杨 红，刘 芳

一、问题的提出

根据《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)第25条第4款：人民检察院在履行职责中发现在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。由此确立了行政公益诉讼的合法性基础。然而，该条款中“国家利益”和“社会公共利益”的具体内涵为何，却没有明确的规定。“国家利益”和“社会公共利益”内涵的确定，直接关系到检察院公益诉权的实现，也因此成为了学界各方关注的焦点。然而，对此问题，学者们观点殊异，始终未达成共识，导致如何正确认识“国家利益”和“社会公共利益”这两个不确定法律概念，就愈加地扑朔迷离，造成了无法为司法实务提供理论支撑的窘境。因此，本文的核心意旨亦落于讨论如何正确认识“国家利益”与“社会公共利益”，进而实现行政公益诉讼对公益的全面保护。

二、“国家利益”和“公共利益”界定的梳理与反思

(一)关于“国家利益”界定的理论梳理

对国家利益概念的讨论最多地集中在国际政治学中。肯尼思·华尔兹认为，“国家利益概念中包含这一含义：外交和军事行为有时必须谨慎计划，以免使国家的生存陷入危险境地……”*[美]肯尼迪·华尔兹：《国际政治理论》，信强译、苏长和校，上海人民出版社2008年版，第143页。