曾玉竹

摘要：我国失业保险基金存在着大量结余，这不仅是对社会资源的极大浪费，还会造成社会福利的损失，也面临着巨大的保值增值风险。究其根本原因，既包括制度具体设计的问题，也包括制度实施过程中的问题。文章通过对失业保险制度的调整改革，逐步减少失业保险基金结余，做到费尽其用、应保尽保，真正发挥失业保险保障失业、促进就业、预防失业的制度功能。

关键词：失业保险;失业保险基金;基金结余

一、失业保险基金大量结余现状分析

失业保险是社会保障制度的重要组成部分。自1986年失业保险建立以来，我国失业保险制度不断发展完善，覆盖范围不断扩大，保障水平不断提高，管理体制不断完善，现已建立了一套与社会主义市场经济相适应的、兼顾失业保障和职业帮扶的就业保障体系。然而，我国的失业保险在发展过程中仍存在诸多问题，失业保险基金结余过多就是其中之一。

我国失业保险结余始终保持高速增长，据人力资源和社会保障部失业保险司的数据显示：“1999年我国失业保险累积结余为160亿元，至2009年激增至1524亿元，短短10年增长了近10倍，年均增长率近20%”。而截至2016年年底，失業保险基金累计结存高达5333亿元，7年间又增长了近4倍。虽然近年来失业保险基金增长幅度有所减小（见表1），但由于基数大，其结余总量仍然巨大。

按照国际惯例和我国实际国情，失业保险基金结余能够支付6个月的开支，便可以作为有结余的标准，但我国失业保险基金结余却大大高于这一标准。以2016年全国失业保险基金为例，全年失业保险支出为976亿元，基金结余却是5333亿元，结余为支出的5.46倍。失业保险基金是失业保险发挥作用的基础，然而，失业保险基金却未能物尽其用，并没有带来降低社会失业率、保障失业人员基本生活、提升失业人口就业能力等预期效果。失业保险基金大量结余呈现一种低效率、不经济、高风险的状态。

（一）失业保险未能降低失业

由表2可以看出，我国近5年的失业率稳定在4%左右，失业人数并没有过多减少，即失业保险基金并不存在因为失业保险帮扶人数减少而增加的情况。相反，失业保险没有起到降低失业率、促进就业的作用，失业保险存在着大量基金结余与就业预防保障功能弱化的矛盾，失业保险基金未能实现物尽其用。

（二）失业保险受益范围有限

随着失业保险基金的不断上涨，失业保险受益人数却呈现下降趋势，领取失业保险金的人数也仅是小幅上涨。统计数据表明，2004年我国失业保险的受益人数为 754万人，2005～2007年分别为678万 、598万和 539万人，在2008～2009年的金融危机期间，更是继续下降到543万人和484万人，创2002年以来的历史新低。失业保险受益人并没有因为制度覆盖面增大而增多，失业保险并没有使更多的失业者得到相应的帮助。此外，据《中国人力资源和社保障失业发展统计公报》显示（见表3），我国失业保险领取人数增长十分缓慢，基本保持平稳状态。由此可见，失业保险基金的结余并非领取失业保险的人数减少所致，相反，失业保险基金给付范围却相当有限，其并没有让更多有需求的失业者享受更优质的保障，从而导致了社会福利的极大浪费，失业保险功能未能得到充分发挥。

（三）失业保险待遇水平十分有限

随着失业保险基金的大量结余，失业保险水平却并没有太大提高，甚至赶不上物价的上涨。一般而言，“失业保险给付水平通常在低于当地最低工资标准，而高于城市居民最低生活保障标准，实际水平通常在最低工资的60%～80%之间”（郑秉文，2010）。以北京市为例，在2017年北京市最新颁布的《关于调整失业保险金发放标准的通知》（京人社就发【2017】144号）中（见表4），符合条件的非自愿失业人员可以每月领取1292元失业保险金，而北京市最低生活保障标准为900元，最低工资标准为2000元。失业保险金仅比最低生活保障标准高392元，为最低工资标准的64.6%（以缴费年限为1～5年为标准）。在高消费、高物价的北京，其保障水平十分有限。此外，失业保险给付标准并没有建立根据物价水平上涨而随之变动的灵活机制，实际替代水平十分有限，甚至难以支付失业者及其家人的日常基本生活开支，更不用说维持原来的生活水平和生活质量。

综合以上几点可以得出，我国失业保险基金的大量结余是一种非经济、不合理、反福利的状态，也是我国失业保险制度发展过程中亟待解决的重大问题。失业保险基金是失业保险制度顺利运作的物质保障，是失业保险功能发挥的关键所在。失业保险基金不同于养老保险基金，不需要有长期的资金积累来应对未来的失业风险。失业保险基金应该是现收现付制的运作模式，其给付标准也应该随着经济形势的发展和国内就业环境的不断变化而实时调整，真正发挥失业保险保障失业、促进就业，预防失业的功能。

二、失业保险基金积累过高后果分析

失业保险基金结余过多不仅是对社会资源的浪费，更存在着巨大的财务风险，它对缴费者、对失业保险制度本身、对社会经济发展都有着负面的影响。

（一）缴费者：公平缺失、效率低下

对于缴费者个人而言，过高的基金结余一定程度上意味着公平缺失和效率低下。对于持续缴费却不必享受失业保险待遇的稳定就业者来说，失业保障制度更多的是出于“社会道义”或“制度要求”，而大量的基金结余则是对自身所缴费用的浪费，是一种有失公平的行为。对于那些迫切需要失业保险保障，却不能够得到帮助，或者难以得到有效帮扶的人而言，过度的基金结余就是失业保险资源配置问题，是一种效率低下、有损福利的资源浪费。

（二）失业保险制度：功能障碍、难以持续

对于失业保险制度本身而言，过度的基金结余既不利于更好的发挥失业保险的作用，也不利于失业保险的持续发展。维护劳动力市场的活力与稳定，为社会经济的发展提供不竭动力是失业保险制度的设立初衷，大量的资金结余并不代表制度运作良好，而以失业保障功能弱化为代价的基金结余则更是一种低效无用的结余。此外，大量的失业保险基金结余将面临巨大的保值增值压力。我国失业保险基金的投资收益率不到2%，这就给失业保险基金不断增长带来了巨大的财务压力。而如果大量的失业保险基金结余投资运作不当，不仅会带来社会福利损失，还会波及资本市场的运作，造成市场经济的动荡。

（三）经济社会：有悖于社会和谐和经济发展

对于社会经济发展而言，失业保险基金作为国民共同财富，作为社会发展的“稳定器”和就业保障的“蓄水池”，理应发挥重大的积极作用。然而，大量的失业保险基金结余未能做到费尽其用，未能有效解决失业问题，必会造成一定程度的福利损失和社会动乱。一方面，失业保险基金结余与失业问题长期并存，严重影响劳动力市场的稳定，这將不利于我国人力资源的有效维护和市场经济的持续发展。另一方面，就业问题是事关国计民生的头等大事，若失业问题长期得不到很好解决，失业风险长期普遍存在，这无疑会引起民众的不满和社会的动荡，有悖构建和谐社会的时代要求。只有充分发挥失业保险基金“保障失业、促进就业、预防失业”的功能，才能够维护我国劳动力市场的稳定，才能够为社会主义市场经济的持续稳定发展提供充分的智力支撑，才能够让民众有更多的获得感和幸福感。

三、失业保险基金积累过高原因探析

失业保险基金积累过高的本质原因是“收入大于支出”，其中既有制度设计的问题，也有具体执行过程中的问题。理论设计与实践操作双方面的问题，让失业保险基金未能够真正做到费尽其用，从而难以实现保证就业市场繁荣稳定、促进市场经济蓬勃发展的功能。

（一）失业保险制度设计中的问题

1. 失业保险制度缴费“多”

失业保险制度缴费多，既指实际缴费金额多，也指缴费人群多。首先，虽然我国失业保险缴费率在不断下调，其中个人费率不超过0.5%，但城镇职工工资增速也异常迅速。而工资增长速度快于失业保险缴费率下调速度，这致使了缴费基数不断扩大，收缴金额不断增加，基金结余也会不断增多。其次，新增参保人员的数量快于新增失业人员的数量。参保人员总量和失业人员总量是动态变化的，随着我国经济发展状况的日趋稳定，劳动力市场的失业率相对而言非常稳定的，并没有失业人口的急剧上涨。而随着失业保险覆盖面的不断扩展，参加失业保险的人数逐渐增多，新增参保人数快于新增的失业人数，失业保险缴费增长速度快于支出增长速度，从而产生了大量的资金结余。最后，缴费人员与受益人群的不均衡，这使得失业保险支出小于收入，基金产生大量结余。一方面，大量“零失业”的事业单位形成了巨额的隐形转移支付，大大扩充了失业保险基金结余;另一方面，随着个人职业选择的多样性和灵活性，原有参保人员会因临时性的工作中断和职业转换，形成基金漏缴和脱保问题，原先缴纳的失业保险基金就会成为“死账”，继而增加基金结余。

2. 失业保险制度给付“少”

我国失业保险基金给付水平总体较低、覆盖范围十分有限，未能做到应保尽保，灵活保障。首先，我国失业保险水平较低，停留在最低生活保障标准和最低工资标准之间，基本接近社会救济水平，且实际替代率水平不高。其次，我国失业保险金待遇与失业保险的缴费水平脱钩，失业保险待遇只体现了缴费时间和领取时间长短的区别，每个符合条件的失业者只能在领取期限内得到等额的失业金，既没有考虑实际缴费金额，更没有考虑原有的生活水平，失业保险制度设计有失效率与公平。最后，失业保险并没有建立起与物价水平相应调整的机制，失业保险给付数额长期保持不变，失业保险保障水平没能赶上物价上涨水平，从而导致失业保险金难以真正帮到失业者，失业保险的大量结余有失效率、缺乏远见。

3. 失业保险功能“缺失”

失业保险的功能既包括提供失业保障，也包括积极促进就业、预防失业，但我国失业保险制度在后两者上却相当缺乏。失业保险基金并没有起到“标本兼治”的作用，而只是“消极的就业保障制度”。一方面，收缴的失业保险基金为失业人群提供基本的物质保障，并没有用于拓展失业者的就业渠道，提高就业能力，促使其重归劳动力市场中;另一方面，失业保险基金也没有用于预防失业，没有通过职业技能培训、职业平台搭建、职业帮扶政策等方式，帮助潜在失业者更好地处理就业问题。失业保险基金未能费尽其用，却存在大量结余，未能为我国劳动力市场的稳定、劳动力资源的优化配置和社会经济的稳定发展贡献其应有的作用。

（二）失业保险制度执行中的问题

失业保险制度设计中存在着大量的问题，导致了失业保险基金积累过多。而失业保险制度执行过程中的问题，则进一步加剧了基金积累增长的速度，使失业保险在保障功能弱化的前提下，基金结余总量无效增长。

1. 失业保险低估了实际失业人口数量，未做到应保尽保

失业保险的实际覆盖率大大低于制度覆盖率，大量理应受到保障的人未能享受失业保障。首先，失业登记率只考虑到了拥有当地户口，在一定年龄范围内，且有意愿到相关部门登记的失业人员，这就将大量符合领取条件，但没有当地户口，或者老年失业人口排除在外，没能够做到制度覆盖率与实际覆盖率的完全重合。人力资源和社会保障部公布的官方数据显示，我国失业率近十年来基本都维持在5%以下，2016年年末城镇登记失业人数为982万人，城镇登记失业率为4.02%，而在中国社科院发布的数据却显示我国城镇失业率维持在9%左右，两者之间存在着巨大的差距。城镇登记失业率仅体现了部分劳动力市场的失业状况，广大的灵活就业者、大学生群体、农民工群体并没有真正覆盖到制度保障之内。大量“应保未报”现象造成了失业保险支出的减少，从而加剧了失业保险基金的结余。

2. 失业保险未能根据劳动力市场的变化而与时俱进

随着市场经济的持续发展和人们择业观念的不断变化，我国劳动力市场也处于动态变化之中。就现阶段而言，我国的失业多为由于经济方式转变而引起的结构性失业，其失业周期长、持续时间久、再就业困难。而单靠以往简单的物质补助和技能培训难以真正解决这些顽固的失业问题。同时，随着就业方式的多样化、就业形式的灵活化、择业观念的多元化，很多失业人口，特别是年轻人，都是选择自愿失业，将这些群体排除在失业保险保障制度之外，往往会导致“应保不能尽保”。此外，市场化就业趋势下，存在大量灵活就业和弹性就业人口，如自由择业者、刚毕業的大学生群体、家政服务人员，他们的权益往往缺乏更好的保障。我国失业保险大量的基金不应盲目结余，而是需要应用到失业保险发展过程中的新问题中。

3. 失业保险申请方式复杂、信息获取有限

失业保险复杂的申请流程和有限的信息获取途径，一定程度上限制了对失业保险的需求。首先，失业保险金的申请需要众多材料，包括户口本、身份证、失业保险金申领登记表、终止或解除劳动合同证明书、毕业证、两张一寸照片、失业证等相关证件，各种资料准备费时费事。其次，申请流程复杂，等待时间较长，每月固定日期审验繁琐。严格的审核和审验能够有效减少失业陷阱，但同时也给失业者带来诸多不便，既占用了失业者重新寻找就业机会的时间，也在一定程度上制约了失业者的申请欲望，从而形成保障漏洞。最后，失业保险制度宣传途径有限，宣传力度不够，让很多有申请欲望的失业者因为不知到具体操作方式而未能享受应有的保障。

四、对策建议

失业保险是我国社会保障制度的重要组成部分，失业保险基金是失业保障制度顺利运行的物质保障，过多的失业保险基金结余不仅是对社会资源的极大浪费，会造成社会福利的损失，也会面临诸多的社会经济风险。针对失业保险基金结余过多的问题，有以下对策建议。

第一，失业保险基金要通过“减收增支”、“精准保障”来逐步减少结余，尽量做到费尽其用，最终达到收支平衡，略有结余。

第二，将结余基金更多地用于促进就业、预防失业上。充分考虑就业市场的发展变化，对大学生群体、农民工群体、自由职业者、新兴职业者等特定群体，给予更多的关注和帮扶，充分实现失业保险功能，增强制度的灵活性。

第三，区分失业保险与失业救济，区分失业保险功能与劳动力市场政策功能。即使失业保险基金大量结余，也不能过度延伸失业保险功能，将失业保险基金移作它用。失业保险只应保障缴费者，失业保险待遇水平也应充分考虑缴费水平的差异，不能用参保人的缴费来完成国家应该承担的稳定劳动力市场的任务，从而确保制度的公平性与合理性。

第四，对失业保险基金进行多样稳健投资，确保失业保险基金的保值增值，为失业保险的顺利运作提供资金支撑。

参考文献：

[1]郑秉文.中国失业保险基金增长原因分析及其政策选择——从中外比较的角度兼论投资体制改革[J].经济社会体制比较，2010（06）.

[2]李珍.社会保障理论（第三版）[M].中国劳动社会保障出版社，2013.

[3]孙洁，高博.我国失业保险制度存在的问题和改革的思路[J].西北师大学报（社会科学版），2011（01）.

[4]陈丰元.失业保险基金大量结余问题分析[J].河南社会科学，2012（03）.

（作者单位：上海工程技术大学管理学院）