检察机关办案组织与统一系统轮案规则改革的实证分析

2018-04-18孟庆华

法制与社会 2018年6期

关键词：实证分析

摘要检察办案组织配合统一系统进行的改革极大地提高了办案的公平性，提高了办案效率，节约了诉讼资源。要明确规则，公开规则；检察官要了解规则，提升自身能力。

关键词办案组织轮案规则实证分析

作者简介：孟庆华，上海市宝山区人民检察院公诉科检察官助理。

中图分类号：D926.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.291

一、检察办案组织概述

（一）检察办案组织的内涵

对于检察办案组织的定义，学术界及实务界有不同的观点，但不外乎以下几种：

一是检察办案组织是行使检察权的最基本的组织单元。二是检察办案组织是检察权运行在实践层面的最基本载体。三是亦有一些观点，将检察官办案组或者检察官个人，作为了检察权行使的基本单元，等同于办案组织。故而，根据当前司法改革对检察办案组织的预期以及相关试行规定的界定，笔者认为可以将检察办案组织定义为：以独任检察官和检察官办案组为组织形式，通过检察官和主任检察官负责制实现案件承办权和决定权的统一的基本办案单元。

（二）检察办案组织的形式与特点

1.检察办案组织的形式

根据规定，独任检察官和检察官办案组是检察机关基本办案组织形式。独任检察官承办案件，配备必要的检察辅助人员；检察官办案组由两名以上检察官组成，配备必要的检察辅助人员。

2.检察办案组织的特点

其一，承办权与决定权的统一。当前推行的办案组织，在司法改革以及检察官办案责任制背景下，不论是独任检察官还是检察官办案组里的检察官，都独立行使检察权，对自己承办的案件负责。

其二，检察权行使的最基本单元。检察办案组织，不论是独任检察官还是检察官办案组，作为案件承办的基本单元，是检察权行使的最小级别载体，也是最直接行使检察权的载体。

其三，权责统一，界限明确。当前的检察官办案责任制下的办案组织，检察官对自己的案件终身负责，对于检察长决定的案件，检察长对决定的案件承担司法责任；对于检察长审核的案件，如果检察长审核改变检察官的决定，则由检察长对改变的决定负责。

二、统一系统轮案规则改革简介

2017年6月，上海统一系统进行升级，轮案规则进行了统一的调整。笔者下文以上海市B区检察院为例对改革前后的相关规则进行分析。

（一）改革之前的轮案规则

改革之前，每个业务部门都有自己的轮案规则，笔者在此以公诉科进行分析：

改革以前，公诉科的轮案规则是案管部门将案件统一给到科长，科长进行分类后将案件分派到不同的组里。案件到组以后，小组负责人进行分配，大组一般由主诉检察官进行分配，小组由检察官进行分配，分配方式也有两种，一种是几位案件承办人按顺序认领案件，不进行区别，数量绝对公平；另一种是由负责人根据难易程度，进行分配，资深案件承办者分配复杂难办案件，年轻的助理承担相对简单的案件。此外，在特定时期，也会请其它部门案件承办人帮助办理一定数量案件，这也算是一种例外规则。

（二）改革后的轮案规则

本次轮案规则，与新的办案组织形式同时进行改变，二者相辅相承，公诉科在新的独任检察官和检察官办案组的形式基础上，采取了以检察官和检察官办案组为核心，助理检察员和检察官助理同等参与轮案的规则，该规则分为两部分，一部分是基础性规则，不同的组别，根据不同的人数，进行轮案，每个组只有参与人数多少的区别，人多件案件多，人少案件少，案件是以存在的人数进行分配。从结果上来说，每个人所分配的案件数是相同的。另一部分是例外性规则，即由于一正三副四位科长需要审批其他检察官案件，所以在原则性轮案规则的基础上，对他们做了例外处理，适当减少轮案的次数。所以，在以科长以及副科长为办案组的组里，内部人员办案数量是均等的，但是同普通组的人員来说，其办案量是根据检察官轮案规则的比例来确定的，不一定是数量的绝对均等。

三、检察办案组织配合统一系统进行的改革

（一）改革前办案组织样态分析

改革以前，公诉部门的办案组织形态大致如下划分：

从整体架构来说，以上海市B区检察院公诉科来说，本部门有六位主诉检察官，加之8位入额检察官，检察官下设置不同助理及助理检察员，根据案件类型不同，划分为不同的组别：有简易案件组，该组相对来说是一个大组，一位主诉检察官，一位入额检察官，外加三位助理检察员；金融案件组，由于案件数量相对较少，该组由一位入额检察官外加一位助理检察员，一个检察官助理构成；再比如，疑难案件组，由一位主诉检察官，同时该检察官也是副科长，加两位助理检察员，一位检察官助理构成。综合上述，可以得出在此前公诉科的办案组织形态基本上是根据案件进行组别划分，采取的是检察官加助理的模式。

（二）改革后办案组织实际样态分析

为配合统一系统升级后新的轮案规则，公诉科的办案组织形式也进行了重新设置。

新的办案组织形式是以独任检察官以及检察官办案组的模式呈现，取消了助理检察员与检察官助理的区别，二者都界定为案件的协办者，以同样的身份协办案件，区别在于，经授权的助理检察员，依然拥有出庭公诉权和相关文书的署名权，而检察官助理尽管进行案件协办，但并不在案件相关文件上署名。

四、两者改革对接的效果分析

改革已有一段时间，笔者结合实际运行，对利弊进行分析并提出相关建议。

不容置疑，两者的改进与升级，对于实际办案来说有着显著的优点：

首先，极大地提高了办案的公平性。改革之前，先由科长分案到不同类型的组别，再由不同组的负责人进行组内分配，层层分案导致的后果就是不同的承办人，承办案件数量差距非常大。在新的轮案规则之下，经过统一讨论，制定的轮案规则，同等级别同等类型的案件承办人，承办案件的数量是相等的。

其次，提高了办案效率，节约诉讼资源。笔者认为，办案效率的提高体现在两个方面：

其一，主观方面。之前科长以及小组负责人都会综合考量后进行分案，而其中承办人手中现存案件数量就是一个分案考量因素。由于之前轮案规则导致的案件数量不均衡，承办人心里存在情绪，导致结果就是承办人消极怠工。新的规则下，每个人分案数量相同，不会因为你案件办结周期短，效率高就会多分案件，这样的情况下，承办人自然会尽快办结手头的案件，不会积压，效率也自然而然的得到了提高。

其二，客观方面。之前的分案规则，案管-科长-小组负责人-承办人的流程决定了案件到承办人手里需要四个步骤，时间消耗是必然的，而现在，案件到达案管后输入系统，系统立刻根据规则自动分案，承办人即时看到自己的案件，步骤的简约从客观上极大的提高了效率，节约了时间。

再次，案件分组的打破，极大的锻炼并提高承办人的综合办案能力。改革以前，根据不同的案件类型以及难易程度作了比较详细的分工，一般情况下，每个组会固定办理同类型的案件，不会涉足其它类型案件。改革以后，在进行分案的时候，完全根据轮案规则系统随机分配，每个组都会遇到不同类型的案件，在这种情况下，承办人就会学习并掌握不同类型案件的办案方法，从而办案能力不断得到提升。

在看到新的办案组织与轮案规则的种种优点之外，我们也要看到由于初步实行，尚不完善，依然存在一些问题：

其一，轮案规则比较复杂，部分案件承办人的不了解导致的不信任。由于尚在轮案规则适用的初期阶段，不同科室的轮案规则还没有完全定型，并且存在根据运行情况实时调整的可能性，这就导致部分承办人并不能准确完整的掌握轮案规则，会质疑规则的公平性。

其二，案件分组的打破以及随机的分案，导致案件承办人短期内无法适应不同类型案件，办案效率相对低，难度大。在新的规则之下，案件类型纷繁复杂，又处于完全陌生的状态，办案的效率势必要低一些；此外，在新的轮案规则之下，短期内人均案件数量增加，通过前文表格也可以看出来不论是侦查监督科还是公诉科的人均办案数量都增加了很多。在这种情况下，短期内案件量增多，类型复杂，承办人需要一定的时间来学习，调整，才能适应新的办案组织形式下的轮案规则，使整个系统更为有序高效的运作。

其三，系统自身存在的问题。统一系统升级后的轮案规则，是以检察官为体系的分案系统，所有的案件都是以检察官的名义进行分配，实际上参与办案的助理检察员和检察官助理都是以协办的身份进入系统办理案件。但是由于系统的局限性，导致检察官并不能将分到自己系统的案件指定给某一助理检察员或者检察官助理，以致该检察官办案单元之下的所有协办人，打开系统面对的是所有的案件，而不是僅仅自己办理的案件，特别是公诉科，由于案件办理周期长，系统里案件非常多，要在大量的案件立找出自己的案件，非常浪费时间，降低效率。

基于上述轮案规则存在的问题，笔者根据相关实践经验以及与一线承办人的交流，提出一些完善建议：

首先，轮案规则被质疑问题的解决。轮案规则的问题解决可以从两个方面来展开：第一方面，规则的确定以及公开公示，随着试运行的不断推进，规则会越来越成熟并趋于完善，可以将趋于完善稳定的规则进行条文化整理并形成规范的样本，将其书面化确定下来；第二方面，有了确定的规则，同时需要每个承办人充分了解这些规则，只有承办人充分了解接纳上述规则，能够非常好的接受系统的分案结果并以一个积极地态度工作，从而提高办案效率。

其次，案件种类随机分配的问题解决。其实该问题是一个阶段性问题，笔者上文也提到，从长远来看，案件种类的随机分配反而是有利于检察官、检察官助理综合办案能力提高的。现在的问题在于短期期限内，承办人突然面临不同种类的案件，难免产生慌乱。笔者认为，可以采取不同承办组的资深检察官讲课的方式，对不同类型的案件特点、办理中需要注意的问题进行讲解，从而使不同承办人能够迅速掌握不同案件类型的承办重点，提高办案质量和效率。长远来看，该问题即使不进行干预，也会得到解决，在承办人通过自身实践熟悉了不同种类案件后，问题也会自行消失。

最后，系统自身完善。这里系统的改进是个技术性问题，笔者基于实践经验以及与众多一线案件承办者交流发现的一些问题，以此为统一系统轮案规则的技术性改进提出一些建议。第一，对于以检察官为办案单元的轮案体系，案件分到检察官系统后，赋予检察官案件指定权，进而将案件分配到不同的下一级别承办人（协办）系统里，一方面可以方便本组检察官对案件进行一个综合调配，另一方面，不同的案件指定给协办人以后，该协办系统只显示本人承办案件，不在显示检察官名下所有案件，进而方便案件的查找，系统更加清晰有条理；第二，对特殊的轮案规则，进行标注展示。在当前规则下，符合一定情况时，下一轮该承办人会出现轮空的情况，这就特别容易引起其他承办人的质疑，比如侦查监督科案件，当承办人受承办的案件中出现立案监督或者侦查监督的情形下，下一轮轮案自动轮空，所以这种情况下，就需要系统能够标注并且显示出轮空的原因，使所有的承办人能够及时的清楚的了解情况。