吴志宇，徐诗阳

（华东交通大学，江西南昌，330013）

随着城市传统出行方式的衰落，城市出租汽车越来越无法满足出行需求。而网约车作为依托互联网形成的新生事物，在满足乘客出行和便利城市交通方面发挥了重要的作用。网约车通过点对点的GPS定位技术实现了资源共享，作为互联网经济的典型代表，其本质属于分享经济。然而网约车经济的迅速发展引发了恶意竞争，使政府加快了将网约车纳入法律规制的步伐。2016年底由交通运输部等多部门联合颁布的《网络预约出租车经营服务管理暂行办法》（以下称《暂行办法》）正式实施，我国多地城市对网约车的规制也从草案变为正式规定。

一、网约车的兴起及其本质分析

（一）网约车的兴起与发展

在城市传统的出行方式中，公交和地铁以及出租车构成了城市主要的公共交通系统，公交和地铁以价格低廉、固定线路为主要特点承载了大部分城市人的潮汐出行（上下班、上下学）；出租车以其快速、便捷但高昂的费用成为要求速度、舒适度人群的首选。然而城市出租车越来越高昂的费用以及例如绕路、态度差、拒载等越来越低下的服务渐渐失去了城市出行者对其的认可，于是伴随着互联网的兴起，一种新的交通出行方式——网约车诞生了。网约车最初是为了实现资源共享，将有车的车主搭配无车且需要出行的人，尤其是双方的目的地具有一致性的时候，将会大大降低车主和乘车人的出行成本，而网约车平台通过分享、拼车的模式，在高峰期把社会上不同的运力统筹起来，供用户分享，在道路资源一定、车辆资源一定的情况下增加了承载乘客，①百度文库：http://wenku.baidu.com/link?url=K0r3vQ7r6UovG0SBe3Vd0nWTTaEaaPueCUfgyascc6-czx7KAzooMqKJT-kvAD7mPdpEBZVkEvG3lk1GOdowvTViCs8O8zUdf1H61OCd4DtYR36vDZ-ToyOVEGlpdtX1O减少城市出行的拥堵和压力。

中国网约车市场的迅速发展使得越来越多的打车软件进入网约车行业，截止到《暂行办法》出台之前，我国市场上共有四大约车平台：滴滴、优步（Uber）、易道、神州。滴滴出行是涵盖出租车、专车、快车、顺风车、代驾及大巴等多项业务在内的一站式出行平台，2015年9月9日由“滴滴打车”更名而来，是当前我国最大的网约车平台；优步（Uber）是全球领先的移动互联网创业公司，在全球70多个国家和地区的400多个城市开展业务，2014年初“优步中国”和“支付宝”合作，正式开展在中国的业务，由此展开和“滴滴出行”激烈的市场竞争；易道和神州，一个专注于专车出行，一个侧重于汽车租赁业务。四家大型网约车平台为了市场竞争，在该行业发展的最初给出行的用户和司机带来了大量的补贴，使得“低消费、快便捷、高舒适”的网约车迅速挤占城市出租车市场，成为出行的首选。2016年8月1日，网约车市场趋于稳定，滴滴出行宣布收购优步中国，网约车行业走向合并，实现对资源的重组和结构的优化。

（二）网约车的本质：分享型经济

分享经济是指资源所有者将自己闲置的资源拿出来，供那些需要的人有偿使用。以往出行除了公共交通以外只有城市出租车可以选择，而城市出租车是受管制的。在我国出租车实行特许经营，即政府将出租车的经营权通过有偿的方式授予符合条件的出租车公司，由出租车公司购买车辆，车辆的经营权和产权是归属公司的，公司与被聘用的司机签订承包经营合同，属于聘用关系，公司按月向司机收取承包费，也就是我们通常说的“份儿钱”。因此我国出租车模式大部分是“特许制——公司化——份儿钱”，实行“政府——公司——驾驶者”的三级管理。［1］不仅如此，政府对其车辆、数量、牌照、司机、价格和里程都有严格管控，所以城市出租车实际上是传统经济的体现。

网约车则不同。从商行为的角度分析，网约车最初并不是具有营业性的商行为，甚至没有“网”，只是“约车”，其诞生带有偶发性和一次性，该主体往往不是市场经营者，而是不带有商主体色彩的自然人，车主为了分摊油费偶然寻找到和自己有一样目的地的人，而这种人为了减少费用和方便也愿意与车主一同前往，以往我们通常称这种行为为“搭便车”。车主不以该行为为业，而搭便车的人也不以这种行为作为出行的主要方式。但随着移动互联网的兴起，先进的卫星定位实现了点对点的对接，使得网约车成为可能，并渐渐成为城市出行的主要交通方式，许多网约车主也变成商主体，其行为成为一种具有营利性的营业行为，即商行为。网约车实现了车主在其车空闲时载着需要车的人们实现出行，这正是分享经济的根本体现。以往分享只存在于熟人之间的免费分享，且规模非常有限，而网约车在互联网技术发展大背景下的这种分享模式开始快速发展，逐步成为了一种全新的经济形态和模式。

二、政府干预网约车市场的现实原因

网约车行业的出现在便利了人们出行的同时，也是一块巨大的市场利益，许多打车软件纷纷进入市场，通过价格战引发的恶意竞争等问题引起各界关注。因此政府有必要将网约车纳入管理，对其进行规制和调整，使之更加适应市场的需要。

（一）网约车经营侵犯消费者权益的事件频出引发公众担忧

网约车虽然迅速发展，但随着市场份额的不断增加，其出现的问题也越来越多。媒体频频报道消费者因乘坐网约车而遭到人身和财产侵害，如“接单扣费后逃跑”、“行程与扣费严重不符”、“所约车辆和实际乘坐不一致”等现象屡屡发生，更甚者有“网约车司机猥亵女乘客”或是“将女乘客奸杀后弃尸”等等手段恶劣、后果严重的暴力犯罪行为。这样的新闻频频爆出给消费者带来对乘坐网约车的担忧，毕竟在法律上网约车还属于“黑户”。暂时不受国家承认和调整的新行业形态如何保障消费者的生命健康和财产安全？一旦发生危害消费者安全事件，如何能通过正当途径获取救济？网约车平台违法经营时，又由政府哪个相关部门对其进行管理和处罚？正是由于网约车已发展成为具有大规模消费的行业，法律却尚处在空白区，才导致公众对网约车的担忧。因此当网约车行业趋于稳定，市场容纳度较高的时候，政府提出要将网约车纳入规制当中，让其在中国正式走出灰色地带，成为合法生意的同时，也将网约车各项市场活动纳入政府的监管范围内。

（二）网约车市场的不正当竞争扰乱出租车市场秩序

如前所述，网约车市场的迅猛发展使得约车平台市场激烈，典型代表是“滴滴出行”和“优步中国”。为了抢占市场份额，滴滴和优步联手多个B2C平台合作融资，借助高额补贴开始火拼，在一年多的时间里，两大竞争对手滴滴和中国优步（Uber）因双向补贴乘客和司机，一共花掉了近300亿元人民币。而由于我国现行的出租车基本实行政府垄断制，存在数量管控、价格管控等特点，出租车公司总是通过购买、掌控出租车辆来盘剥司机，其高昂的“份子钱”不仅导致乘客乘车要价不菲，出租车司机的收入也只维持在低水平线，再加上网约车不正当竞争的低廉价格，内外夹击使传统出租车遭到了直接的冲击，出租车司机在营业和谋生方面陷入艰难境地。因此我国多地城市出现出租车公司纷纷加入网约车平台，但即便如此，既定的乘客流量也已经被与日俱增的私家车分流，出租车司机叫苦不迭，甚至出现了出租车司机罢工的现象。

为了抑制网约车平台的野蛮生长，多地政府开始出手整治网约车行业。资料显示，当时广州、成都等多个城市出现网约车平台被查封事件，网约车平台多家高层被约谈。2016年7月27日，交通运输部、工信部等7部委联合发布《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》，明确将网约车定性为“预约出租客运”车辆，并表态要有序发展网约车。

（三）网约车野蛮生长严重危害城市公共交通秩序

滴滴在其司机自带“出租车”以及信息化的优势之下，自然而然受到市场的追捧，网约车通过“烧钱”来抢占市场份额，无休止的价格战抢走的不仅是竞争对手的市场份额，受影响最大的还是传统的城市出租车行业。究其原因还是因为出租车属于占用社会性的公共资源，会直接影响到城市交通管理。传统的出租汽车因数量和线路都由政府控制，自然能在城市有限的公共交通道路资源中有一个合适的匹配，而如今网约车的快速发展导致大量私家车主涌入城市，北上广等一线城市充斥着外地车牌的网约车，使本就拥堵不堪的城市交通负重更上一层。另外，网约车以快速、舒适的特点吸引了出行的人们，尤其在高补贴的刺激下，其抢走的不仅是城市传统出租汽车的市场份额，也有相当一部分“中产阶级”在潮汐出行中逐渐增加使用网约车的次数，从而降低了公交车、地铁的公共交通使用率。以上海市为例，根据上海市城乡建设和交通发展研究院的数据显示，就中心城道路交通客运量（不含步行）而言，小客车和出租车用75%的道路资源承担了40%的客运需求，而地面公交用3%的道路资源承担了35%的客运需求，可见小客车和出租车客运效率远低于公交。①南方财富网：http://www.southmoney.com/redianxinwen/201611/893958.html因此在这种越来越恶劣的城市交通环境的情况下，网约车作为新兴的行业形态自然将被政府纳入管制和规划当中，以此限制网约车的数量，缓解拥堵的恶化，从而调整城市公共交通运行的秩序。

三、《暂行办法》的出台及其存在的主要问题

由于中国网约车市场竞争越来越激烈，交通运输部早在2015年10月10日就发布了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法（征求意见稿）》，并引起巨大争议，认为该意见稿过于严厉，可能影响网约车市场，从而影响社会运力。随后经过长达半年的意见征求和草案讨论，网约车新政终于在2016年7月27日落地，并宣布2016年11月1日正式实施。

与此同时我国多地一二线城市也开始推出有关网约车的地方草案，草案中规定的“京人京车”、“沪籍沪牌”，以及对车辆的轴距、排量的严格限制都引发了公众对其的关注甚至申讨。经过两个多月的讨论和意见的征求，截止2016年12月30日，我国共有包括北京、天津、上海、深圳、广州、青岛、南京等42个城市正式颁布了网约车经营管理服务的暂行办法。

然而新的规定给网约车行业带来的不是生机勃勃，而是负重前行。有数据显示，2015年我国网约车用户是2.94亿，到2016年用户高达3.62亿，而2017年新政实施后司机的收入减少了一半，司机流失率高达30%。截止到2017年2月，滴滴出行的市值估值下降了40%，由此可见网约车的用户在不断减少，市场渐渐萎靡。诚然网约车有各种各样的问题，政府对其干预也具备经济法上的基础，然而新政的实施应是梳理市场使之更好地服务民众，不断促进网约车的转型和市场调整，而不是“一刀切”以“堵”了之。

（一）网约车仍带有“特许经营”性质，门槛高、程序复杂

纵观从中央到地方的规定不难发现，网约车平台、车辆和司机的市场准入程序仍然有一套很复杂的流程。首先从平台资质上说，除了具备一般企业具备的住所、财产、法人等条件外，还必须具有线上线下的交互能力，包括但不限于经营管理、安全生产、驾驶员培训、在线支付、信息数据处理的能力，并由交通、公安、税务、质监、通信、网信等多个相关监管部门审核；其次，车辆和驾驶员都必须通过相关部门的审核和考试并取得《网络预约出租汽车驾驶员证》和《网络预约出租汽车运输证》；最后，在申请从事网约车的过程中一贯维持了门槛高、时间长、程序复杂的老标准，多部门审核、多证审批大大降低了进入市场的效率，同时增加了进入该行业的成本，是变相的数量管控。在与城市出租车的管理上并无二致，削弱了网约车分享型经济的便利性和高效性。

（二）继续保持“本地成分”条款限制，形成地方垄断

草案中最让人诟病的本地车牌、本地户籍在去年底正式颁布的《暂行办法》中仍然存在。几乎所有一线城市都规定网约车必须具备本地户籍和本地车牌。而我国的一个基本国情是，京津沪杭广深户籍难以解决是众所周知的，车牌更是靠摇号来产生，许多人甚至要花十几年的时间，甚至几十万的费用来获得当地的户籍和车牌。因此要求同时具备本地户籍和本地车牌是典型的地方垄断，这种对本地成分的要求极大地提高了网约车的准入门槛，由此可能引发一大批外地车辆和司机不得不退出网约车行业。该条款将绝大部分的网约车司机都排除在市场之外。而据“滴滴出行”说，倘若根据草案规定，目前滴滴平台上只有1/5的车是合格的，大部分车辆都是不合格的。

（三）监管方式传统，与互联网经济脱节

现在的市场经济处于互联网经济的时代，互联网经济具有高速发展和不断变化的特点，网约车是互联网经济的产物，其依靠大数据和信息技术能够快速进行市场定位和市场分析，因此具有实时性和高频率性。而政府作为市场监管一方，在对市场经济进行干预的时候也应转变思路，而不是像对待传统经济方式一样，以一纸文字“管死”市场。现行的《暂行办法》和地方法规其实是“一刀切”的管理模式，用的是静态的监管方式，既破坏了充分竞争，又无法准确跟踪网约车的市场动态。此种监管方式抹杀了网约车分享型经济的本质，无法充分发挥互联网经济的优势，增加了网约车主体进入市场的成本，由此引发公众对网约车未来的担忧。

综上所述，政府对网约车的规制必须开创一种新的“互联网+”管理模式，在规制路径上应走“宽准入，严监管”的模式，依托互联网的大数据背景，在引入负面清单的基础上实现各方面信息的实时监管，提高监管效率。这样既不抹杀其分享型经济的本质，又能科学合理地规范网约车市场交易秩序，使之与市场经济完美切合。

四、进一步改革和完善我国网约车市场法律规制的构想

为了真正落实对网约车的合理规制，政府干预应以“宽准入、严监管”为基本原则，通过制定负面清单为基础导向，同时加强市场的动态监管，减少不合理的低价竞争。因此在设计微观制度时，应从多方面和多角度入手，从法律法规的立法模式到司法救济的完善措施，从政府的行政执法到社会的制度监督，保证每个环节的制度合理明晰，并将政府监管的重心由事前转移到事中和事后，使网约车行业的纯洁性从进入市场保持到完成交易。

（一）网约车负面清单的制度设计

负面清单是指政府对网约车平台、车辆和驾驶员的基本要求做相关规定，明确何种情形的网约车主体不允许进入市场，这些情形都被纳入负面清单中，而在负面清单情形以外的网约车主体都可以平等地进入市场。作为一种有别于传统经济的分享经济形态，政府对其的干预必须把握一定的度，不可本末倒置代替市场配置资源的基础作用。因此在制定法律规范时，可以将网约车平台、车辆、驾驶员中具备有可能严重侵害乘客生命财产安全和危害网约车市场秩序的情形纳入负面清单中，将其排除在市场之外。

1.申请经营网约车平台的企业必须为企业法人，具备企业法人营业执照，其余如投资人、法人财产和法人住所可以参考《公司法》中对公司成立的相关规定，这样既不限制注册资本，也不要求平台具备其他技术，如此才能扩大网约车平台注册的准入条件，降低进入市场的门槛。

2.从事网约车经营的车辆，我国多地草案对车辆均做出牌照、排量和轴距的限制，这些限制实际上阻挡了大部分网约车进入市场，易形成地方垄断。从负面清单的角度分析，法律对其有一个安全的底线规定即可，如关于车辆的安检、报废和保险。对于不符合安检结果的，不允许进入市场；而报废年限和保险种类的购买可以在法律中强制规定。

3.网约车驾驶员应当具备基本的资质，如在法律中规定其驾驶证必须具备何种级别，并将吸毒、酒驾、暴力犯罪的记录纳入负面清单中。而草案中对驾驶员的规定除了上述条件以外，还要求驾驶员本地户籍或具备本地居住证。

综上所述，在法律制度层面对网约车的平台、车辆和驾驶员实行负面清单制度，法律不对其做额外的规定和限制，仅对平台及注册在平台上的车辆和驾驶员做备案制度，或是设计兜底条款，为后续动态监管提供法律基础和制度基础。

（二）动态监管的改革措施

由于扩大了网约车进入市场的入口，降低了市场准入的成本，势必会造成更多的网约车进入市场，那么后续的动态监管就显得尤为重要。事实上，就网约车运行来说，其正确流程应该是：获得资质——进入市场——寻找乘客——乘车交易——到达目的地——支付并完成交易；而现行的法律对其的规制只进行到第二个环节，实际上网约车带给市场的负面影响都是由后面几个环节造成的。

动态监管是一个极其复杂的体系，多年来政府在干预市场时往往习惯于严把入口，对市场内部的监管总是缺乏经验和能力。因此改革监管方式不仅只是从时间维度上将事前监管变成事后监管这样简单，还必须从多种主体、创新手段、救济措施等多个维度入手，构建一个体系化的动态监管模式。

1.改革政府监管模式，实行新型的“政+企”的网约车监管模式。以往政府的监管是以正面清单为主导的模式，导致市场的决定权由政府的自由裁量决定，而改革政府的监管模式必须从监管方式和监管内容入手，借鉴国外对网约车的管理。如美国实施监管机构与网络平台合作的形式，具体来说就是政府对车辆和司机设置详细的准入标准、责任保险要求和运用要求，要求网络平台承担管理车辆和司机准入、日常监管的职责。［2］

首先可以将政府对网约车辆和司机的准入权全部由中央一级交通运输部门决定，减少地方政府对市场的干预；其次，政府利用大数据为依托对网约车平台实施严格的过程监管，对平台运行的小时数、价格、里程、接到乘客的数量等进行动态跟踪；最后，责成平台对车辆和驾驶员进行日常监督和管理，对发生违反犯罪现象的车辆和驾驶员必须做出严格处罚，如定期或永久禁止其在平台上接单，并将情况如实反馈给监管部门，由监管部门汇总全国各地的“黑名单”，禁止其再次进入市场。

2.完善社会信用体系，发挥社会组织的活力。社会信用体系的核心在于通过对网约车主体信用信息的征集和共享，形成信用奖惩机制，从而构建起网约车主体自觉践行诚信的良好社会风气。首先应建立社会信用体系，网约车平台必须确立完善的信息披露制度，保证透明公开；其次，政府应当保证信息流动的通畅性和信息公开的真实性，在必要的时候实行第三方参与评估，有效遏制权力寻租和黑幕交易；最后还应对进入“黑名单”的网约车采取严格措施，建立健全网约车市场的从业和退出机制，使信用不良记录者受到应有的教育和惩戒，实践做到“一次失信、处处受限”的理念，以此表明网约车主体的失信成本。［3］

全能政府转型成服务政府，就必须加入社会组织来填补空白。社会组织是递补简政放权后公共管理空位的重要力量，社会组织具有公益性、非营利性，属于不依附政府和市场的“第三部门”。网约车市场快速发展，其背后有着庞大的网约车车主和乘客。据相关数据显示，滴滴出行目前链接1000万辆车，注册用户2.5亿人，在200个城市开展业务。［4］如此庞大的用户行业应该有一个社会组织如行业协会来指导、帮助和管理网约车用户。政府不是万能的，需要具有深厚民间基础和自组织力量的社会组织来协调网约车市场的诉求、纠纷和利益分配，更好地促进网约车行业的发展。

3.完善平台投诉制度，建立健全救济机制。网约车行业之所以屡屡发生侵害乘客的事件，除了有政府监管不到位的因素，还有一个重要原因就是网约车平台的投诉机制无法实质性解决问题。因此要彻底规范网约车的市场行为，必须完善投诉制度和救济制度，提高违法犯罪的成本。首先，网约车平台具有日常管理网约车车辆和驾驶员的职责，因此如发生经营不当的行为，如接车和约车不一致、司机扣费逃单以及绕路等不符合规定的服务，乘客有权向该车辆和驾驶员的注册平台进行投诉；其次，平台必须24小时在线受理投诉，对于接到的投诉在24小时内审查，符合事实的应当根据平台章程或者与网约车主签订的协议进行惩罚，采取类似于禁止其在该平台上接单多少天、降低其信用评价等措施，同时将该情况记录在案，录入司机的信用报告；最后，对于投诉的处理结果应及时告知乘客并进行情况反馈。

对于严重危害乘客人身安全和财产安全的违反犯罪行为，必须用民法、刑法和行政法加以规制。对乘客造成人身和财产损害的必须进行赔偿，为防止网约车司机“逃债”，可以建立平台先行垫付制度，即被侵权的乘客可以直接向平台进行索赔，平台索赔后再由平台向该司机追偿，这样可以最大程度地保障乘客的救济权利。另外，对于严重危害交通秩序和治安管理秩序的车辆，政府可以对某些网约车司机实行行政处罚，视情节严重程度而定罚款或拘留，对未按规定运营的网约车平台也可以适用行政处罚法。最后，具有犯罪情形的司机必须由侦查机关立案调查，走刑事司法程序，发挥刑法应有的震慑和教育作用，肃清网约车行业的不正风气。

五、结语

网约车作为依托互联网兴起的新生事物，是分享经济的典型体现，在数字移动的大背景下，其为乘客出行提供了多种方式，便利了城市交通。然而中央和各地出台规范网约车的法律法规并没有给其应有的发展空间。因此对网约车的规制必须开创一种新的“互联网+”管理模式，走“宽准入，严监管”的模式，依托互联网的大数据背景，在引入负面清单的基础上实现信息的实时监管，同时建立健全信息和信用机制，充分发挥社会组织的“第三部门”活力，完善网约车的投诉制度和侵权救济制度，提高失信成本。另外还应同时改革出租车行业的管理制度，建立针对两种车的不同客户群，减少因利益分配不均产生的冲突；提高两类车的价格，拉开与公共交通的层次，回归原有的市场秩序。政府对网约车的规制从根本上应以促进该行业的发展为目标，在规范网约车行业的同时，保持其分享经济对市场经济的贡献，将其巧妙融合进现有的城市交通系统中，从而促进城市交通的健康有序发展。

［1］姜爱林.论出租车行业的管理体制、运用模式和改革方向［J］.攀登，2009（2）.

［2］侯登华.网约车规制路径比较研究［J］.北京科技大学学报：人文社会科学版，2015（12）.

［3］徐天驰.地方政府父母管理模式变革路径［D］.上海：华东政法大学，2015.

［4］王静.中国网约车的监管困境及解决［J］.行政法学研究，2016（2）.