◎黄卫东

论公民的监督义务

◎黄卫东

破解监督难是法学研究的关注点。本文在公民基本权利的基础上，探讨在立法层面上确立公民监督的基本义务，以期为健全监督机制提供充实的法理基础，在科学立法上做到明确监督义务，在全民守法上做到履行监督义务，实现严格监督，助力社会主义法治建设。

权利 监督 义务

监督不论是在法理上，还是在司法实践中都是一个难题，其中公民的监督权又是难中之难。在公民的各项基本权利中，监督权的行使为最差之一。破解这一问题需要在法理层面的公民基本权利和公民基本义务之间的关系学说基础上确立公民监督基本义务，这是探讨监督权和监督义务统一关系问题的一个可行的思路。

一、监督义务的基本含义

宪法第四十一条规定的公民对任何国家机关和工作人员有提出批评和建议的权利，一般认为这就是公民的监督权。但是，仅从该条的上文“批评”和“建议”中引伸不出监督义务，因为“批评”和“建议”形成不了强制性的要求，即国家不能强制性要求公民对其提出“批评”和“建议”。公民的监督义务应由四十一条下文产生，即公民对于任何国家机关和工作人员的违法失职行为有向有关国家机关提出申诉、控告和检举的权利。国家机关和工作人员违法失职行为中，有许多属于侵犯公民权利的行为，针对权利主体被侵权所涉及到的申诉和控告具有强制性。但在侵权个案中，有可能权利主体并没有受到侵犯，因此即使有国家机关侵权行为，往往与公民个体无关，不会主动对其监督。而非权利主体被侵权行为则适于检举，这就体现出国家对公民的强制性要求，即公民监督义务的特质。本文所探讨的就是以检举形式体现出的监督义务。

二、监督义务的法理基础

监督权利与义务的法理基础是权利让渡学说。公民的管理权（自治权）让渡给国家，换来国家对公民人身安全权的保障。而这种保障则需要在一个统一、安全、团结的国家内才能实现，这方面除了国家政权作用外，还要靠全体公民共同努力，这是国家对公民提出义务要求的基本前提。国家行使管辖权同时保障公民的权利，体现了国家权力与公民权利的统一性。当然另一方面，国家权力和公民基本权利还有对立性，在实践中行使国家权力往往会发生侵犯公民权利的情况，解决这一问题要从侵权主体和被侵权主体两方面入手。国家权力对公民权利的基本保障是国家的应尽义务，但国家履行这一义务不仅需要这一义务主体国家本身来决定，还要由义务客体即公民来参与，公民确认国家是否履行保障公民基本权利的义务，即公民的监督权，而国家要求公民确定国家是否履行其保障公民基本权利的义务，即公民的监督义务。换言之，公民监督义务就是国家在确定其是否保障公民权利方面对公民提出的基本要求。

从权利让渡学说上还可以分析出另一层含义：公民的监督义务是公民自己监督自己。监督问题之所以是个难见实效的问题，很重要的一个原因是所谓“自己监督自己”，但这往往是指国家及其工作人员在体制内互相监督。这种监督极易使监督流于形式，或有名无实，或产生“对冲式监督”。而公民自己监督自己则完全不同，公民的监督是监督国家是否保障自己的权利，也是公民的权利本身是否得到保障由公民自己来监督，这也可以理解为权利的反向“让渡”，即国家的监督权部分让渡给公民，同时换来公民对国家权力和义务的监督义务，国家权力机关自己监督自己和公民的自己监督自己，前者是造成问题的因素，后者为解决问题的方法。

宪法四十一条又进一步提到，公民行使对任何国家机关和工作人员的违法失职行为进行申诉、控告或检举权利时，不得捏造或者歪曲事实进行诬告、陷害。对此国家有关机关必须查清事实，负责处理，这一项当然属于国家履行义务，公民行使检举权是针对国家行使权利，同时也是对应国家的义务。在针对国家工作人员时则主要体现出公民行使自身基本权利，但不能侵犯其他公民的权利。对于国家工作人员来说，则具有双重身份，一方面代表国家行使权利和履行义务；另一方面国家工作人员本身也是公民，既行使公民权利也要履行公民义务。因此，监督权和监督义务的统一，是对权利主体和义务主体的双重法律约束，这对于防止出现不当行使监督权，即所谓捏造、歪曲事实进行诬告、陷害，对防止出现压制、打击、报复等具有积极作用。

三、监督义务对公民义务体系的完善

虽然基本权利与义务的统一仍属于权利与义务关系的特例，在法理上这种特例增多对促进权利与义务关系说是有益处的。如在实践中作为权利义务统一体的劳动权利义务、教育权利义务是公民各基本项权利及各项基本义务当中行使和履行相对较好的。因此，确定监督既属于权利也属于义务是权利和义务的统一，对进一步例证权利与义务统一性有法理意义，对确保监督权和监督义务与劳动权利和义务、教育权利义务一样行之有效具有现实意义。监督义务的确立，对于公民义务体系的完善也具有积极意义。与基本权利是一个完整体系一样，公民基本义务也应成为一个完整的体系，现行宪法规定的对公民基本义务的体系中偏重于国家安全方面的义务。现代国家的主题除了国家安全外，还有国家治理和国家发展，国家治理和国家发展与国家安全一样日益成为国家根本性问题。在公民基本义务中，虽然也规定了诸如遵守社会公德的义务、依法纳税义务以及劳动义务、教育义务等与国家治理和发展相关的公民义务，但毕竟在义务体系中比重不足，直接度不够。而确认监督作为一项公民义务，则可以在治理和发展义务上补齐短板，增加直接度，从而进一步增强公民整体义务感，完善公民义务体系，对其他已规定义务的履行也会产生良好的促进作用。

要把权力关进制度的笼子里。所谓“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”形成法制的笼子，全民守法的一个重要前提是全体公民要切实履行公民义务，确立公民监督的义务就是扎紧、扎牢制度笼子的一个重要环节。如宪法监督，其中的宪法实施监督，人大监督各项政府机关往往力不从心，保障公民权利，履行公民基本义务就形成了双向监督，公民监督与人大监督做到自上而下的监督与从下至上的监督很好地结合起来，在很大的程度上增强了人大在监督法律实施方面的力度，使监督逐渐成为社会主义法治国家的主项。

（作者单位：沈阳师范大学法学院）

责任编辑：宋 爽