杜志雄 吕风勇

[摘要]中国社会科学院财经战略研究院发布的《中国县域经济发展报告》显示，西部地区县域经济竞争力整体严重不足，同时存在着突出的发展不平衡现象，特别是在要素聚集、产业结构、居民收入等方面都亟待进一步调整或提升。西部地区县域经济发展过程中遇到的问题，主要缘于自然禀赋、交通网络、核心城市和公共服务等方面的短板约束，也有战略定位不清晰、政策体制不灵活和思想观念不开放等方面的原因。本文在以上分析的基础上，最后提出了西部大开发战略调整、核心城市培育、优先发展县域确立、特色产业异军突进、营商环境改善和人口对外转移等政策建议。

[关键词]西部县域开发 县域经济竞争力 政策调整

[中图分类号]F127 [文献标识码]A [文章编号]1008-0694（2018）02-0069-07

党的十九大报告提出，要实施区域协调发展战略和乡村振兴战略，以解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。西部地區县域经济长期发展不平衡、不充分，已经成为我国区域发展不协调的最大特征。因此，促进西部地区县域经济更快更好地发展，是缩小地区间发展差距、实施区域协调发展战略和乡村振兴战略的重要支点和关键所在。

一、西部地区县域竞争力的基本状况

本文主要根据中国社会科学院财经战略研究院发布的《中国县域经济发展报告（2017）》（以下简称《报告》），来考察西部县域竞争力的基本状况，并探讨这一状况形成的深层次原因。《报告》主要根据地区生产总值（不低于100亿）、规模以上工业企业个数（不低于50家）和地方公共财政收入（不低于10亿）三项标准在全国1875个县（市）中选择了400个作为研究对象。根据《报告》，西部地区县域经济竞争力主要呈现以下5个方面的特征：

1.西部地区县（市）经济竞争力总体严重不足，绝大部分县（市）达不到400个样本县（市）的遴选标准

从400个样本县（市）的分布来看，西部地区数量明显偏少，只有55个，而东部地区和中部地区分别有215个和130个。尽管西部地区县（市）人口规模较小，影响主要指标达到进入400样本样县（市）的标准。但是，2015年西部地区户籍人口超过50万的县（市）数量仍达165个，而东部地区和中部地区户籍人口超过50万的县（市）分别为272个和281个，由此可见，主要是经济发展不充分而不是人口规模偏小，导致西部地区大部分县（市）在经济规模、财政收入和规模以上企业数量上无法达到样本县（市）的遴选标准。事实上，2015年，东、中、西三大地区GDP超过100亿元的县（市）分别为371个、354个和257个，占全部县（市）比例分别为76.7%、59.6%、33.2%。其中，户籍人口超过50万的县（市）中，西部地区有35个GDP没有达到100亿元，东部地区和中部地区则分别只有14个23个，西部地区人口规模较大但经济总量偏低的县（市）比例远远高于东中部地区。

2.全国百强县（市）数目偏少，西部地区县（市）间不平衡问题较为突出

全国综合竟争力百强县（市）西部地区只有8个，占入选样本数量的14.5%，东部地区和中部地区分别有78个和14个，占入选样本数量的比例分别为36.3%和10.8%，入选样本县（市）中，西部地区进入全国百强县（市）的比例略高于中部地区，但明显低于东部地区。西部地区8个全国百强县（市）分别是内蒙古的准格尔旗、伊金霍洛旗、鄂托克旗和霍林格勒市，陕西的神木县，贵州的仁怀市、盘县和兴义市。这8个县（市）都具有鲜明的特征，除了仁怀市作为白酒之乡和兴义作为黔西南州首府获得较强的竞争力外，其他县（市）都是重要的资源型县域经济体。尽管如此，西部地区11个省（市）中只有3个省（市）有县（市）进入全国百强县（市）行列，而其余8个省（市）都无缘全国百强县（市），西部地区县域经济发展既不充分也不平衡的问题非常严重。

3.西部地区县（市）经济规模较低，要素和产业集聚能力普遍不足

2016年，GDP规模最大的100个样本县（市）中，只有6个县（市）属于西部地区，而东部地区和中部地区分别占74个和20个。同时，西部地区样本县（市）平均GDP规模只有340亿元，略低于中部地区的357亿元，显著低于东部地区的508亿元。地方公共财政收入规模最大的100个样本年县（市）中，只有10个县（市）属于西部地区，而东部地区和中部地区分别占75个和15个。西部地区样本县（市）平均地方公共财政收入为24.5亿元，略高于中部地区的22.4亿元，但仍然显著低于东部地区的36.3亿元。西部地区县（市）经济规模偏低，要素集聚和产业集聚的能力都比较弱，对吸纳本地人口就业和实现本地城镇化都非常不利，并进一步弱化了城镇化对经济增长的拉动作用。

4.西部地区县（市）第三产业比重过低，产业结构不协调

2016年，第三产业增加值比重最高的100个县（市）中，只有8个县（市）属于西部地区，而东部地区和中部地区分别占80个和12个。西部地区与中部地区县（市）仍然处于工业化进程中，后工业化特征偏弱。西部地区样本县（市）第三产业增加值比重只有34.2%，与中部地区的34.3%相差无几，但是明显低于东部地区的41.3%。

5.西部地区县（市）农村居民收入偏低，城乡差距最为明显

2016年，西部地区样本县（市）城镇人均可支配收入为30471元，低于东部地区的32725元，但是高于中部地区的27334元。然而，西部地区样本县（市）农村居民人均可支配收入为13730元，明显低于东部地区和中部地区的16933元和14776元。农村居民收入偏低使西部地区县（市）城乡收入差距扩大，2016年西部地区县（市）城乡收入比为2.20，高于东部地区和中部地区的1.92和1.85。

尽管西部地区县（市）经济竞争力总体偏弱，但是由于人口规模较小，部分县（市）人均GDP和人均地方财政收人却要高于东部地区和中部地区。2016年，西部地区样本县（市）人均GDP平均值84736元，明显高于东部地区63316元和中部地区54133元的平均水平，人均地方公共财政收入也达到6486元，高于东部地区4460元和中部地区3556元的平均水平，表明西部地区部分县（市）政府财政收入能力还是比较强的。

二、西部地区县域经济发展存在的问题

以上关于西部地区县（市）经济竞争力的分析表明，西部地区县域经济发展不充分、不平衡的现象比较突出，这种不充分和不平衡不仅会阻碍全国经济的协调发展，而且对全面建成小康社会和推进现代化进程也非常不利。那么，西部地区县域经济在发展过程主要面临哪些深层次问题才导致自身普遍缺乏竟争力、产业集聚和就业吸纳能力较弱？这是一个值得深思和认真研究的问题。

1.西部地区县（市）自然禀赋条件相对恶劣，开发成本偏高

西部地区地形复杂，气候恶劣，地广人稀，大部分深居内陆，在对外开放过程中其区位条件无法与东部沿海地区相提并论，经济发展相对落后也在所难免。除了四川具有较多的人口且居于长江流域上游，逐渐形成了以成都平原为中心的经济圈外，云南、贵州和广西等西南地区和新疆、青海和甘肃等西北地区，都难以形成具有一定规模的经济圈。自然地理条件恶劣使物流成本、信息交流成本都大幅增加，较高的开发成本是西部地区县域经济发展不得不面对的客观问题。

2.西部地区县（市）对外交通网络落后，互联互通大市场难以形成

地形复杂、地广人稀还推高了西部地区的交通建设成本，使西部地区的铁路和公路等对外交通网络建设严重滞后，近乎上千个县域经济体散落在西部地区广袤的土地上，彼此之间缺乏有效的沟通和交流渠道，市场割裂严重，物流成本高企不下，并进一步影响了生产企业布局设厂的热情。市场割裂使本来人口稀少、地域广袤的西部地区县（市）无法支撑一些产业的形成，彼此之间也不能借力和抱团发展。

3.西部地区核心城市不足，对县域经济的辐射带动作用较弱

在现代经济体系中，具有一定规模和功能的核心城市，对县域经济发展具有重要作用，突出表现在它可以在金融、教育和科技能等方面形成辐射效应，提高周边县（市）各类生产要素的质量及其可得性。当前，西部地区除了成都和重庆等少数城市外，其他城市普遍缺少这样的辐射能力，也就无法在其周边县（市）形成一个具有较大规模的经济圈。不过，另一方面，核心城市的形成反过来也依赖于周边县域经济的发展，二者相辅相成。

4.西部地区县（市）公共服务水平不高，要素吸引力较小

尽管经过长期的外源性扶助，很多西部地区县（市）甚至乡村在学校数量、医院病床数等量化指标方面都取得了突破，然而由于自然环境恶劣和交通条件不佳，加之人均收入水平较低，仍无法吸引优质的人才和医疗资源，公共服务水平难以有效提高。此外，西部地区大部分县（市）因为内生性增长不足和人口数量较少，还抑制了补充性公共服务的发展和商业商务设施的完善。例如，根据《报告》，2016年西部地区样本县（市）福利性单位床位数与医疗卫生机构床位数的比率只有0.64，远远低于东部地区1.23和中部地区0.95的水平，公共服务多样性严重缺乏。

5.西部大开发的政策缺少长期性和针对性，战略目标和具体策略都需要调整

尽管从我国推进西部大开发战略以来，许多有关西部地区投资的优惠政策不断被推出，但除了資金支持和项目援助方面取得了较好的效果外，县域经济的内生性增长动力并没有被释放。事实上，当前的西部大开发缺少更高的视野和更具体可行的策略。西部大开发最终要达到什么目标？这一目标如何权衡并处理好市场性资源配置的最大化与区域协调发展的关系？同时，西部大开发政策在某种程度上是一种逆市场的力量，这种力量的强弱直接决定了西部大开发政策的有效性。这些都需要重新予以审视并进行相应的政策调整。

6.西部地区县（市）民营经济不活跃，市场主体竞争力不强

西部地区大部分县（市）自然条件较为恶劣，长期以来生产剩余较少，生活在这里的人们很难承担创业带来的风险，导致冒险精神缺乏，靠天吃饭和小富即安思想较为严重。西部地区县（市）很多企业大都属于资源型的国有企业，自身创新进取精神不足。同时，较落后的县（市）公共管理和行政服务水平也比较低，执法部门选择性执法、寻租性执法现象普遍存在，营商环境不容乐观。正是思想观念和政策体制方面的约束，西部地区多数县（市）普遍缺乏创业创新的民营企业，并进而直接导致市场主体的整体竞争力和经济的活力都不强。

三、西部地区县域经济发展趋势与建议

尽管西部地区县域经济发展相对滞后，发展不充分和不平衡的问题也较为突出，但是仍然面临着许多历史性的机遇。经过长期的开发性投资，西部地区交通状况正在日益改善，贵广高铁、贵昆高铁、兰渝高铁和西成高铁的相继开通，扭转了西部地区县（市）之间彼此隔绝、相互割裂的局面，互联互通的大市场有望逐渐形成。同时，国家“一带一路”建设的深入实施，将西部地区推到了国家扩大对外开放的前沿，西部地区将成为连接欧洲、南亚、中亚和西亚的桥头堡。另一方面，中国正在进行经济结构调整，将使内需而不是外需逐渐成为推动经济发展的动力，东部地区相对西部地区所具有的沿海区位优势将变得不再明显。把握并充分利用好这些历史性的机遇对提升西部地区县域经济发展具有重要作用。

1.重新审视西部大开发战略，合理把握市场与政策的关系

西部地区县域经济的发展，既需要市场的内生动力，也需要政策的外部推动。部分县（市）具有一定的资源禀赋优势，通过外部的交通设施的投资，有可能仅仅通过市场力量就可以实现发展目标。但是，也有许多县（市），交通设施的改善并不能将其要素集聚成本和产品流通成本降至东部地区和中部地区的平均水平，这就要通过长期优惠政策降低这些成本。从这个意义上讲，许多西部县（市）的优惠财税政策和金融政策，并不能简单套用东部地区模式，设定确定的期限，而是要作为一种长期政策来使用。当然，这种优惠政策长期化在一定程度上降低了全国资源配置的效率，但是为了促进地区适度平衡发展也十分必要。对于部分产业基础、资源禀赋和自然条件较好的地区，则要避免优惠政策的长期化导致资源配置过度扭曲，即西部大开发政策应该对不同的地区区别对待。

2.加强对核心城市的培育，增强对县域经济的辐射能力

核心城市对周边地区县域经济发展的带动作用不言而喻。从经济布局来看，西北地区应该选择兰州作为区域中心城市，增强其对青海、新疆、甘肃和宁夏的辐射能力，西南地区应该选择贵州作为区域中心城市，增强其对云南、贵州和广西的辐射能力。而重庆则可以作为联通西南、西北和长江中上游地区的重要节点城市，增强对整个西部地区的辐射能力。客观地说，兰州和贵阳发展过程中也面临着其他核心城市的竟争，甘肃和贵州本身人口也较少，依靠其自身很难真正发展成为西北地区和西南地区的区域中心城市，国家必须在金融产业、科技教育、商业商务等方面给予重点扶持，同时，也要在其周边的县（市）优先项目布局，加大优惠政策，尽快促进经济圈层结构的形成。

3.确立优先发展县（市），推动西部地区县（市）本地城镇化

西部地区面积广袤，部分县（市）交通仍然存在短板，自然禀赋也不好，这些县（市）固然也有发展需求，但仍然应该选择其他条件更好的县（市）作为重点发展对象，并吸纳周围条件较差县（市）的人口就业，推动更多人口在西部地区实现市民化，提高西部地区县（市）人口的本地城镇化率。优先发展县（市）要选择那些地形开阔、水源条件良好、对外交通方便、距离核心城市较近的县（市）。当然，为了适当增加覆盖面，也要选择一些条件不是很良好、但具有较强辐射能力的县（市）作为优先发展县（市）。优先发展的目的是在西部地区尽快形成产业聚集，避免人口过度向东部地区或中部地区流失，并进而阻碍这些县（市）的城镇化进程，沦为经济陷落地带。

4.发挥独特资源优势，促进县域特色产业发展

西部地区地形复杂，气候差异较大，很多县（市）都拥有独特的资源优势。这些资源既包括美丽壮阔的自然景观，也包括丰富的自然矿产和特色各异的农牧产品，依據这些资源发展特色产业，应成为提升西部地区县域经济发展质量的重要内容。现在西部地区县（市）在自然矿产开发和加工方面已经取得了重要成就，但是在旅游资源开发和农牧产品的规模化、现代化生产方面还非常欠缺。当前中国已经进入旅游休闲、绿色有机等高品质产品消费的集中爆发期，西部地区县（市）应充分把握这一机遇，借助资本和科技的力量尽快融入到互联互通的大市场中去。

5.改善营商环境，承接东部地区产业转移

中国经济结构调整和升级，使东部地区很多产业都面临着向海外或者内陆转移的要求。尽管西部地区生产条件和市场条件相对落后，但是西部地区很多县（市）劳动力成本更低，人口选择本地就业的粘性更强。随着交通设施的逐渐完善，以及西部大开发政策的陆续出台，西部地区许多县（市）在承接产业转移方面还是具有较强优势。尽管东部地区正在进行的产业转移主要集中于低附加值领域，并且随着时间推移，这些低附加值产业在西部地区也将逐渐失去竟争力，并最终被转移到海外劳动力成本更低的地区，但是，这些产业向西部地区县（市）的转移，仍然可以在资本积累、基础设施建设、公共服务质量提升等方面促进当地的城镇化进程，在开拓人们视野和锻炼劳动技能方面也大有裨益。

6.实施部分人口向外转移，减轻资源承载压力

西部地区存在很多自然条件恶劣，甚至不适合人类生活的县（市），短期内可以增强基础设施和公共服务投资，维护现有居民的基本权益，但是长期来看，需要陆续将这些居民向区外进行转移，减轻资源承载与发展压力。那些气候干旱、水源不足、深处大山内部的人口，都应该属于被转移的对象。这些人口的转移要依赖市场、政府和社会三方的力量，确保实现搬迁移民搬得出、稳定住和能发展。