龚伟

（浙江商业职业技术学院，杭州 310053）

巴西对非洲援助合作研究

龚伟

（浙江商业职业技术学院，杭州 310053）

巴西对非洲的援助合作是本世纪以来对外援助的重要组成部分。巴西对非洲的援助合作以民生为导向，注重互惠互利，不仅使双边经贸关系得到了快速发展，而且使双边政治关系得到提高，但是也面临一些问题及挑战。

巴西；非洲；援助

对外援助合作是国际政治经济领域中的一个特殊现象，其本质上是一种经济合作形式。巴西对非洲的援助合作也不例外。一方面，在经济上力图扩大对非贸易，拓宽出口市场，实现贸易区域多样化；另一方面，在政治上争取非洲国家对巴西在地区与全球事务中发挥大国作用的支持，提升巴西的软实力。该政策以提高巴西在国际事务中的地位为目标，尤其是以民生为导向的“柔性”帮扶，取得了一定效果，但也面临一些挑战和问题。

一、日渐呈现的非洲发展趋势与巴西对非新发展态势战略认知

新世纪以来，巴西经济迅速发展，成为世界主要新兴经济体之一；同时，非洲在全球的战略地位和作用也快速上升，从过去的边缘逐渐成为全球影响力的争夺中心。面对国际形势的变化，为拓宽非洲市场以及非洲对巴西在国际事务中的支持，巴西以农业技术转移、能源开发等领域的民生导向为战略工具，对非洲进行发展援助。具体来说，巴西对非发展援助战略主要基于以下认知。

（一）外交战略转型的需要

21世纪以来，巴西对参与促进非洲的发展日渐兴趣浓厚。塞尔索·阿莫林指出“巴西不是小国，它不能也不应该只有一个小国的对外政策”，因此，“与非洲国家建立密切关系是当前巴西外交政策的首要任务，并在此基础上寻求世界承认巴西在世界事务中的作用”，是巴西国际战略的必然思路。这种外交政策理念实际上是对巴西20世纪推行的“南北外交”的反思。

（二）巴西对非洲市场的日益重视

自2000年以来，非洲经济持续稳定增长。专家预测：“非洲将继续是世界发展最快的三个区域之一，经济发展不会中断。”[1]经济的持续增长，将使非洲成长为世界上最有潜力的新兴市场。从经济角度来看，巴西将非洲看成是一个促进农业机械、生物燃料等产品出口的消费市场。

（三）巴西对国内种族问题的再认知

巴西国内的种族问题一直存在，2001年之后巴西将种族问题全面纳入了国家政治议程。伴随着这一过程，巴西开始制定新的公共政策和规则，因此巴西也需要通过对非洲提供发展援助以获取民众认同。从这个层面看，巴西对非洲的发展援助可以看成是“最近十年间巴西种族和社会融入政策的外延，加强对非洲的外交力度实际上具有较强的为国内政治服务的考虑。”[2]

随着非洲地区在全球政治与经济格局中地位的改善，争取非洲国家以提升巴西全球政治影响力并获得丰厚的商业机会，是21世纪以来巴西对非提供发展援助的重要动因。在区域一体化和经济全球化趋势潮流推动下，巴西调整了对非外交战略，制定了以“经济合作为主导、提升政治影响力为目标”的对非发展援助战略。

二、巴西对非援助合作外交的比较优势及特点分析

巴西对非洲的发展援助外交有一个机制建设逐步深化的进程。2005年巴西与非盟建立定期对话机制和巴西参与的“南美阿拉伯峰会”等机制，都标志着巴西与非洲地区援助合作的持续稳定和深入发展。巴西对非洲发展援助中始终以提升其政治影响力、多样化其市场发展为依托，加强民生援助，以凸显非洲国家民生项目的特征。

（一）民生导向性

巴西资源丰富，因此对非政策的目标主要是希望建立“世界贸易新地理”，出口高附加值产品。为达此目标，巴西对非洲的发展援助主要以技术援助和直接投资为主要手段，强调巴西和非洲在气候、土壤环境等方面的相似性、共同的历史文化传统以及面临的共同挑战，力图建立新型的战略伙伴关系。

1．注重技术援助，强调提升非洲地区的自我能力建设基础。由于南美洲与非洲在地理纬度上的相似性，使得巴西对非技术援助具有良好的先天条件和广阔的发展空间。在政策上遵循着需求拉动、知识转移、能力建设等诸原则，核心要素是能提升非洲地区的自我能力建设。

2．以投资为手段，对非洲进行援助合作，促进经济可持续发展能力。在农业、矿产和能源等生产领域内的基础设施严重不足与落后是影响非洲经济社会发展的重要因素之一，因此，加强对非洲的各领域基础设施投资也是巴西对非援助合作的重要手段。在过去的十年中，巴西通过投资对非洲生产基础设施方面的援助伴随着巴西对外投资力度的增大而增加。非洲目前是巴西第五大投资目的地[3]，在此背景下，大量的投资项目也得以实施。

值得注意的是，巴西有着丰富的石油和矿产储藏，也是目前主要的矿产与石油生产国之一，因此国内的需求并不是驱动巴西对非洲投资的动机。对市场和利润的考虑，而非获得资源安全战略的思考，才是巴西对非投资的主要动因。

巴西对非洲的援助合作均着眼于非洲自我发展能力提升，因地制宜开展援助，符合非洲地区各国人民期望减贫脱困，自我可持续发展的利益诉求。

（二）惠民产业和减贫减债

巴西对非援助合作注重扶持和推动与非洲地区民生相关的产业，并根据自身与非洲地理环境的相似之处，利用自身发展过程中的成熟经验，聚焦非洲发展中需要优先解决的问题，授之以渔，促进非洲经济社会发展。

1．扶持惠民产业，以贸易促进非洲内生发展。在国际发展合作与援助中，有时援助并不能达到解决失业、消除贫困的目的。只有受援国具备能够把丰富的资源转化为惠及民众的财富的时候，以合作促进援助才能推动社会经济发展，消除贫穷和落后。近年来，巴西对非发展合作与援助中日益注重推动与非洲地区的贸易，推动当地惠民产业发展，为非洲地区经济可持续发展奠定基础。其中，巴西对非洲的外贸战略着重于扶持和推动惠民产业。

2．通过减债和优惠贷款，注重对非发展合作与援助项目中的社会责任。沉重的债务负担以及缺乏资金是非洲经济难以可持续发展的重要因素。因此，巴西一方面通过减债对非洲进行援助，另一方面，在免除债务的同时，巴西通过提供优惠贷款，促进非洲经济发展。债务的减免以及随之实施的优惠贷款，为巴西在非洲提升良好的国家形象提供了有力的支持。尤其是因地制宜的制定适合所需项目，宣称“每一个非洲问题都对应着一个巴西解决方案”，受到了非洲当地社会的欢迎。

（三）多边机制推动民生项目中的技术合作

巴西在对非合作中较为注重通过多边机制来进行发展合作与援助活动。巴西与非盟签订多个合作协议，推进对非经济合作与援助，尤其是在农业技术合作中以三边合作形式的援助。一般情况下，发达国家主要是日本、美国等提供融资，巴西提供专业技术与知识，在非洲国家运行发展援助项目。这种项目有时还涉及到多边组织，最典型的项目是“热带草原计划”。

三、巴西对非援助合作的效果及挑战

巴西在对非援助合作中，以文化传承关系作为对非援助政策的制定与实施的情感基础，以多样化的发展援助手段，有针对性地转移相关技术，使非洲国家对巴西政策认同度日益增加。

（一）积极开展对非援助合作，促进巴西“提升全球政治影响力”目标的实现

巴西对非洲的援助合作促进了非洲寻求发展的利益诉求，所以非洲国家对于巴西希望提升在国际事务中的影响力的诉求予以了支持。非洲的重要大国，尤其是非洲的葡语国家，逐渐开始把巴西作为外交政策的优先目标。

（二）促进了巴西与非洲的经贸增长，实现了贸易市场多样化的目标

过去十年，非洲已经成为巴西增长最为迅速的贸易伙伴之一。巴西的众多企业在非洲也有着巨大的商业利益。大量的对非投资和优惠贷款不但为巴西的经济发展带来广阔的市场和丰厚的收益，而且推动了非洲经济自我发展能力的提高。

从总体上看，巴西对非洲的援助合作收到了较好的政策效果。但随着对非洲投资项目的增多，诸多企业进入非洲经营，加之国内社会对非洲缺乏深层次了解及相对落后的经济实力以及法律障碍等问题因素的涌现，也制约着巴西对非援助合作的有效推进。巴西对非发展援助外交政策的持续性还有待考验。

1.“亲近非洲”政策理念还未在巴西社会各阶层达成广泛而深入的一致性。巴西改变以西方国家为外交优先目标，加强与非洲的联系，关键的原因在于2003年卢拉总统的当选。罗塞夫执政以来，双方的关系明显冷落下来。2013年减免非洲债务的时候，巴西国内对此争论较多，民众认同度不高。左派和右派都激烈批评非洲在政治上专制和经济上的贪腐。这反映了巴西国内以白人为主的精英阶层对“亲近非洲”政策并非真正认同。

2.巴西财力不够雄厚、企业的违法行为以及巴-非在经济结构上的重叠性所带来的挑战。尽管巴西的企业在非洲的经贸活动取得了显著成就，但是缩着时间的推移、接触的不断加深，面临的挑战也将不断增多。一是财力有限使得巴西不能更好拓展对非关系。资金的不足导致巴西缺乏强有力的经济手段强化其对非政策，既存的对非政策局限性得不到改善。二是巴西企业国内的贪污、不遵法纪的问题也带到了非洲的经贸活动中，造成了一些负面影响。三是经济互补性的不够导致双边贸易进一步发展提升动力不足。巴西虽然期望多样化推动巴西和非洲之间的贸易，但贸易增幅一直缓慢，甚至出现了下降的趋势。非洲在巴西外贸结构中所占份额也出现了同样的状况。

此外，巴西对非洲经济和社会环境存在的困难也估计不足。非洲大陆虽然在减贫和改善民众生活方面取得了显著成就，但政治的不稳定、交通设施的落后以及个人安全风险时常发生都是客观存在的事实。这也对未来巴西对非政策形成了一些负面影响。

[责任编辑 张宇霞]

F752.0

A

1673-291X（2017）23-0186-02

2017-04-12

杭州市哲学社会科学规划课题（G15JC013）成果

龚伟（1973-），男，湖北人，博士研究生，副教授，从事对外援助研究。

[1]世界银行预测2015年非洲经济增长率将达5.2%[N].国际商报，2014-10-20.

[2]周志伟.新世纪以来的巴西对非政策：目标、手段及效果[J].西亚非洲，2014，（1）.

[3]人民日报：巴西投资青睐非洲，2013年8月13日http：//opinion.people.com.cn/n/2013/0813/c1003-22540750.html