梁陞

摘要：构建县级政府绩效治理机制与提升县级政府绩效具有高度契合性，科学、合理的县级政府绩效治理机制能显著改善与提高县级政府绩效。所以，有必要构建起县级政府绩效治理机制。应从各主要评价主体的价值取向、行动逻辑和比较优势等方面构建县级政府绩效治理机制，以促进县级政府绩效的提升。

关键词：县级政府；绩效治理机制；路径

一、问题提出

改革开放以来，随着我国各项社会事业的发展，公众的民主意识和行使民主权利的能力在不断增强，且更为关注全社会公共利益的实现。目前我国已进入中国特色社会主义建设新时期，社会主要矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分发展之间的矛盾。此时，地方政府如何更有效地为公众提供公共物品和公共服务，进而促进公共价值和公共利益的实现，是一个急需解决的问题，而这个问题解决事实上涉及怎样提升我国地方政府的绩效。传统的绩效管理实践如今已很难提升地方政府绩效，因此有关地方政府绩效管理的实践探索和理论研究需要超越既有绩效管理体制，构建起适应经济社会不断发展的、现代的地方政府绩效治理机制。这就将地方政府绩效治理机制的构建路径问题摆在了我们面前，且它事实上是我们在新时期为提升县级政府绩效所必须加以解决的一个重大的理论和实践课题。我们知道，央地关系“自上而下”的权力控制逻辑是促进地方政府绩效提升的动力之一，但从治理理论的视角来看，企业、公民等主体参与政府绩效评价也是地方政府绩效提升的动力。因此，本文拟从政府绩效评价多元主体的价值取向、行动逻辑和比较优势等方面出发，对我国县级政府绩效治理机制的构建作初步探讨。

二、文献述评

进入21世纪，一些学者开始审视和反思传统的地方政府绩效管理实践，试图以全社会公共利益的实现为基础，构建地方政府的绩效治理结构。与此同时，地方政府绩效治理理论研究的关注点也发生了变化，政府与企业、公众等社会力量在绩效治理过程中的合作成为研究热点。如美国学者道格拉斯·摩根（2011）就政府绩效管理中价值理性和工具理性之间的关系问题进行研究，并以公共行政价值为基础，构建了地方政府绩效治理的戰略框架，分战略制定、战略发展、管理和执行、评估和反馈四个阶段，并从个体、结构、政策三个层次，提出具体政府绩效治理战略，建议地方政府应以公共价值的实现为基础加以实施。我国学者包国宪（2010、2012）则提出了以公共价值为基础的政府绩效治理理论和政府绩效治理的PV-GPG模型。以往县级政府绩效管理采用的是自上而下评估（监督）方法，绩效治理与其不同的地方在于打破这种单一主体开展绩效评估的格局，如蔡立辉（2012）认为，由既有的政府绩效评估实践发展而来的政府绩效评估的科学化概念，是将专家纳入政府绩效评估过程当中，鼓励其参与政府绩效评估。2012 年10月，在“公共绩效治理：国际学术前沿与全国实践经验高端论坛”中，罗纳德·塔门教授和贾塞科·库格勒教授（2012）第一次提出 “国家绩效理论”，对政府绩效治理理论作了补充和完善。近年来，我国地方政府绩效管理实践已不能地很好地促进政府绩效提升，回应经济社会快速发展过程中人民对美好生活的需要。因此，我们有必要对地方政府绩效治理政策和有关规则进行研究。换句话说，我们只有在更大的范围内探讨政府绩效治理的目的、技术手段等问题，才能促进地方政府绩效治理实践的探索和发展。另外，绩效治理的环境、主体和治理机制的构建问题也需要得到关注，本研究就是围绕着（县级）地方政府绩效治理机制的构建问题而展开论述的。

三、我国县级政府绩效治理机制的构建路径

党的十八大以来，随着全面深化改革，尤其是行政体制改革的进一步深入，政府绩效管理主体正由单一逐步走向多元，但政府绩效众多利益相关者的复杂性和多样性决定了绩效评估主体多元结构仍呈现出不科学、不合理的状态。因此，本研究认为要想构建我国县级政府绩效的公共治理机制，促进县级政府绩效的提升，必须先从各主体的价值取向、行动逻辑和比较优势等方面着手。

（一）“元治理”角色政府发挥作用的路径分析

1. “政府本位”价值取向和优势

政府作为评估主体， 体现的是“政府本位”价值取向， 同时体现了政治权力的统治和管理特征。“政府本位”的价值取向下凸现出的是政府在公共事务治理中的中心地位， 它不仅具有权威性，还强调自身系统的不断发展与完善。由于政府是政治权力的具体行使者， 所以政府作为评估主体自然代表了统治阶级的意志。我们必须承认，“政府本位”的价值取向不管是对其作为“元治理”角色在公共资源配置和平衡经济社会发展中作用的发挥，还是对政治权力集中统一的强调，都是有益的。

2. 绩效评估程序的规范化

我国地方政府绩效评估中 “目标管理”、“万人评议地方政府”、“阳光政务” 等实践经验都在绩效评估程序的规范化发展中作出了贡献。我们需要在持续规范政府绩效评估内容和程序过程中，对已有的实践进行反思，并在此基础上探索创新地方政府绩效评估的新模式，并通过立法将其确定下来，以保证评估的科学化、规范化和民主化。另外，整个绩效评估过程中各阶段的任务和绩效结果的应用，也应加以规范。

3. 扩充参与主体

由于县级政府与公众较为接近，所以应将公众等社会力量纳入绩效评估过程，并接受其评价，逐步实现由自评向自评与他评相结合的转变，进而形成多元主体共同参与评估的局面。关于如何扩充绩效评估参与主体，应做好以下两点：

（1）将非政府组织等社会力量纳入政府绩效评估过程。这样不仅可以减轻政府在绩效评估中的成本负担，还可以确保绩效评估的公正性、科学性。

（2）邀请、鼓励高校或研究机构的相关领域专家参与评估。县级政府绩效评估制度的不断完善，需经历长期的实践与理论研究过程。目前我国县级政府绩效管理更多地是“经验主义”，即根据过往经验进行管理，而这非但不能促进县级政府绩效提升，还使得绩效评估难以得到进一步发展。所以，应鼓励相关领域专家对我国县级政府绩效管理实践适时进行经验总结并提炼出理论成果，以更好地指导绩效治理实际。

4. 建立绩效管理平台，建立绩效治理多元主体互动机制

县级政府应建立起绩效管理的信息沟通平台，并安排专职人员负责收集有关信息，以确保绩效信息来源的权威性和系统化、传递的网络化和结果的有效运用。此外，要结合“互联网+”、大数据等技术搭建政府绩效的现代管理平台，对整个绩效管理过程中的工作进行指标化、规范化，形成可以进行计划、实施、评估和奖惩的绩效管理网络，进而实现从传统绩效管理到现代绩效治理的转变。最后，应强化政府内部各部门间的绩效信息沟通与反馈，以逐步建立起绩效治理互动机制。

（二）市场主体企业发挥作用的路径分析

1. “企业本位”价值取向和优势

“企业本位”的价值取向事实上反映的是企业作为最基本的市场主体，要求政府为其提供良好的市场监管服务，一般是要求政府经济工作应以人为本，符合市场经济运行基本规律，平衡好经济发展的效率与质量之间的关系。

企业参与政府绩效评估，作为目前由“政府本位”向“民众本位”转变过程中的一个过渡阶段，对于把发展看作解决一切问题的关键的中国政府，企业可以较为真实和客观地反映民众的部分价值取向，并在评价政府经济服务职能好坏的过程中，有着不可替代的作用。

2. 加强内部管理，培养自律意识

企业应采取措施加强自律。要通过建立组织目标和共有价值来培养组织成员的自律意识。如果企业中每个员工都能认可、熟记所在企业目标、企业文化和价值，那么企业的文化和机制将会潜移默化地影响员工的行为。另外，通过内部管理的加强，员工将逐步形成自律意识。

3. 独立性的保持

独立性有两个方面的体现：经费和人员。企业参与县级政府绩效治理的前提是不能损害其独立性。从经费上来说，企业组织所面临的困难并不大，其可以从营收中拿出一部分作为参与绩效评价的经费。所以其独立性机制的建立最重要的是要保证参与政府绩效治理人员的独立，而这一问题的有效解决需要与政府明确各自人事管理的权限。

4. 建立和完善企业参与绩效治理监督制度

完善第三方评估监督制度，是保障第三方评估有效开展的前提。关于如何完善监督制度，让企业能较好地参与县级政府绩效治理，重点在于要充分利用新闻媒体的力量，发挥舆论监督的作用，增强企业及其参与县级政府绩效评价人员的责任感和使命感，使其更好地发挥作为作为绩效治理主体的作用。

（三）公众参与县级政府绩效治理机制的路径分析

1. “民众本位”价值取向和优势

公众作为评估主体，是以“民众本位”为价值取向，强调“民众主权”，民众是国家的主人翁。它要求政府合理合法地行使公共權力，其行为要以增进全社会公共利益为目标。公众参与绩效评估，体现并强化了其主人翁意识、民主参与意识，同时增强了民众的民主参与能力，它实际上对政府的要求是：民众作为纳税人和政府提供公共服务的对象，其合理的经济权益和民主参与权利，应得到政府的尊重和保障。

2. 增强参与意识和能力

县级政府绩效治理要采取措施逐步扩大和完善公民参与，首先在于增强公民参与意识。要倡导并塑造积极、乐观、向上的公民精神，逐步增强公民的民主权利意识，鼓励并采取措施逐步将公民纳入政府绩效管理过程。

从公民自身来看，其不仅应加强学习，提升参与政府绩效治理的能力，还应积极关注社区、街道层面公共事务的治理，并通过自身的积极参与，使政府的行为反映社会公众的基本利益和价值。

3. 促进表达方式多元化，拓宽参与渠道

县级政府应采取措施拓宽民众参与政府绩效治理的渠道，可利用微博、微信、手机app等移动平台，以及报纸、电视、广播等传播媒介，多渠道地发布与政府绩效治理有关的信息。另外，公民个人要提高运用多种技术方法和手段，如微信、微博等网络平台来表达自身利益诉求的能力。

四、结论

在经济社会迅速发展和公民民主参与意识日益增强的时代背景下，传统地方政府绩效管理体制显得不很适应，所以应引入企业、民众等社会力量，创新地方政府绩效管理体制，并以地方政府绩效治理机制的建立作为发展目标。另外，还应加强相关理论研究，唯有如此，才能在中国特色社会主义建设新时代，促进地方政府绩效的提升。本文基于绩效治理的文献梳理和对我国政府绩效管理实践的反思，以促进县级政府绩效提升为目标，探讨县级政府绩效治理机制构建的基本路径：确定多元主体的价值取向，并理清其行动逻辑，然后推动各个主体在绩效治理过程当中进行互动、合作，进而构建起县级政府绩效的治理机制。

参考文献：

[1]包国宪，王学军.以公共价值为基础的政府绩效治理：源起、架构与研究问题[J].公共管理学报，2012（02）.

[2]王学军，张弘.政府绩效管理研究：范式重构、理论思考与实践回应——“公共绩效治理：国际学术前沿与全球实践经验高端论坛”综述[J].中国行政管理，2013（03）.

[3]蔡立辉.科学实施政府绩效评估的难点问题分析及解决[J].社会科学战线，2011（04）.

（作者单位：贵州大学公共管理学院）