周笑安

华东政法大学律师学院，上海 201600

2017年住房城乡建设部和国土资源部发布《关于加强近期住房及用地供应管理和调控有关工作通知》，两部委号召住房供求矛盾突出、房价上涨压力大的城市要合理增加住宅用地，而去库存任务重的城市则要减少乃至暂停住宅用地供应。因此，调整土地供应从而缓解不同的库存问题成为改善房地产市场环境任务的重中之重。

一、房地产库存的两类情形

国家住建部对商品住房的消化周期进行了清晰界定：消化周期在36个月以上的，应暂停供地；36至18个月的，要减少供地12至6个月的，要增加供地；6个月以下的，不仅要显著增加供地，还要加快供地节奏。

去库存周期短的往往是热点城市。热点城市几乎不存在房地产库存问题，而常常是供不应求，即使土地供应增加也会立刻遭到开发商哄抢，普通市民则遭遇“捧钱”“摇号”买不到房的困境。这一现象出现的原因主要是热点城市人口密度大，土地数量有限。例如南京、杭州、合肥、南昌、郑州、惠州等6个城市在过去六个月的平均去库存周期都在6个月以下，必须显著增加供地且加快节奏。

去库存周期长的往往是三四线城市。过去为了加快城市化建设，政府大规模地对农村土地征收征用，扩大城市面积。原本计划新建的城市面积可以由进城务工的劳动力或失地的农民消化，但实际上，因为务工劳动力的乡土情结，以及农民进城购房欲望并不强烈，这一构想在很大程度上落空，出现了房地产库存积压的现象。例如著名的“鬼城”鄂尔多斯，因为发达的羊毛产业和丰富的煤炭储量吸引了大量的劳动力，鄂尔多斯政府为了扩大城市规模新建可容纳一百万人居住的康巴什新区，计划以外来劳动力消化新增土地，但因为煤炭资源的枯竭、传统羊毛产业的式微、劳动力淘金后返乡买房的乡土情怀，康巴什新区的房屋大量空置，房地产库存严重。

去库存周期短的热点城市必须要增加土地供应，缓解房地产市场供不应求的情形；去库存周期长的三四线城市则需要紧缩土地供应，甚至及时暂停，把去库存放在首要位置。

二、结合法律调整土地供应

调整土地供应迫在眉睫，但贯彻落实却难度重重。对热点城市而言，可征收土地受行政区划的限制，土地总量不变，增加土地供应难度大；对三四线城市而言，土地财政是地方政府收入重要的来源，加上没有标准界定，让地方政府“主动减少供应土地”的难度同样不小。

因此，调整土地供应首先要提供操作性强的规章制度，即法律先行，为两类城市的政府指明方向，设定限制。

出台法规限制征收土地使用方向。热点城市在土地征收上可以与周边省市协调，如在相邻地带建设新区，承接部分城市产业，为城市留出更多可供安排的土地。与此同时，对于城市内产业转移留出的土地，地方人大应当出台地方性法规限制其使用，确切地说，是要求政府严格执行征收前制定的土地利用方案而不得擅自变更，如禁止以增加居住用地为名，驱逐中低效益产业而引进高效益产业，“换汤不换药”。地方人大要积极行使监督权，在土地征收后监督地方政府的实施，防止地方政府违背诚实信用原则，为增加财政收入而滥用行政权力，篡改征收土地用途。

明确土地征收法律设定权限。土地征收是增加土地供应的重要途径，但宪法与土地管理法对此却有不同的规定。宪法第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”，“法律”指的是由全国人大及其常委会制定的法律；土地管理法第2条第4款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”，这里“依法”的范围却扩大到了法律、行政法规、部委规章、地方性法规、地方政府规章等。地方政府在征收土地时，适用的往往是《土地管理法》的规定，因此在征收上有着较大的权限，这使地方政府可以大规模征收土地以扩大城市面积，为房地产库存问题买下了隐患。宪法是我国的根本大法，任何法律法规不得与宪法冲突，因此房地产库存庞大而滞销的的三四线城市，更应当遵循宪法的规定，依法行使土地征收的行政权力。

综上所述，对房地产库存状况不同的城市应当区别对待。去库存周期短的热点城市要利用产业调整等方式增加土地供应，出台地方性法规限制征收土地使用，发挥地方人大作用监督政府履职；去库存周期长的三四线城市不能违背征收土地的法律设定权限，且需减少土地征收甚至暂停，以去库存为首要目标。