刘 炎，吴俊明

（安徽师范大学法学院，安徽芜湖，241001）

一、我国当下腐败现象的主要表征及成因

腐败，每朝每代都司空见惯，自古有之。清代贪官和绅在得势的20年中，敛财将近9亿白银，相当于全国10年财政收入的总和。辛亥革命虽然结束了清王朝的统治，但是蒋介石的国民党政府让腐败成为官场的通病。新中国之后，刘青山、张子善被处决，时至今日，腐败与反腐败的斗争从未停止。从国际上来看，腐败，永远不可能是一个国家的专利，其它国家都普遍存在，现代社会经济发展如此迅速，作为世界公敌——腐败，已经成为世界各国的重点治理对象。腐败，已经成为一个政治问题——“公共权力的非公共运用”［1］，这不仅仅是一个道德层面上的问题，而是早就上升到法律层面，并且其手段不断进化。尽管腐败是一个很老很普通的概念，但是直到目前，理论界还没有形成明确一致的腐败定义。长期以来，怎么定义腐败，什么是腐败，可以从政治学、经济学、社会学多种角度来分析，众说纷纭。笔者认为腐败就是违反法律规范的贪污、贿赂等主要表现形态的违法犯罪行为。

（一）我国当下腐败现象的主要表征

通过梳理，笔者认为我国当下的腐败现象主要有以下几种表现：

其一，“三公消费”。它是我国当下腐败的普遍现象，包括公车私用、公款旅游和公款吃喝。在“三公”之中，公车消费最为严重。自2007年以来，我国行政事业公用经费已经接近9000亿元，公务用车购置及运行费是“三公消费”当中所占份额最大的一项。2015年中央决算报告［2］（见图1）指出，三公消费53.7亿元，虽然较预算数少了9亿元，但仍然是杯水车薪。20多家单位公务用车，共超标623万元；5573万元扶贫资金被许多单位套取冒用；楼堂馆所和高尔夫球场被违规搭建，高达11.1亿元。现在有些党政官员觉得干部配车是理所当然的事情，俨然把公车当作私家车使用，其运营费、维护费都由国家承担。许多领导干部利用外出工作和学习考察的机会，变相利用公款旅游消费。公款吃喝最为普遍，许多基层领导干部为了应付上级领导的检查，陪上级领导吃喝，公款吃喝俨然成为了一种潜规则。

其二，“形象工程”。据统计，2014年全国各地被叫停的“形象工程”和“政绩工程”总共达到663个，在弄虚作假的436个案例当中，418名负责官员被查处。［3］一些领导为了追求个人或者小集体的利益，置实际情况和公众需要于不顾，利用手中的权利建设浮华无效的标榜出政绩的工程。一些领导为了好听好看的政绩，丝毫不考虑本地区实际情况、长远利益，眼光短浅，只盯在容易出政绩的项目上，做出一些错误的判断和决策，给人民甚至国家带来了巨大的损失。

其三，“公务送礼”。中央纪委严令禁止公款吃喝，然而上有政策下有对策，很多单位领导和员工“暗度陈仓”，使用隐秘的网络交易输送礼品，逃避监督。据业内人士透露，在网上购买电子礼品卡之后，转发密码就可以在商务网站上随意购买商品，安全方便低风险，有的客户一次性购买几百张电子礼品卡用来套现，赶集网和京东网上此类信息比比皆是。［4］这是一种隐形腐败现象，不再是以往的那种普通的贪污、行贿、索贿、挪用公款、巨额财产来源不明等形式，与显性的官员收受大量的金钱和贿赂不同，多以“雅贿”或者“证贿”为主，甚至还有“性贿”、“权贿”、“信息贿”、“业绩贿”、“帮助贿”、“预期贿”等等。这些贿赂者比较有“智慧”，并且这些贿赂行为很难被发现、界定和查处。

（二）中国当下腐败的成因分析

首先，就制度层面来说，行政监督没有完全发挥作用，权力监督机制尚未健全，权力约束力较弱，社会监督职能几乎失效。行政监督，目的在于维护日常行政活动的合法性，事实上，也包括集合政体和社会各界力量对国家机关使用权力，所展开的监督。但是自建国以来，我国的监督体系成效不佳。上级监督很远，下级监督无用，同级监督太软，造成“难监”。监督主体之间缺乏良好的合力，彼此之间没有紧密的协调和配合，分工不够明确，整个监督体系过于庞大而杂乱，缺乏独立性和权威性，造成“弱监”。政府的行政权和自由裁量权不断扩大，实际上让其摆脱原本的从属地位，行政职能不断扩大，很大程度参与并决定国家的大政方针，并且国家机关透明度也不高，没有建立起有效的权力约束机制，“行政权力缺乏强有力的监督和制约机制是产生行政腐败的主要原因”［5］。与此同时，行政监督的法制建设相对滞后，对权力的监督和制约尚未完善，没有形成系统的关于权力的设立、运行、行使以及监督等方面的法律制度，到目前我国也没有关于反腐败的专门立法，存在明显的漏洞和缺陷，让腐败有机可乘，造成“漏监”。除此之外，旧的行政体制固有的弊端给腐败提供了滋润的土壤。党政不分、政企不分，利益约束软化，极大地强化了权力却又没有合理必要的制约机构，存在潜伏腐败的可能。特别是在市场经济逐步发达的今天，这种旧的行政体制暴露出许多的弊端，为腐败现象的滋生准备了舒适的温床。权力的高度集中妨碍了社会主义民主制度和民主集中制度的实行，阻碍了社会主义市场经济的发展，让集体智慧无法发挥，容易造成个人专断，破坏集体领导。

其次，从历史社会的视角看，一方面，腐败是历史上统治阶级的顽疾。在封建社会当中，权力是权贵们用来剥削掠夺的捷径，尤其我国的封建社会存在的时间非常漫长，两千多年的封建官僚主义思想根深蒂固，当权者被给予巨大的物质财富，并赋予奴役百姓的政治特权。另一方面，只在乎亲疏远近，却不讲理性原则，“礼尚往来”已经失去了原来的本意，本质上变成了私下的利益交易，更是根深蒂固的交往理念。“千里做官为求财”在封建社会已经是家喻户晓、深入人心，这种世俗的看法很难消亡。改革开放以来，拜金主义思想逐步盛行，利益变成了权力的附带品，腐败在人与人之间编织了一张无形的巨网，权钱交易变成了网络的神经，当权者陷入网中无法自拔。

再次，从个人自身看，人性本身就分为两个层面，既有光明的一面，也有阴暗的一面，人性中均有趋利避害的欲望。当人们所处的社会拥有良好的道德规范，就会引导人们向着善良的一面发展；但是如果所身处的社会秩序混乱、道德沦丧、不讲是非，就会让社会成员无限制地扩张欲望，最大限度抢夺个人利益，无视社会公德和法律，人性中丑恶阴暗的一面暴露无疑。除此之外，我国国民民主法治观念淡薄，几千年的封建历史和专制主义使人们遭受封建思想文化的禁锢，民主自由意识淡薄，社会主体意识匮乏，当民众的利益受到侵害的时候，不会用法律手段保护自己，这会导致腐败行为更加明目张胆和肆无忌惮。更何况，在现实生活的许多领域当中，是无法用具体完备的法律制度来控制的，此时更需要社会成员强烈的公正观念和民主精神。

二、腐败的理论源起

英国哲学家大卫的“无赖假定”也好，法国思想家的“有限智灵”也罢，无论是政治家，还是普通市民，人性都有弱点。传统的行政学理论认为官员是社会公仆，而“公仆”一词最早出现在法国资产阶级革命的人权理论当中，应该是大公无私，拥有为公共服务的职业美德。但是资产阶级官僚为了追求自己利益最大化，把社会公仆变成社会主人。用现代经济学的公共选择理论来分析腐败的机理，将政治舞台作为一个商品交易市场，拥有权力的人向普通社会公众出售政治产品，以损害公共利益为代价，追求自身利益的最大化。而作为普通社会公众，为了购买政治产品，向权力拥有者付款，用各种各样的利益手段满足他们的需求。洛克和卢梭认为，现代政府由人民授权而存在，通过建立契约向社会公众履行义务，维护法律秩序，保障人民的生命、财产和自由，不会追求个人或者组织的利益，然而这种公共属性的界定方式太过于理想化，忽视了人性的贪婪和欲望，所以受到许多学者的批评和质疑。

现今政府体制，作为行政组织依法行使权利，贯彻执政党和国家的意志，被韦伯称为“官僚制”。他曾经认为一切组织的运行都必须建立在权力之上，并且这种权力可以消除混乱和维护秩序，因此“现代官僚制”曾经被认可为一种理性化的行政管理机器。然而好景不长，弊端总会到来，英国历史学家帕金森在《帕金森定律》一文中，揭露了“现代官僚制度”的敷衍了事、效率低下和假公济私。经过政治学和行政学的进一步研究，许多学者敏锐地察觉到了所谓的“政治行政两分法”，行政机关不仅执行法令，而且还自由裁量，甚至于拟定政策规范，权力的范围不断扩张。这的确让人们警觉起来，要给权力的行使设定边界。

行政权力的异化倾向主要体现在转向金钱化，西方政治经济学的经典学说“寻租理论”解释了这一点：权力强制干预市场经济，造成了不平等的竞争环境，产生了不正当的收入，形成了一种特殊的“租金”。一旦政府频繁地管理企业，就有可能成为“设租活动”，长期发展之后，行政权力干涉市场的力度会加大，范围会变广，许多官员会为了获得暴利而进行“寻租活动”。从“设租活动”到“寻租活动”，钱权交易开始恶性循环，企业为了更好地生存会不断向官员行贿，导致腐败越来越严重。

公共权力的非公共运行就是腐败，腐败是现代文明的阴影，是政治身躯的肿瘤，是人类历史发展过程中久治不愈的遗传病。就我国目前的现状来看，个体腐败的现象逐渐减少，塌方式的腐败窝案呈上升趋势，这样的势头值得关注，危害极其恶劣：损害政府的光辉形象，降低政府公信力；败坏公平正义，扰乱社会秩序；阻碍法治社会建设，加剧社会矛盾。

三、努力发挥行政监督在治理腐败过程中的作用

（一）行政监督的功能

正如韦伯所说，权力是“在社会交往中一个行动者把自己的意志强加在其他行为者之上的可能性”。［6］因此，权力需要一定的规范和制约。“而行政权力是为公众的利益而存在的，如果行政权力的运用得不到公众的认可，不去追求公众的认同，就违背了民主的要义，因此，我们必须意识到，人民才是行政权力的惟一合法来源，没有被统治者的同意，任何行政权力的行使都是不合法的，保障公民的合法权利是国家合法性的重要途径。”［7］行政监督是国家法定的监督主体，依法对政府权力进行纠正偏差，使其步入正轨的法律制度。首先，它被当作一种法律制度；其次，所进行的监督活动依据法律和宪法来实施；再次，客体是政府权力，主要包括国家行政机关及其工作人员行使权力的行为，一般来说，非行政行为和非职务行为不归属其中；最后，目的是为了防止权力的滥用，保障公民的合法权益，实现权力运行的理性化。

行政监督作为国家机器的制衡器和现代民主政治的重要实现途径，法治政府的核心价值理念和依法行政的制度支柱，公民宪法权利实现的重要保障机制，建设廉洁高效政府的保证因素和促进力量，可以防止权力的滥用，保护人民群众的合法权益，监督国家机关行使权力，促进政府提高权力效能，更重要的是，可以有效防止腐败。行政监督的功能主要在于预防、纠正、救济和问责四个方面。然而笔者认为，预防才是重中之重。

预防就是事先采取措施，阻止腐败的滋生，就时间角度而言，预防属于事前监督，即主动监督。对于腐败治理，不能仅仅满足于单纯依赖事后调查和追惩这种被动、消极的监督模式，还要追求关口前移、注重预防的主动、积极的事前监督方式，这是一种世界性的趋势。一方面，行政监督具有决策功能，正确的决策是反腐败的前提，决策是行政活动的首要环节。为了做好决策工作，要进行深入的调研、充分的论证、规范的实施和可行的方案，这样可以保证决策科学化、民主化、高效化，可以从源头上遏制腐败。另一方面，作为一种法律制度，它确立了权力的使用规范，从而达到约束行为和惩治腐败的目的。

在治理腐败这个问题上，内部消化预防论和外部惩罚防御论同样有价值。一方面，腐败之所以滋生，追根求源是人性的弱点——贪婪和欲望，精神文明建设的重要性不言而喻，保持思想的先进性和纯洁度尤为关键。另一方面，消化腐败和惩罚腐败同样重要。

（二）使用行政监督策略来治理腐败

行政监督总体来说归属于行政管理活动，它既可以快速反馈法律，也可以预防纠正不法行为。行政的政治方向不能出现偏差，行政机关和个人必须正确行使权利，更重要的是需要保护国家、社会和公民的权益。行政监督的功能的确非常强大，然而就我国目前的行政监督而言，还需要大幅度地提升和强化。

1.加强法制建设

首当其冲，要加强法律法规的普及工作，其对象不仅仅是普通公民，更重要的是政府官员。库珀指出：“公共行政人员同时是一种类似于代理人的角色，它包含极其丰富的内容和责任，也就是要对所有委托人包括政府官员和公民、组织的上级、职业性协会负责。”［8］特别是与其职业密切相关的法规制度，更应该熟练掌握，如《刑法》中和职务犯罪有关的内容：挪用公款罪、行贿罪、受贿罪、贪污罪和滥用职权罪等等条款。通过学习法律知识，有利于培养官员的法治思维，增强履职的自觉性，将依法行政作为自己的座右铭，防止腐败的发生。

2.完善监督机制

要重铸权力结构，明确划分责任体系，实行分权政策，决策者、执行者相互制约。腐败的源头是公共行政权力的异化，即“权力的运行及结果与它的自身相背离”［9］。要完善责任体系，使其受到严格的约束，有权必有责，用权受监督，侵权需赔偿，违法受追究，腐败受惩罚；加强政府官员的道德修养和行政伦理教育，强化廉政勤政建设；规范官员公务行为，加强对工作效率、精神状态、言谈举止、职业道德、遵纪守法、廉洁奉公等方面的日常监督。做好日常行政监督，比起事后惩治腐败来，更为主动、经济、人道、便利和有效，是督促官员遵纪守法、依法行政、廉洁勤政、政令畅通、提高效能，实现正常行政管理秩序的重要措施，是行政监督管理的重点。“具体的权力只有正常运行在正确的轨道上，才具有公共性，一旦背道而驰，有可能失去公共性甚至和公共性相对立，只有当具体的权力和抽象的权力一致的时候，权力才是纯洁以及健全的。”［10］

3.突出“人财物”重点监督

腐败行为的产生基本上都要涉及“人”、“财”、“物”，因此，对于“人”、“财”、“物”这类掌握实际权力的重要岗位和部门，如果其权力缺乏有效的监督和制约，极其容易出现滥用权力、以权谋私等行为，所以要重点加强监督和管理。

首先，要精简政府机构。防止公务员的人数急剧膨胀，尽量不给国家的财政造成不必要的负担，同时，还要提高人员素质和工作效率，争取以最小的成本获得最大的成效，将那些工作态度不端正的公务员逐步肃清，让公务员队伍保持精良和纯洁。

其次，要加强税收的日常监管。积极开展税收的执行检查，加大事前审核和事中监控力度，实行财政支出与部门预算、国库集中支付、收支两线同步接轨，对重大财税问题进行专项检查和调研，将行政监督手段穿插于财政之中，保证财政资金的安全、规范和有效，及时发现和纠正财政运行中的问题，堵塞漏洞，健全制度，遏制会计作假，规范财务管理秩序，从源头上打击贪污腐败。

再次，推行“阳光采购”。对于国家重要的采购物品、救济物品、赈灾物品和公共设施建设物品，相关部门要给予高度重视。这些物品都关乎到民生问题，其中潜在的贪污腐败非常严重，一直未能得到有效解决，许多贪官污吏都将国家的财产偷偷变卖据为己有，更有甚者，以次充好，从中赚取差价，牟取暴利。针对这种情况，一定要利用行政监督手段，加大打击力度，杜绝此类现象的发生。

4.电子廉政工程

开发领导干部廉洁自律管理系统，制定电子廉政档案，实行全程化电子记录和行迹跟踪，收集群众举报材料，一有异样马上更新资料，建立廉政信息数据库。上级领导组织、党支部和纪委可以随时调档查询，让“互联网+”和腐败治理完全融合在一起，发挥前所未有的功效，大幅度升级监督手段和水平。除此之外，检察院在侦察取证起诉阶段，也可以将电子廉政工程当中的信息作为参考意见，这样对职务犯罪案件的审理会有所帮助。

5.“三公”消费“瘦身”

首先，党员干部纪律明令禁止挥霍公款铺张浪费，加强预算控制，减少使用现金，多采用转账结算，消费全部提供清单发票，定期公示消费信息，并且纳入干部政绩考核之中；其次，对于公车限量限用限费，全国公车数量设定一个具体的标准，减少违规车辆的使用，限定车辆的维护和运行费用，除耗油清洁保养之外不许增加豪华装置和高档享受服务；再次，严格管理干部对外交流学习考察，除了正常的招商学习工作之外，不允许频繁外出，限定外出人员数量和外出时间，不允许重复考察，对于变相公费出游不予报销，附加纪律处分，挂钩干部考核，充分发挥监督作用。

［1］塞缪尔·亨延顿.变革社会中的政治秩序［M］.王冠华，译.北京：华夏出版社，1998：66.

［2］刘江浩.2015年中央决算报告：三公经费砍了9亿多仍有违规［EB/OL］.http：//news.163.com/16/0630/08/BQPU9JVB00014Q4P.html.

［3］京华时报.663个形象工程被叫停［EB/OL］.http：//epaper.jinghua.cn/html/2014-10/15/content_134851.htm.

［4］新京报［微博］.电子礼品卡成公务送礼神器［EB/OL］.http：//news.qq.com/a/20140113/000467.htm.

［5］姜明安.行政法与行政诉讼法［M］.北京大学出版社，2005：67.

［6］胡建淼.行政强制法研究［M］.北京：法律出版社，2003：121-122.

［7］特里.L.库珀.行政伦理学：实现行政责任的途径［M］.张秀琴，译.北京：中国人民大学出版社，2001：26.

［8］王人博，程燎原.法治论［M］.济南：山东人民出版社，1998：31.

［9］张康之.公共行政中德哲学与原理［M］.北京：中国人民大学出版社，2004：73.

［10］耿昭.行政权力腐败的成因及防治对策［J］.河北学刊，1998（4）：23.