杨 阳

（河南工业职业技术学院，河南 南阳 473009）

一段时间以来，针对地方党委、政府的党政领导干部开展经济责任审计，不但是法律法规赋予审计机关的主要职责，更是确保地方经济社会良性发展的关键举措。通过经济责任审计不但可以强化对党政领导干部的监督和管理，还是廉洁勤政、依法行政和依法治国的重要手段。更为重要的是，将地方党政领导干部经济责任审计结果纳入到重大经济决策和重要人事任免以及重大案件处置程序与机制当中，还能充分发挥国家审计的预防、揭示以及抵御功能，让地方治理“免疫系统”最大限度的释放其作用。而实际上，自2014年《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》发布以来，在国家层面上就对地方党政领导干部经济责任审计的对象、内容、评价以及审计报告和审计结果运用等进行了细化，对审计工作的组织领导与审计任务的具体实施予以了完善，让经济责任审计从之前对地方政府经济行为的监督转向了对核心官员的权力监督，更加注重对地方党政领导干部的政绩评价，其目的在于更好的促进地方经济的科学发展。

一、地方党政领导干部经济责任审计的理论基础和主要内容

近三十年来，我国地方党政领导干部经济责任审计工作不断取得成效。但是，随着社会的发展和经济的进步，地方党政领导干部经济责任审计的重要性越来越显著。因此，在经济责任审计实践中，需要进一步深化审计理论基础，明确审计内容、界定审计目标。这样，才能规范经济责任审计工作程序，对地方党政领导干部的经济责任履行情况做出客观评估。

（一）地方党政领导干部经济责任审计的理论基础

有关“地方党政领导干部经济责任审计”的理论基础问题，诸多学者对其进行了充分的探讨[1－5]。陆晓晖（2012）基于制度变迁理论的视角，对政府会计改革与政府审计推动问题进行了研究。戚艳霞，王鑫（2013）以政府会计和政府审计的视角，对两者之间的动态协调和制度优化问题予以了探讨。黄澍玮（2013）从财税层面分析了地方党政领导干部经济责任审计的现实基础。王祥君，周荣青（2014）基于国家治理视角，分析了政府财务报表审计和政府会计改革问题，给出了两者协同发展的路径。曹志涛（2014）针对党政领导干部经济责任审计的理论和实践模式进行了阐述，得出了一些有价值的结论。由此能够看出，地方党政领导干部经济责任审计的理论基础为“经济责任受托”，在对地方党政领导干部任职期间的经济目标完成情况、取得的成绩与效果进行审计评价之后开展监督工作，能够确保有关人员更加严格的履行经济责任，更好的实现审计的目标。也就是说，地方党政领导干部经济责任审计产生的最为重要的原因为受托责任关系的存在。这是因为，地方党政领导干部在具备特定权力的同时就应该承担对应的责任，以实现权力和责任的对等。此外，地方党政领导干部在努力实现经济目标的过程中应该在法律允许的范围内合理进行，确保其权力处在“笼子”里，并以此承担和其对应的经济责任。倘若超出了这一范围，就应该承担由于滥用职权而产生的负面结果。

（二）地方党政领导干部经济责任审计的主要内容

经济责任审计具有明显的中国特色，它不但能够对地方党政领导干部和相关部门起到良性监督的作用，还能在很大程度上避免地方党政领导干部在经济活动的违法乱纪行为，为国家和地方财政安全提供重要保障[6－10]。在这方面，韦小泉，王立彦（2015）就通过构建地方党政主要领导干部经济责任审计评价指标体系的形式，对经济责任审计的内容进行了初步说明。王翠琳，蔺全录，李莉（2015）针对我国党政领导干部经济责任的履行情况进行了调查研究，取得了显著成效。王翠琳，李嘉，李莉（2016）构建了党政领导干部经济责任审计评价机制，希望借此对地方党政领导干部的工作成效进行分析和研判。陈平泽，刘秋东（2016）以党政领导干部经济责任审计的视角，对政府会计改革问题进行了探讨。祁燕（2018）在对党政领导干部经济责任审计问题进行深入分析之后发现，当前我国地方党政领导干部经济责任审计需要进一步加强，并应该继续完善和丰富审计内容，延伸审计边界。通过上述文献可知，针对地方党政领导干部进行经济责任审计，需要重点关注以下内容：（1）审计实践内应注意审计专项基金的使用和管理情况，重点对农业扶贫资金、社保资金和环保资金等进行专项审查，借此对其使用情况开展科学审计与评估；（2）在经济责任审计中要对国有资产经营管理部门进行重点关注，看其是否履行了对国有财产的管理义务，同时要审计国企和国有控股企业内资产的保值和增值情况，借此审计评价国有资产的安全性、完整性指标，看其是否受到了破坏等；（3）对地方预算批复和预算收入与支出，以及税收等情况的审计，全面核实财政收入与支出格局，对财力情况应熟悉和掌握，并借此对预算执行情况开展评价；（4）审计预算外资金的使用和管理情况，防止出现将预算内资金划分到预算外的情况，最大限度的避免责任清的问题出现。

二、地方党政领导干部经济责任审计的现实困境

当前，开展地方党政领导干部的经济责任审不但可以进一步完善社会主义市场经济体制，强化对领导干部权力运行的监督和管理，还能促进地方经济社会的整体进步。但是，在多种因素的影响下，部分地方政府、党委并没有制定出台有效的经济责任审计管理办法，对地方党政领导干部监督提出的要求十分有限，使得经济责任审计实践中出现了审计风险难以把控、审计评价的准确性缺位、审计结果运用滞后等问题。

（一）审计评价的准确性缺位

通过经济责任审计能够在很大程度上规范地方党政领导干部的行为，使之在廉洁履职的过程中更好的促进地方经济社会的发展和进步。但是，在对地方党政领导干部开展经济责任审计评价时，由于习惯从财务收支和经济决策的方向入手，对地方党政领导干部的履职情况进行评价也相对笼统，较少深入分析党政领导干部经济责任的不同，使得审计评价的准确性不足。比如，在乡镇一级，党委书记一般要发挥总揽全局和协调组织的作用，履行的是把握方向和领导决策之职责。因此，在对其进行经济责任审计评价时，就要针对其职责开展清晰而准确的评价，一旦出现不同职责彼此混搭的情况，审计评价的结果就会出现偏颇。再如，部分审计人员的审计独立性不强，在对地方党政领导干部进行经济责任审计时，往往有意避开党政领导干部，只是对具体事项进行审计评价，这不断会导致审计工作不全面、系统性不强，无法起到“经济免疫”的作用，还会由于审计人员主观上的失误而给审计工作带来消极影响，让经济责任审计无法确保公平和公正。

（二）审计风险难以把控

在对地方党政领导干部进行经济责任审计时，审计风险不但范围较广，其把握难度也较大。这是因为，经济责任审计人员对地方党政领导干部的经济责任审计是一项客观性和主观性相结合的过程。期间，如果审计方法选择不当或者审计过程出现了失误，亦或是对审计事项判断错误，就会导致审计意见的准确性缺失甚至会产生经济损失，为此承担明显的经济责任。此外，对地方党政领导干部开展经济责任审计的风险隐蔽性较强，审计人员在掌控审计风险时需要付出较多努力。但是，经济责任审计风险一般客观存在于审计人员的意识以外，通常是因为审计人员的疏忽而产生，加之审计风险在整个审计过程中都会存在，使得审计人员极易在不经意的情况下违反程序规定，无形中提升经济责任审计的难度。

（三）审计结果运用滞后

对地方党政领导干部开展经济责任审计是一项复杂的系统工程。期间，由于“先审后离”原则无法贯彻到位，在一定程度上违背了地方党政领导干部考核与管理的初衷，甚至在实际操作中，继任者以推诿“见长”，一般不愿承担纠错改错以及接受处理处罚之责任，这就使得大量需要解决的问题难以得到有效处理。这样的事实不但反映出经济责任审计问责机制的缺位，难以触及到违纪违规者的内心审计，还会影响到经济责任审计的权威。而之所以如此，一方面是因为审计力量和审计任务之间的不相适应性较为突出，审计人员的力量不足，素质存在差异，当审计任务较为繁重时，审计质量就无法得到保证。另一方面，对地方党政领导干部进行经济责任审计时会出现大量具有普遍性、倾向性与苗头性的问题，一些审计人员没有透过现象看本质，未能在宏观上、体制上和机制上给出解决问题的措施，出现了就事论事和泛泛而谈的局面，很多中肯的审计建议缺乏针对性与可操作性，地方党委和政府宏观决策因此会受到消极影响。

三、地方党政领导干部经济责任审计的策略选择——基于审计评价的视角

按照经验，对地方党政领导干部进行经济责任审计，其目的在于对领导干部任期内经济责任的履行情况进行客观评价，监督并促进其经济责任的履行，让地方经济社会能够获得更进一步的发展。自党的十九大之后，改革并完善干部考核评价制度，以及进一步完善发展成果考核评价体系成为考核地方党政领导干部的主线。因此，按照“对行政权力的制约与监督，完善纠错问责机制”的要求，不断提升地方党政领导干部的法治思维与依法办事能力就显得十分重要。而为了实现这一点，除了要严格坚持审计评价原则、深化审计评价内容外，还应关注审计关键环节，以便在更深层次上推动地方经济、社会的科学发展，保证并促进受托经济责任的全面有效履行。

（一）严格坚持审计评价原则

随着党政领导干部经济责任审计不断改善，需要在实际工作中坚持以下原则：（1）全面评价原则。对地方党政领导干部经济责任进行审计需要重点反映审计查证认定的所有问题，同时要对领导干部的任期内业绩进行系统评价。比如，要职责范围与任期目标以及权力运行为关键点，针对地方党政领导干部对地方经济社会发展产生关键影响的决策、举措等进行科学认定，对能够突出反映地方党政领导干部个人违反规定或者干预决策程序的行为要进行追究，对造成的不良后果要进行全面评估；（2）依法评价原则。对地方党政领导干部进行经济责任审计，需要准确把握其经济责任的范围和标准，按照相关法律法规，以专业的眼光、规范的措辞和适当的语言对待之，以保证评价工作有法可依，并在实际工作中做到严谨认真、观点准确，审计层次清晰；（3）客观公正原则。对地方党政领导干部开展经济责任审计需要把评价工作严格界定在规定的范围内，然后重点控制审计内容与审计边界，始终坚持按照审计要求进行评价，同时要坚持审计工作和反映的情况相对应。即要以客观事实为依据，本着客观公正和实事求是的态度，对地方党政领导干部任期内的经济业绩和经济责任开展评价，最大限度的消除主观偏见。比如，对经济责任审计中没有涉及和没有经查实，以及证据不足或者评价依据不充分、标准不明确的事项要坚决不进行评价。

（二）深化审计评价内容

在对地方党政领导干部经济责任进行审计评价时，审计内容和评价内容要紧密相关。这是因为，经济责任审计内容对评价内容起着决定性的作用，同时，审计内容还会对经济责任审计评价内容起到引导作用：（1）评价地方党政领导干部关键经济决策的职责履行情况。其中，主要涉及经济社会决策制定程序的合理性合规性、标准的客观性科学性、决策执行的秩序性和组织性。比如，要重点对地方财政预算安排与调整情况进行审计，尤其是那些重大政府性支出项目的统筹情况，看其是否存在违规征管、征收和减免的情况；（2）评价地方党政领导干部统筹地方科学发展职责之总体履行状况。被审计地方党政领导干部任期内履行党委和地方政府的法定职责不但涉及推进经济发展责任，还涉及组织当地社会事业发展和保证地区平安的职责等。为此，一方面要按照“组织法”界定地方党委和政府的职责，在对照检查之后开展审计评价；另一方面，应重点对地方党政领导干部的关键绩效指标完成情况开展检查工作，借此反映当地经济社会的发展成果；（3）评价地方党政领导干部贯彻执行关键经济政策的职责履行情况。比如，在产业结构调整政策领域，应对越权审批产业发展项目进行重点关注，看其是否真正落实了严禁高耗能、高污染和低水平重复建设以及产能过剩项目的相关政策。再如，在节能减排和生态保护领域，针对地方党政领导干部进行的经济责任审计应重点关注关键资源的开发和使用情况，看其是否存在未批先建和越权审批的情况等。

（三）关注审计关键环节

针对地方党政领导干部进行的经济责任审计具有明显的权力监督特征，是反腐败的关键机制，具有重要的国家治理意义。因此，在经济责任审计评价工作中，应关注审计的关键环节，并认真做到以下几点：（1）对地方党政领导干部的经济责任审计评价应具备长远眼光。经济责任审计要以历史数据为参照，在审计实践中不但要对已经发生的事实开展评价，还要充分考虑已有决策可能对未来造成的影响。为了做到这一点，就需要以历史的视角和发展的眼光，对地方党政领导干部的经济责任履行情况进行综合分析，并在评价工作中，最大限度的发挥审计人员的职业判断力，在集思广益之后作出准确、客观、全面、谨慎的判断；（2）定量方法和定性方法的综合运用。其中，定量评价以财务指标评价为主，通过衡量经济成果提升审计评价的客观性和影响力。而在选择评价指标时，需要将定量与定性评价方法结合在一起，在条件允许的情况下，把定性指标进行量化处理，这不但可以提升评价结果的客观性和公正性，还能强化经济责任审计的实际绩效。当然，如果地方党政领导干部经济责任审计评价缺少固定的评价标准与指标体系，审计评价工作就要体现实事求是的原则；（3）将重要决策、关键事件等视为地方党政领导干部经济责任审计评价的重中之重。按照经验，与国民经济、社会发展规划和重大方针政策以及工作总体部署等直接相关的问题，一般要通过党委集体讨论之后决定。比如，为了提升地方党政领导干部经济责任审计中关键经济决策的合法性、决策程序规范性和决策执行有效性，就需要从经济效益和社会效益的双重视角出发，对地方党政领导干部的领导能力与经济责任履行情况进行综合评估——对有助于地方长远发展和持续进步的行为加以肯定，对短期行为和产生消极后果的行为要坚决进行揭示和抵制。

四、优化地方党政领导干部经济责任审计评价的管理路径

作为经济责任审计的关键内容与重要环节，针对地方党政领导干部进行的经济责任审计评价需要以充分发挥民主为背景展开，在坚守“取之于民、用之于民”的同时，更应强调“利于民”的原则。也就是说，要在对地方党政领导干部进行经济责任审计评价的过程中构建长效机制——强化地方党政领导干部经济责任评价质量监控、对地方党政领导干部理性思维和心理转换进行跟踪分析、重构基于社会公众监督的审计评价平台。只有这样，才能更好的满足不同利益主体的诉求期望，才能最大限度的提升审计机关的审计质量。

（一）强化地方党政领导干部经济责任评价质量监控

在对地方党政领导干部开展经济责任审计评价时，审计机关作为经济责任审计评价制度的评价层，不但是重要的审计主体，更是评价制度运行的关键依托，它能够直接决定审计评价质量的优劣。也就是说，审计评价结果的客观性、公正性等都掌握在审计人员手中，如果在审计责任、审计义务和相关收益之间出现了不均衡的情况，就可能直接影响到审计人员的审计行为，使之处在不确定性状态之中，甚至会影响审计工作的独立性。所以，对地方党政领导干部进行经济责任审计，需要在评价制度制定和运行过程中全面考虑审计机关和审计人员的利益诉求，通过薪酬制度改革与提高非现金福利的形式对权、责、利加以均衡。此外，还要对审计人员提出全新的、更高的要求，其所在的审计机关需要提升评价主体的独立性、客观性与公正性，通过审计业务流程监控，让经济责任审计运行效率与效果达到较高水平。与此同时，要把经济责任评价的项目组和审计人员所在的主管部门视作一个独立的主体，在构建经济责任评价质量控制体系之后，按照“PDCA模式”对审计业务流程进行优化——优化审计评价质量体系的制定、审计产品的实现和审计质量的测量分析以及审计质量的提升和持续改进等。上述过程相互连接，按照最高管理层目标责任层层落实，让审计结果借助资源管理与执业理念的支持，最终得出恰当的审计意见和建议，让审计评价工作进入到更高的质量提升和改进阶段。

（二）重构基于社会公众监督的审计评价平台

在对地方党政领导干部进行经济责任审计过程当中，以审计信息公开的形式能够把审计结果与审计查出问题整改情况第一时间向社会公告，这不但可以保障社会公众的知情权和参与权，更好的调动社会多方面力量参与到地方党政领导干部经济责任审计当中，还能为实现社会公众“参与式治理”创造良好的基础条件与现实保障。为了实现这一点，在地方党政领导干部经济责任审计评价体系内，需要将经济责任审计联席会议视作经济责任审计评价的制定层，而社会公众处在经济责任审计评价制度的监督层。为了达到良好的审计评价效果，在态度上，上述两类主体都应确保经济责任审计评价客观公正。需要注意的是，在这一过程中，审计评价的力量以社会公众为主，虽然社会公众所处的监督层力量分散，但是一旦为其创造了特定的平台，就能更好的发挥其作用。在这一平台之上，需要能够完成审计评价信息的输入、审计评价结果信息的输出和审计评价信息的最终生成等。同时，审计人员要注重新时期地方党政领导干部经济责任审计的特殊性，审计信息的曝光率越高，社会公众的关注度也能因此提高。在表面上，能够对地方党政领导干部经济责任履行情况进行客观反映，可是在深层次上，能够体现出审计机关审计评价质量的优劣。按照这一思路，有必要重点对审计评价平台在经济责任审计计划环节对突发性、临时性信息的收集功能，以及在审计评价环节对地方党政领导干部经济责任审计资源的储备情况，以及评价结果公示功能和审计成果的应用功能等。除此之外，还应按照审计评价平台构建主体和使用权限的要求，构建审计成果与信息共享机制，通过加强不同审计机关、不同审计项目间的沟通和交流，让审计成果与审计信息能够随时随地共享，将地方党政领导干部经济责任履行置于“阳光之下”，为理论研究和实践研究提供更多有价值的数据支撑。

（三）对地方党政领导干部理性思维和心理转换进行跟踪分析

从已有的经验可知，针对地方党政领导干部进行的经济责任审计评价工作开展得越深入，对审计对象工作积极性和工作态度产生的影响就越大。所以，在经济责任审计评价实施过程中，一方面要确保评价工作趋向于制度目标的制定，另一方面，要对地方党政领导干部理性思维和心理转换进行跟踪分析，对他们可能经历的理性思维与心理转换过程进行综合把握。其中，理性思维过程指的是借助理性对利害关系进行权衡，使之能够意识到制度目标和利益诉求之间的一致性，继而产生对制度目标的趋同；心理转换过程指的是在形成了理性认识以后，以自我调整的形式让使自身行为逐渐适应制度目标。在这一过程中，需要针对地方党政领导干部的理性思维与心理转换进行重点关注，以此设计出科学合理的经济责任审计评价体系。而为了做到这一点，一方面应充分结合实际运行考虑改革地方党政领导干部的绩效评价和薪酬体系，以权变的观点设计审计评价指标的权重，以达到有奖有惩、客观公正的综合性分析；另一方面，应对地方党政领导干部之“德性”进行不定期的实证检测和综合分析。一般而言，要结合近年来已结案的审计署移送的典型案件与相关事项，对地方党政领导干部的“德性”加以考察，借此让审计对象能够对于经济责任审计形成客观、深入的理解。

至此，针对地方党政领导干部的经济责任审计评价体系已经构建起来，接下来除了要通过持续运行、不间断检测最终形成机制外，还应提升审计对象对经济责任审计评价的认识，通过多种途径积极转变他们对经济责任审计的抵触性态度，然后借助审计评价制度的制定和运行明确审计工作的重点。期间，审计主体机关要构建起内部质量控制体系，以确保以独立、客观、公正的态度从事评价工作，这样不但可以消减审计风险，减少审计失败的可能，还能在审计机关的“帮助”下，不断净化经济责任审计的评价环境，使之得以良性运行。

五、结束语

在我国，地方党政领导干部国家组织结构中始终发挥承上启下的重要作用，对这些主体来说，其作用的发挥不但可以促进区域经济与社会的发展，还有利于政权稳固和社会的和谐进步。因此，需要在已有经验的基础上，继续深化地方党政领导干部的经济责任审计工作。当然，为了取得更为理想的审计效果，要更加注重地方政府的信誉问题、风险规避问题和健康发展问题。此外，我国地方党政领导干部经济责任审计开始进入常态化与固定化的发展时期，需要对审计工作的复杂性、长期性做出准确预估，把审计工作纳入至合理范围，以便发挥审计监督的功能和现代审计的服务功能。