孙玉中+传红

摘 要：重庆在积极响应和贯彻国家大力发展职业教育政策法规背景下，构建了有利于民办高职教育发展的比较完善的地方性政策法规体系，采取多种措施推动民办职业教育发展。在新《民办教育促进法》背景下，重庆民办高职教育仍然面临法律理论基础不清晰、投资产权保护不明确、平等规则下存在歧视行为以及办学自主权不足等问题，这些问题束缚着民办职业教育进一步发展。通过理清民办高职教育公益性与资本逐利性的理论关系、在尊重市场机制基础上激发社会资本参与民办高职教育的积极性、站在客观公正的立场上为民办高职搭建平等发展平台、制定明确规则界定民办高职投资者权益等途径可以进一步解放思想，促进民办高职教育摆脱束缚，实现更大发展。

关键词：民办高职；民办教育促进法；营利性；非营利性

作者简介：孙玉中（1977-），男，山东沂南人，重庆城市管理职业学院副教授，博士，研究方向为教育法、环境与资源法；传红（1987-），女，重庆巴南人，重庆城市管理职业学院讲师，硕士，研究方向为汉语言文学、秘书学。

基金项目：重庆市教委现代职业教育体系国家制度建设研究课题“职业教育多元办学与国际合作与交流制度建设研究”（编号：17SKJ10），主持人：任波。

中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1001-7518（2017）34-0049-05

民办高职教育是我国教育事业发展的重要组成部分，为社会提供了更多接受高职教育的机会。国家从法律和政策等多个层面鼓励引导社会力量兴办教育。在政策层面，党的十八大报告、《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》以及2014年《关于加快发展现代职业教育的决定》等文件都对社会资本参与高职教育做了较为详细的倡导性规定。比如，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》要求“各级政府要把发展民办教育作为重要工作职责，鼓励出资、捐资办学，促进社会力量以独立举办、共同举办等多种形式兴办教育......办好一批高水平民办学校。”明确规定了企业参与职业教育的鼓励性规定、建立职业教育集团的规定等等。在法律层面，国家职业教育法律体系逐渐完备。1996年《职业教育法》是鼓励社会资本参与职业教育的保障和基础。为进一步促进社会资本参与职业教育，适应职业教育改革要求，2016年国家新修订《民办教育促进法》，随后国家相关部门通过了《民办學校分类登记的实施细则》、《营利性民办学校监督管理的实施细则》和《关于加强民办学校党的建设的意见》等落实新《民办教育促进法》实施的部门规章。这些规范性文件从法律层面破解了民办教育当前发展面临的法人属性、产权归属、扶持政策、平等地位等方面的突出矛盾和关键问题，从法律层面进一步保障举办者的权利，举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办高职学校。赋予民办学校与公办学校同等的法律地位，进一步完善民办院校师生权益保障机制，进一步完善国家扶持政策，明确规定了非营利性和营利性民办学校在财政、税收优惠、用地、收费等方面的差别化扶持政策。所以新《民办教育促进法》更有利于进一步鼓励社会力量兴办教育，促进民办教育健康发展。

一、重庆民办高职发展现状

作为国家中心城市，重庆承担着打造成长江中上游经济中心和内陆开放中心的重要使命。作为国家重要工业重镇，重庆高职教育对于促进地方经济发展和全面小康社会的建成具有重要作用，所以重庆始终坚持把职业教育作为“科学发展、富民兴渝”的战略重点，大力推动职业教育发展，并出台了一系列政策措施。

（一）构建了比较完备的地方性政策法规体系

2012年重庆出台了《中共重庆市委重庆市人民政府关于大力发展职业技术教育的决定》，规定“积极支持民办职业技术学校发展，鼓励民办职业技术学校扩大招生规模”，“合理确定民办职业技术学校收费标准，健全社会资本投入和合理回报机制”，“与公办学校享有同等权利”，“按一定比例逐步给予适当公用经费补助”。2015年制定了《重庆市人民政府关于加快发展现代职业教育的实施意见》，规定“支持独资、合资、合作举办民办职业院校，加快民办职业院校产权制度改革，允许社会力量以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利。”另外，2015年的《重庆市人民政府办公厅关于促进职业教育校企合作的通知》也从职业教育多元办学角度规定鼓励企业参与高等职业教育。这些地方规范性文件响应和对接了国家层面法规政策，为重庆民办高职教育发展提供了较为详细的行动指南，促进了重庆民办高职的发展，累积了民办高职教育发展改革经验。

（二）重庆民办高职发展成效明显

第一，民办高职规模不断加大，办学水平及人才培养水平得到提升。重庆民办高校数量不断增多。截止到2016年，重庆民办高校达到26所，占全市高校数量的40%。民办高职院校为社会培养高素质技能型人才的能力不断增强，每年培养10万名左右毕业生，为重庆经济社会的发展作出重要贡献。另外，重庆民办高职办学水平也不断增强，当前重庆民办高职中有市级骨干示范性院校2所，有23所民办高校通过人才培养水平评估，占全市民办高校总数的88.5%。

第二，多措并举，保障民办职业教育发展。重庆积极贯彻和落实国家关于民办高职发展的政策法规，多种措施并举，促进了民办教育协调快速发展。1.加大财政支持力度，力争促进民办高职与公办高职地位平等。在学生补助标准方面，重庆对民办高职按照生均1300-1700元的标准给予财政补助；在学生资助方面则一视同仁，每年约资助民办学校学生25万人。另外，重庆市每年安排5000万元作为民办高等教育专项扶持资金，主要用于帮助民办高职院校教育教学设备及条件的改善。2.提供优惠税收政策，助推民办高职院校发展。比如重庆要求国土部门和区县政府把民办高职院校用地纳入城镇建设土地总体规划，通过先交后返税收或者直接优惠税收方式支持民办职业教育，土地、校舍等主要资产过户到学校免收资产过户税费[1]。基于此政策，有的民办高职院校获得土地出让金返还金2.15亿元，有的民办高职仅仅以每亩1万元的优惠价格取得土地。除此之外，民办高校还在供电、供水、供气等方面享受与公办学校的同等待遇。3.努力保障民办高职教师地位及发展机会平等，维护师资队伍稳定。长久以来，民办高职院校和公办高职院校教师因为工作单位性质的不同而在许多方面存在不平等现象，重庆积极改革人事政策，在教师职称评审、课题申请、评优评先以及国内外培训等方面营造公平机会。比如民办高职院校也可以获得职称评审权，民办高职院校教师也可以参加“国培”、“市培”以及各类党建培训机会[2]。4.增加民办高职院校招生计划，赋予民办高职院校招生自主权。重庆每年将高考招生计划增量的50%投放给民办高校，给予14所民办高职院校提前单独招生资格[3]。endprint

第三，加强依法治理，完善内部管理机制。在规范办学方面，重庆民办高职院校的法人财产权逐步得到落实，法人治理结构不断得到完善，全市民办高校土地、校舍等主要资产过户率达到92%。民办高职院校内部管理机制进一步理顺，严格执行预决算制度，走在了全国前列，特别是在民办高职院校财务实行分类建账、分类管理方面。当前重庆民办高职教育已成为全市教育事业的重要组成部分和教育改革的重要推动力量。据估算，全市民办学校在校生每年拉动消费约500亿元，为重庆经济社会发展做出重要贡献。

三、重庆民办高职践行新《民办教育促进法》存在的问题

尽管重庆民办高职教育取得显著发展，但是课题组针对新《民办教育促进法》在重庆高职院校中的实践进行调研发现，历史问题与现实问题仍然比较严重地束缚民办高职的发展，严重影响着社会资本参与高职教育的积极性。

（一）对新《民办教育促进法》理论基础普法不够，投资者心存疑虑

相关主管部门对新《民办教育促进法》的价值导向宣讲不足，新法所依据的理论关系阐述不清，导致投资方对民办高职办学政策理解不到位，对国家针对民办高职的支持及优惠政策理解不透彻导致资本对没有合理预期的投资存在恐惧感。新《民办教育促进法》仍然界定民办教育是具有公益性质的，但同时规定民办高职可以选择“营利性”或“非营利性”。公益性与营利性的关系到底是什么？营利性的民办高职会不会受到更多歧视？基于此，投资方不能清楚地了解国家对于民办高职到底是想“促进”还是想“促死”的真实目的。社会资本投资高职教育，数额大、回报周期长、风险不可预测，甚至会担心在办学过程中出现一些政治风险。所以如果法律和政府不能明确阐明这些法律关系、理论关系，不能给投资方吃一颗定心丸，那么必将会严重影响社会资本投资高职教育的积极性，不利于高职教育社会公共产品的多元化提供，不利于中国民办教育的长远发展。

（二）民办高职院校投资方对资本产权最终归属产生疑问

根据民办职业教育法律及政策规定，民办高职院校可以选择营利性或非营利性，而且也规定了社会资本退出职业教育的措施和办法，但这些规定缺乏具体操作实践检验和论证，无法让投资者从实践中看到公平与正义。当前地方政府要求民办高校依据新《民办教育促进法》要求选择营利性或非营利性，根据课题组调研发现，重庆26所民办高校对于如何选择都处于观望状态。他们如果选择营利性是希望他们的前期巨额投资产权和收益权能够得到明确保障；他們如果选择非营利性一是因为投资方具有社会公益情怀，二是民办高职前期建设所需要的土地等属于划拨性质，如果选择营利性，他们不能确定需要补缴多少税给政府，担忧以后因不能享受优惠政策而无法办好学校。

国家如何给予民办高职院校投资方产权保障是一个大问题，比如，随着办学效益的提升或者降低，国家原来提供的土地优惠、税收优惠、划拨的学生培养经费、学校有形资产和无形资产的升值、所收取的学费、社会捐赠、学校申请的政府各类资助项目、教师培训项目等等各类费用如何体现在最终的产权分配上，也即如何确定国家投入与社会资本投入的变化规则，随着时间推移，社会资本是否会丧失对民办学校的“控制权”而被赶出来。这不仅需要国家法律予以规定，更需要地方政府的具体操作细则予以明示，否则容易导致民办高职院校投资方对资本产权最终归属产生疑问。

（三）民办高职教育在现实中仍受到歧视

虽然新《民办教育促进法》和重庆地方相关法规政策一直强调民办高职与公办高职的地位平等，但是现实中仍存在不平等现象。第一，法律地位的不平等。公办学校是事业单位，但是民办职业院校更多被认为是企业。虽然同样承担为社会培养人才职责，但是这一区别从各个方面透露出法律地位不平等的信息。第二，师资队伍方面的不平等。基于学校性质的不同，教师的各项地位待遇也存在区别，比如编制、身份、待遇等。而这些区别的存在与我国整个人事制度有根深蒂固的关系，不仅仅源于教育领域法律及政策的规定。第三，学生待遇存在差别。民办高职院校的生均拨款远远低于公办学校，民办职业院校的教育基础往往基于历史原因而差于公办职业院校，而国家对人均拨款的减少更降低了学生享受的教育服务标准，从而在事实上存在对民办高职学生的不平等。

（四）民办高职院校办学自主性不足

当前国家教育体制下，民办高职教育除了大部分资本属于社会资本外，除了教育方向应当严格遵守党领导下的社会主义办学方向外，所有教育办学管理体制、教师管理、学生管理、专业设置、实习实训、绩效考核等职业教育事项都无法脱离国家强势的教育行政权的指挥棒，而这种过度的教育行政干预现象，使民办高职无法完全依据市场机制作用而形成有竞争力的高职教育主体，无法大胆的进一步解放思想促进高职教育的发展与改革。

四、对策建议

（一）在理清民办高职教育公益性与资本逐利性的理论关系上构建制度

“资本是由资本的一般属性或自然属性决定的，即由价值增值的内在要求决定的。”[4]资本的本质特征就是“带来剩余价值”，所以资本的秘密就是价值。国家鼓励多元社会资本参与到民办高职教育中，但并不能泯灭投入到民办高职教育的多元社会资本的本性。社会资本参与民办高职教育，从根本上讲，仍然是资本本质属性这只“看不见的手”在发挥作用。

在教育理论以及世界各国教育实践对职业教育属性的界定中，民办教育是一种公益活动，教育活动可以是营利性的，也可以是非营利性的[5]。我国现行教育法律也认为职业教育具有公益性，也规定了民办高职教育可以分为营利性和非营利性，而且特别规定了非营利性民办高职教育不应当以盈利为目的，而营利性的民办高职教育的盈利活动也受到严格限制。由此导致社会资本进入民办高职教育办学领域的积极性不足。

基于此问题的存在，地方政府在执行新《民办教育促进法》具体规定时，需要按照马克思政治经济学理论观点，理清民办高职教育公益性与资本逐利性的关系。社会资本参与民办高职教育已经是发挥了其功能的公益性，因为资本投资民办高职教育已经帮助社会和政府解决了职业教育投入不足的问题，为社会成员提供了更多接受职业教育的机会，所以资本投入民办高职教育本身就已经发挥了公益性。但社会资本投入民办高职教育实现其功能的公益性，并不应当否定资本具有逐利性、追求价值的本性，不应当把资本投入民办高职教育与资本本性相混淆，所以应当允许投入民办高职教育的资本保持一定程度的盈利性，也即利润。但这种盈利性也绝对不能通过在提供职业教育产品过程中的偷工减料而实现，应当是在保障职业教育质量的前提下而合理取得，如果其盈利能力远远低于社会资本的平均标准，也即严重亏损，那么社会资本投入民办高职教育的积极性肯定受到严重负面影响。而这种困境的解决办法就需要政府伸出“有形之手”对投入民办高职教育的资本投资者进行各种合理的补贴，这是因为所有社会资本提供的职业教育都最终构成了社会公共产品，社会公共产品理应由代表社会大众的政府买单。endprint

所以理论上理清民办高职教育公益性与资本逐利性的关系，认识到他们之间的关系并不是矛盾和冲突的，“让恺撒的物归恺撒，上帝的物归上帝”，是充分激发社会多元资本进入民办高职教育领域的关键，也应当作为法律、政策及制度构建的基础。

（二）在尊重市场机制基础上激发社会资本参与民办高职教育的积极性

作为公益性质的民办高职教育活动无法背离社会规律的场域，仍然受市场价值规律支配，所以激发社会资本投资民办高职教育办学活力需要遵循这一规律。健全民办高职教育办学体制，为社会资本主体提供符合市场运行机制的价值评判标准和制度平台；促进民办高职教育办学，需要构建完备的投资主体准入机制，清晰的产权界定标准，合法的利益共享政策。保障民办高职院校稳定运行，还需要构建完善的内部管理机制、严谨的外部监督机制。

（三）站在客观公正的立场上为民办高职搭建平等发展平台

教育行政管理机关要进一步树立依法治教理念，把握职业教育从“政府主导”到“市场引导”的理念变化，民办高职教育从“重要力量”到“重要主体”地位的理念变化，国家从“组织动员社会力量参与”职业教育到“引导支持社会力量兴办”高职教育的行政方式变化理念，民办高职教育从“非营利性”到“营利性”和“非营利性”两者备选兼顾的激励政策变化理念。

教育行政管理机关要客观公正地行使职权，明确教育行政机关行使管理、服务职能的本质是服务人才培育，而人才培养的社会主义目标不应因学校的性质而变化，学生也不应因此而受歧视或者受到不公正待遇。教育行政管理机关应当明白新《民办教育促进法》中顶层设计吸引更多社会资本参与职业教育的政策意图，应当给予多元社会资本参与职业教育更宽松的发展环境、公平环境、支持环境，避免在实践中对社会资本的高职办学进行制度性歧视，而应当一视同仁地保障民办高职院校依法享有办学自主权；依据同一的教育质量保障体系，促进职业人才培养质量提升；依据同一的职业教育社会主义办学方向规则体系，保障职业教育政治方向；完善配套管理制度，保障民办高职院校教师、学生与公办院校教师、学生享有同样的权益。

（四）通过制度明确界定民办高职投资者权益

有恒产者有恒心，无恒产者无恒心。通过制定明确的、可预期的民办高职投资保护制度，可以鼓励激发社会多元资本参与民办高职教育多元办学，这要求国家和地方对民办高职办学的规定更具体、优惠政策更明显且易于实现、保障措施更完善。虽然国务院制定了《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》、教育部、人力资源社会保障部、工商总局联合印发了《营利性民办学校监督管理实施细则》的通知、教育部等五部门印发了《民办学校分类登记实施细则》的通知，但是国家及地方政府还应当就如下问题进行解答。第一，对于民办高职教育非营利性和营利性的界定，要站在社会资本参与民办高职教育的角度进行思考，他们为何参与？目的是什么？然后针对不同目的而制定相应政策保障其收益，保障其产权，保障其退出等等。第二，保障国家给予民办高职教育的优惠能够得到实实在在地、简便地实现，而不是设置层层障碍阻碍优惠的兑现。第三，真正实现对不同资本办学的平等对待，免除民办高职教育在公平政策下潜在的招生计划指标投放、各类项目申报中存在的歧视现象。第四，实质落实教师、学生的权利，实现民办学校、公办学校的师资、学生地位实质平等，因为他们都是社會主义教育者、社会主义人才。

（五）制定完善规则和质量标准来保障民办高职的社会主义办学方向

资本在利益面前容易迷失方向是常态，所以保障民办高职办学主体利益是在其遵法守纪、坚持社会主义办学方向的前提下进行的。资本的本性决定其追求利益最大化，即使资本被投入到高职教育领域，它的本性也不会改变。所以，在民办高职办学中，依据教育法律法规，坚持党的领导，保障社会主义办学方向，不仅需要从表面上予以贯彻和落实，更应当制定体现这一要求的详细规则和质量标准予以考核和衡量。通过依据完善规则和标准加强对民办高职办学主体社会主义办学方向进行监督和考核，把考核结果作为对其评价的指标，从而引导和保障民办高职教育的社会主义办学方向。

参考文献：

[1][2][3]重庆市实施五大扶持政策加快民办教育发展[EB/OL]. http：//www.cq.gov.cn/zwgk/zfxx/2016/6/17/1441472.shtml.

[4]江可申，杨益东.对资本属性的历史考察[J].学海，2001（1）：78.

[5]文东茅.论民办教育公益性与可营利性的非矛盾性[J].北京大学教育评论，2004（1）：47.

责任编辑 刘扬军endprint