政学院和干部教育学院的必修课，作为各级党委（党组）中心组学习的重要内容，各有关部门应当不断加强对党内法规制度的宣讲解读力度。在学习党内法规中，不仅学习具体条文，而且将某项党内法规制度与同该项法规相关的其他法规结合一起学习。此外，更加注重学习党内法规制度的理念。在学习中，各地方探索实行了党员领导干部任前党内法规知识考试制度。

重视监督检查。大量实践证明，自上而下的监督检查，是保障党内法规制度具有较强执行力的有效方式。党的十八大以来，中央有关部门分别就中央八项规定精神、地方党委工作条例、党组工作条例、领导干部能上能下规定等方面党内法规制度的执行情况进行监督检查，推动了相关法规制度的贯彻落实。探索建立了法规执行检查责任制和常态化制度，把党内法规制度实施情况作为各级党委巡视和巡察的重要内容。在监督检查中，不搞法不责众，不搞情有可原，也不搞下不为例。在贯彻落实党内法规制度中，重视发挥领导干部这个“关键少数”的示范表率作用。领导干部带头学规用规，带头遵规守规，自觉从“惯例”“潜规则”“老规矩”的束缚中解放出来，不断提高依据党内法规制度干事、创业、推动工作的积极性和主动性。

三、十八大以来党内法规制度建设的几点启示

理念、体系和执行力，构成了党内法规制度建设的最关键的三项内容。作为执政党，如何继续认识和完善这三项内容，将在很大程度上决定着党内法规制度建设的未来走向。十八大以来的党内法规制度建设至少为其提供了三点启示。

（一）坚持问题导向

在党内法规制度建设中，坚持问题导向，必须把握两点基本要求。第一，立足当前全面从严治党面临的新情况新问题。习近平总书记在十八届六中全会上詳细论述了当前管党治党面临的五类突出矛盾和问题以及在高级干部极少数人中存在的两类突出问题。在全面从严治党中，必须以解决上述问题为出发点，倒逼我们加强相关制度建设，在“存在问题——提出要求——探索实践——总结经验——制度建设——存在新问题”的循环反复中，实现党内法规制度不断完善。第二，健全党内法规审查制度。审查制度主要包括前置审核制度和备案制度，以法规内容是否与党章和党的路线方针政策相矛盾，是否与国家法律相冲突，是否与其他党内法规制度相协调为主要内容，这是在党内法规制定过程中坚持问题导向的基本体现。当一定比例的党员（党代表）认为某一中央党内法规制度存在违反党章有关规定时，该种审查即可启动，党的全国代表大会有权责令相关机关对问题法规制度做出修正或撤销。从这种角度分析，此类审查又兼具权力制约的特点。

（二）辩证看待党内法规制度的“操作性强弱”问题

在讨论影响党内法规制度执行力因素时，“操作性不强”“精细化不够”等问题常被谈及。潜在之意，任何一部党内法规制度都必须具有较强的操作性和较高的精细化程度。对此，我们需辩证对待。

根据《制定条例》，党内法规体系存在党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则等层级。层级越高，效力越强，下位党内法规不能与上位党内法规相冲突。当前正在运行的党内法规制度中，党章1部，准则3部，条例30部，规则、规定等千余部。党内法规的层级不同，操作性的强弱要求也不相同。具体看：

层级越高的党内法规制度，比如党章、准则，其内容应当是原则性和讲道理的规定多，操作性和具体性的规定少。比如《中国共产党廉洁自律准则》，全篇8条，300字左右，提出了党员的廉洁自律规范和党员领导干部的廉洁自律规范，原则性较强。这是由“准则”在党内法规体系中的地位所决定的。层级越低的党内法规制度，比如“规则”“规定”“办法”“细则”，作为对党的某一方面重要工作或者事项做出的具体规定，其内容应当是操作性和具体性的规定多，原则性和讲道理的规定少。

（三）抓住“关键少数”

实践证明，提高党内法规制度的执行力，以上率下更为关键。首先，坚持以上率下是党章的明确规定和我们党的一贯主张。党章规定党的各级领导干部必须模范地履行党员的各项义务，必须讲党性、重品行、做表率。其次，党员领导干部既是党内法规制度的推动者，也是党内法规制度的约束对象，抓住“关键少数”体现了有权必有责、有责要担当的管党治党理念。再次，抓住“关键少数”，能够发挥示范表率作用。

领导干部发挥示范表率作用，必须坚持自律与律他相结合。习近平总书记在论及领导干部自律问题时强调要“注重同特权思想和特权现象作斗争，注重把好选人用人这个导向，注重防范被利益集团围猎，注重自觉主动接受监督”。[8]“四个注重”是新形势下党员领导干部严格自律的主要内容。在律他方面，就是要求领导干部必须管好家属，管好身边工作人员，管好班子带好队伍。就某些方面言，领导干部严格律他是落实管党治党主体责任和监督责任的具体实现形式。

在党内法规制度建设中，还应当重视党内政治文化建设。制度与文化相互促进，党内法规制度只有内化为党内政治文化，成为党的各级组织和全体党员的自觉行动，才能持久稳固。在党内政治文化建设中，应着重培育三种观念，分别是尊重法规制度的观念、法规制度面前人人平等的观念和运用法规制度维护自身利益的观念。

参考文献：

[1] 中国共产党党内法规制度条例[M].北京：人民出版社，2014：12.

[2]华春雨，孙铁翔.为全面从严治党提供制度保障[N].人民日报，2016-04-19（06）.

[3]中共中央纪律监察委员会，中共中央文献研究室.习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编[G].北京：中央文献出版社，中国方正出版社，2015.

[4]王岐山.全面从严治党，把纪律挺在前面，忠诚履行党章赋予的神圣职责[N].人民日报，2016-01-25（03）.

[5]王岐山.推动全面从严治党向纵深发展，以优异成绩迎接党的十九大召开[N].人民日报，2017-01-20（04）.

[6] 施新华，李伟.层层传导问责压力[J].中国纪检监察，2017（13）：31-32.

[7]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报，2013-11-16（02）.

[8] 罗宇凡，朱基钗，崔静. 深化全面从严治党的重要举措——解读习近平总书记在省部级主要领导干部专题研讨班上的重要讲话[DB/OL].（2017-02-14）[2017-07-26] http：//news.xinhuanet.com/politics/2017-02/14/c_1120460017.htm.