耿传辉

（1.长春金融高等专科学校 科研处，吉林 长春 130028；2.吉林省农村金融改革研究中心，吉林 长春 130028）

农村土地金融制度是农村金融制度与农村土地制度的有机结合，最早起源于欧洲，是发达国家支持农业发展的重要手段，对促进农业现代化起到了很大的作用。在不同的背景下，各发达国家立足本国国情开展了不同模式、各具特点的农村土地金融制度改革。各国都利用农业与金融业的伴生关系，以土地金融为切口，实现金融业助推农业振兴的目标。[1]本文根据农村土地金融的发展程度、区域特点和经验特色选取了德国、美国作为借鉴样本。德国农村土地金融制度是以合作金融为引导、以政府信用为保障。美国农村土地金融制度是以金融市场为主导，商业性金融与政策性金融并重。通过比较研究，国外发达国家的农村土地金融制度，能给我国完善农村土地金融体系提供启发与借鉴，制定出与我国国情相适应的农村土地金融制度。[2]

一、德国农村土地金融

德国是最早发展农村土地金融的国家，是合作金融的发源地，早在19世纪50年代就开始尝试构建农村合作金融，经过100多年的演变，已然发展成了一整套农村土地金融系统，并且对全球多国的农村土地金融都影响深远。

（一）成立土地抵押信用合作社

发展农村土地金融事业最早的国家是德国，它的首个土地抵押信用合作社在1770年便成立了。那时候，德国正值战乱时期，多数农民逃亡，而且原有大地主亦流离失所，身负巨债，而高利贷逐步猖獗，这更让农村经济发展举步维艰。为了成功摒除高利贷这个农村经济的毒瘤，让农村可以涌进资金，振兴农业，普鲁士的国王便下令成立土地抵押信用合作社。发展初期的德国农村土地抵押信用合作社实则是政府强制建立的，同时受国家管理与监督，专门服务于贵族地主的长期信用。至19世纪早期，德国农村土地进行大规模改革，之后，国家便开始扶持自耕农，同时自耕农与地主都可以成为土地抵押信用合作社的社员，由于大地主被消灭，普通农民成了合作社的主体。合作社社员可以将自己的土地交给合作社作为抵押物。合作社将这些土地作为保障发行土地债券，并在市场中筹集资金，用长期贷款的方式供给社员，帮助农民开垦荒地、购买土地、兴修道路与水利、造林平地等。抵押土地债券化是德国农村土地金融体制中最为显著的特性。只要自愿用个人土地进行抵押获取长期借贷的地主或者农民，都可以合作成立联合社，把个人土地交到联合社作为抵押，联合社用这些土地作为担保给他们发行土地债券，并在市场中换取资金，提供给社员。经过200多年的发展，德国建立起了以土地抵押信用合作社与公营的土地银行互相配合的农村土地金融制度，从起初目的为制约高利贷，至近期变成了推动农业发展的重要措施。可见，德国农村土地金融制度创新的刺激因素主要是来自农民的金融需求方面，以增加农民信用度的功能为主要目的，具有强制性制度变迁的特点。

（二）构建金字塔式的农村合作金融体系

德国的农村合作金融是一种典型的金字塔模式。德国信用合作的基础就是信用合作社和基层的合作银行，它们位于金字塔的最底部，包括很多基层信用合作社或银行。基层合作组织不以营利为目的，主要为社员服务，而社员多以农民为主，贷款用途主要是为社员提供农业生产经营资金。地区性的合作银行是在金字塔的中间部分，主要包括地区性信用合作机构，主要职能是为地方性合作银行供给结算与融资服务，支持地方性的合作银行开展证券化和国际业务等，同时也为其他大型企业和大客户们提供全方位服务，其资金源自会员存款、股金、中央金库、公积金和其他的借款等。最上层由全国性统一联合组织即德意志合作银行构成，负责对地方性合作银行开展业务、结算和调剂资金等，并提供国际业务、租赁、保险和证券等，接受中央银行的委托，主要是监督与审计信用社。农业体系的很多长期资金都源自中央合作银行体系，主要用于改良土地、促进农业机械化、改善农业结构等。不过，在这种金字塔模式中，各个合作银行均互相独立，从上到下地服务，从下到上地入股，它们之间并不存在行政隶属关系。

（三）创新合作金融管理体系

德国对农村信用合作社的监管体制主要依托联邦金融监察局、中央银行和行业审计，由现场与非现场监管共同构成。隶属于财政部的联邦金融监察局实施非现场监管，主要通过法律形式约束信用社行为；联邦中央银行及其分行和合作社审计联合会负责现场监管。区域合作社的审计协会成立所需资金是各个合作社所上缴的会费，它负责审计各种合作社。受联邦金融监管局的委托，每年审计协会都会对所有的合作银行进行一次审计，并把审计资料与结果呈报给监察局等。

德国的合作银行步入正轨的标志与代表性组织就是行业协会。在立法中，行业协会有着天平的功效，还能以自律的方式让行政当局降低负担，全德国的信用社是一种自律的联盟组织，地区性合作银行与基层银行，中央银行与某些专业金融机构等均为信用社联盟的成员，并且依照规定上缴会费给联盟。合作联盟不具备行业管理权，其责任主要是提供各种信息给全体会员；协同各合作银行和国家的关系；辅助各合作银行妥善处理公共关系与宣传；对信贷保障金进行监管；审计协会在监督各地区合作社方面，发挥着重要的作用。

德国依据《德国合作银行法》对合作银行进行民主管理。基层合作银行与地区性合作银行的决策监管部门为社员代表大会，而且社员所拥有的表决权是平等的。其理事会为执行机构，在社员选举下形成监事会，理事会则负责聘任经理。中央合作社社员大会和普通股份制企业的股东大会其实是一样的，理事会成员是来自各相关方面的人员，而且要经政府批准后才能确定主要责任人。监管部门是由联邦央行与监察局共同负责管理的，其监管任务由合作社审计协会担负。审计协会隶属于合作社。由审计协会定期监督审计此合作社的业务开展、资产状况和各个部门、机构的活动。

（四）制定农村土地金融支持政策

从上世纪中叶起，德国政府便开始给予农村金融财政补贴，大力提倡金融机构与农贷业务的良性互动。财政补贴范围相当广泛，涉及种植、农产品加工、水利建设、产业结构调整、生态农业、环境保护以及企业创立等诸多方面。补贴项目多为8年以上的长期贷款项目，而资金则根据项目性质来源于联邦或州政府。它的方式主要包括：其一，限制利率的利息补贴。即降低金融机构参与农业信贷的利率和制定农村信贷的最高利率限制，对于积极参与农贷的各个金融机构进行利息补贴，降低它们的存款准备资金的比率；其二，利用州立银行等金融机构提供优惠农贷。州立银行是公共性质的官办银行，它主要负责对各个会员银行机构的流动特性进行管理，帮助政府管理专项财政资金，对确立的公共项目给予无偿拨款、贴息和贷款等；其三，国家政策金融机构和土地改良银行共同进行长期的低利息贷款活动。

二、美国农村土地金融

（一）成立联邦土地银行

20世纪初期，美国建立了农村土地金融体系。全美国一共建成了12个联邦土地银行，这些银行又和各个地区的农民组织成立的合作社互相关联。那时，美国的农业遭遇了瓶颈问题，农产品显著过剩，时常爆发长时间的大型农业危机，这对于农业的破坏力是极大的。美国首次全国农业危机在1920年大规模爆发，并一直持续了20余年。在此危机期间，又被30年代的美国大危机强烈冲击，进而导致美国农业严重滑坡了近30年。这表明，通过市场机制调整农业，应对农业危机，不但缓解不了农业危机，还可能将危机加剧。所以，只凭借单一的市场机制根本无法推动农业发展，只有政府进行适当干预，才能缓解与解决农业危机，将农业发展推入正轨。政府扶持构建全面的农业信贷系统，不失为一种有效的政府干预办法。联邦土地银行在1916年成立，它构成了美国农业信贷系统的核心。联邦土地银行是美国政府利用购买国内土地银行股票的形式形成的。它成立的原动力是利用农民自有的土地来获取资金，给农业生产以及农业生产所涉及到的各种活动供给长期信贷资金，推动农业健康持久地发展。由于美国设立了农村土地金融体系，其农村资金匮乏问题找到了有效解决的出路，这对积极贯彻美国农业政策作用巨大，也让美国农业因此得到了长足发展。该制度创新的刺激因素也主要来自农民的金融需求，同样具有增加农民信用度的功能。

19世纪，美国农贷资金融通大多源自个人和商业银行等金融机构。专门的农村金融体系并不存在，但随着农业市场化程度的提高，农业快速发展，原来纯粹依靠商业机构与个人提供信贷支持的模式已经无法满足农村经济发展的需要。此种情形下，美国创设了联邦土地银行，并以此为标志，展开了在农村金融体制上的大规模改革，总的来看属于一种多元复合模式，其基本格局为以私营机构及个人信贷等农村商业金融为基础，农村合作金融为主导，政府农贷等政策性金融为辅助的三种体系共同发展。三者之间相互配合与分工合作，极大地支持了美国农业发展所需资金，显示了美国农村金融在农业经济方面所发挥的支持与导向作用。

（二）优化农村商业金融体系

通常来说，最主要的农村商业金融机构有保险公司与商业银行。按照于海（2003）作出的分析，接近九成的美国商行都推出了农贷产品，特别是在很多小型城镇设置了四五千家商行，农贷通常占据了总贷款额度的一半以上。各商行可以在农村地区开办业务，这是因为比较熟知农村地区状况和农村居民的信用程度，且机构繁多。同时，美国多数农户经营方式大都为农场，他们所有财产数量较大，可以满足各商行审查农民信用的需要。

美国农村地区保险机构推出的农业保险可谓农村金融中十分重要的环节。美国从上世纪40年代起便制定了相关法律来保护农作物，相关保险体制也日趋完善。当下美国农险全部是商业保险公司全权代理与经营的，可是政府也会在很多方面给各种农业保险以支持，如补贴保险费与减收经营管理费等。美国农险运行包括三类：首先是风险管理局，即联邦农作物保险公司，其责任是制定国内险种条例、控制风险、给保险公司（私营）提供二次保险保障；其次是具备经营资格的保险公司（私营）和风险管理局共同签署合约，同时承诺遵从风险管理局所制定的规章制度；最后一层为农作物险代理人，他们主要负责具体业务的实施。

（三）完善农村合作金融体系

从19世纪20年代初期开始，美国便着手制定各种农贷法律条款，同时在政府带领下设置成立农贷基层部门机构和专业农贷银行，一起构成美国的农村信贷体系。其目的主要是给农业项目或农业有关组织下放贷款，进而扩展农业资金来源，让农民有更好的福利保障与工作生活条件，提升收入水平，推动农业快速发展。当前，美国农村地区的金融系统包括联邦合作社、合作银行、信用银行等，并均被联邦政府指定农贷管理局（NCUA）进行管理。其中最重要的便是联邦信用银行，此体系是美国在1923年在12个信用区域构建的12家联邦中期信用银行共同构成的，职责是化解农民短期、中期贷款的难题。各信用银行都会设置很多信用合作社，并实施股份制。借款的人要具备与借款额度的5%～10%相当的股金，也可以具有参与权证。一般来说，贷款期是一至七年。美国农村信用合作社以协作互帮精神为指导，引进社会存款和社员入股。各个信用社把剩下的资金存储于上一级信用社，进而形成了信用社中的储蓄股份，州信用社会把这些资金投资到其他行业，或者投放给有流动资金需求的其他信用社。进而，州信用社又会把剩下的资金储蓄在中央信用社中，并成为该信用社的会员。美国的中央信用社具备商行经营许可证等相关资质，可以用商行身份进入国内票据清算体系，进而使各个信用社有了综合的调控体系与资金清算体系。

（四）构建农村政策性金融体系

美国农村政策性金融系统的成立是起源于《农业信用贷款法》的。此系统共包括农村地区电气化管理局、商品信贷企业与一些小型管理机构等，负责给农业生产及其相关活动供给信贷服务与资金，同时借助信贷手段调节农业生产规模与发展方向，使农业发展的速度保持在科学合理的范围内。

政策性金融机构投放的资金多来自于政府供给的预算拨款、长期债券、资本金以及部分借款等，一般是办理商业金融机构不办理的贷款项目，如在专业生产、社区发展与基础建设等方面的贷款，还有一些是水污染、灾害等方面的贷款，同时贷款利率很低，而且期限一般都很长，多数没有担保，也没有抵押。[3]例如，农业部扶持的农民家计局以改善农民生活、改进农业生产为宗旨，资助低收入农村居民与贫困地区解决资金不足的问题。它的主要放款对象是一些从农贷机构与商业银行无法取得贷款的农村居民。农村电气化管理局是为改善农村公共设施和环境而设立的，其责任主要是为农场和农村地区电力组织机构等借贷者下发贷款，进而提升农村地区的电气化程度。商品信贷机构侧重于防御农业危机与自然灾害，主要责任是对实行的价格以及收入计划等进行管理，通过提供贷款和支付补贴等形式来监控农业生产，规避因农业生产丰歉的改变对生产者造成的影响，进而确保消费者的切身利益。小企业管理局是给那些无法从一般途径得到足够资金的小型公司提供专门的融资帮助的。它和农村家计局共同协作，若小型农场主没有很好的经济状况，且其贷款额度小，那么农村家计局便为其提供一定的资金扶持，在小农场借贷人提升经济水平时，需要更多资金，则小企业管理局为其提供贷款资金。总而言之，多元化的农村地区金融结构构成了美国农村金融系统的主要特色，在长期的发展过程中，各金融机构间形成了既相互竞争又相互协作的良好格局。因为政府的支持，美国形成了统一的农业信贷体系，尤其是联邦土地银行占据了长期贷款项目的显著优势，并且这种优势日益明显，从而打破了早期商业金融机构在农业信贷领域的垄断格局。1986年，联邦土地银行的长期贷款占全部农业长期贷款的比例由1950年的17.3%上升至42.3%，而同期由商业银行和人寿保险公司组成的商业金融机构比例则由37.7%降为22.0%，但商业银行由于具有方便灵活的特点，在中短期农贷方面始终保持着领先地位。

三、经验与启示

德国、美国是农村土地金融发展比较典型的发达国家，德国农村土地金融是以合作金融结合政府信用保障的模式；美国农村土地金融是以金融市场为主导，商业性金融与政策性金融并重的模式。农村土地金融的快速发展极大地促进了这两个国家农业的发展。我国可以借鉴其成熟的经验做法，加快我国土地金融的发展，主要有以下几个方面：

第一，根据自身的基本现状，发挥本国的优势，不断探索适合于我国基本国情的可持续发展农村土地金融体系。就相同点而言，农村土地金融都是以土地抵押的方式来发行土地债券从而达到资金融通的目的。各国在农村土地金融建设的过程中都有自己的特色，各国都立足于本身的基本国情，不能完全相同。一项好的管理政策都会拥有相同的基础，在这一基础上再不断调整找到符合本国实际的个性化解决方案。因此，各国农村土地金融建设的目的都是为了能够解决农民的资金需求，促进本国的农业发展。由于各国基本国情的差异，发展土地金融的模式也不相同。因此，我国在发展农村土地金融时也要根据我国的基本国情，最终找到对农民最有利的农村土地金融制度。虽然我国是个农业资源相对丰富的国家，但是由于人口众多导致我国人均土地面积较少，很难利用高新科技集约化生产，在生产农产品过程中不能降低成本，需要较高的劳动力投入。另外，我国土地的所有权不够明确，仍然是以集体所有制的方式管理土地资源。因此，我国的农村土地金融在建设过程中与一些发达国家相比，肯定是有差距的。

第二，在农村土地金融发展过程中，政府的参与显得极为重要。政府是农村土地金融机构发展的强大后盾。在美国、德国等发达国家，政府都在农村土地金融建设中起到了强力促进的作用。政府支持农村土地金融的快速发展可以采用多种途径，如资金的支持、政策方面的宽松以及法律制度的保障等。就我国当前的经济管理政策而言，政府干预仍然占据突出地位，这也说明了农村土地金融的建立要得到国家政府部门的支持与推进。政府如果能够进一步出台有利于农村土地金融的法律法规，并在资金方面给予补助补贴，我国农村土地金融将会持续快速地发展。

第三，农村合作金融与土地金融的发展紧密相关。合作金融在我国农村金融组织结构中占有着重要地位。因此农村土地金融建设要依靠合作金融，合作金融也是农村土地金融建设成功与否的重要因素。我国的农村合作金融是从早期的农村信用合作社开始的，农村信用合作社的成立使农村的高利贷现象得到了抑制，同时也使农民生活得到了很大的改善，并为一些生产型涉农企业融资提供了帮助。后来，农村信用社由于受政府控制已经不再具有典型的合作特征，由原来的农村信用合作社转变成了政府在农村的基层金融机构。当前，我国农村信用合作社经历了多番改革后，正着力解决内部治理结构的问题。与其他金融机构相比而言，农村信用社还是有其独特的优势，如果能够很好地引导、利用，还是可以为农村土地金融的发展发挥关键作用的。

总之，德国、美国的农村土地金融体系是比较完善的，发展较好，且各具特色。这些国家的成功主要是处理好了以下几个关系：一是政府和市场的关系。政府和市场对农村土地金融的影响和支持究竟应该在哪个阶段和哪个层面，农业政策性金融、合作性金融和商业性金融的分工协作应该如何划分与配合，这些都处理得较好。二是个体农户和农协的关系。农村土地金融的发展离不开农户的支持，农户和组织必须很好地结合起来才能充分发挥农村金融的优势。三是上级和下级的关系。这主要涉及农村土地金融的管理问题，既不能统得过死，也不能放任自流。四是安全性和盈利性的关系。发展农村土地金融的目的是从根本上推动农业的稳健发展，在保证安全性的前提下实现盈利是农村金融组织成立的主要原因。另外，我国也可以对国外成功的农村土地金融发展案例进行总结、归纳、借鉴，充分利用后发优势，促进中国农村土地金融的健康快速发展。[4]