文/李细珠

再论“内外皆轻”权力格局与清末民初政治走向

文/李细珠

几年前，笔者在研究地方督抚与清末新政课题时，曾提出清末新政时期中央与地方权力格局演变为“内外皆轻”，在一定程度上补充或修正了自罗尔纲先生以来所谓“内轻外重”权力格局说。“内外皆轻”说的提出，在学界引起了某些关注。孙燕京教授曾撰文鼓励并提出质疑，促使笔者继续思考，深感有必要进一步阐释和深入论证。

“内外皆轻”含义再释

所谓清末“内外皆轻”权力格局的核心意涵，具体涉及清末新政时期中央与地方权力关系问题。

关于晚清权力格局问题，一般都是在中央与地方权力关系的框架之内讨论，学界长期以来多持“内轻外重”说。这个说法最早源自太平天国史研究大家罗尔纲先生。罗先生从湘军的兴起，论证咸同以后“兵为将有”的起源，指出将帅各私其军而出任疆寄，造成“外重内轻以致于分崩割据的局面”，并在此基础上提出“督抚专政”说，认为地方督抚“既擅兵柄，又握有地方上的财政、民政等政权，于是他们便上分中央的权力，下专一方的大政，便造成了咸同以后总督巡抚专政的局面”。罗先生的这个观点在学界有非常广泛的影响，但也不断受到挑战和修正。从王尔敏、刘广京到刘伟，基本上赞同晚清权力格局出现“外重内轻”局面，但还不至于到“督抚专政”地步。邱涛则全面修正罗先生的观点，认为在晚清既没有形成“内轻外重”的局面，也没有出现所谓“督抚专政”。值得指出的一点是，既往相关研究在时段上主要局限于太平天国兴起的咸同时期，至多延伸到庚子事变，而对庚子以后的清末新政时期则缺乏实证研究。

笔者的研究重点是清末新政时期地方督抚权力的变化与清廷中央集权的关系，在时段上正可弥补既往相关研究之不足。笔者认为，辛亥鼎革之际，中央与地方权力关系实际上已演变为“内外皆轻”的权力格局。在清末庚子至辛亥期间，随着新政尤其是预备立宪的开展，清政府不断加强中央集权措施，地方督抚的权力被收束而日益变小，其干政的影响力也有一个逐渐减弱的趋势。但与此同时，清政府中央集权的实际效力却并不显著，反而随着统治集团内部矛盾的激化而有削弱之势。这便形成“内外皆轻”的权力格局。一方面，清廷并没有建立强有力的中央政府，也未能真正控制全国的军权与财权，中央集权有名无实；另一方面，各省督抚也不能有效地控制地方军权与财权，在地方已没有强势督抚，更没有形成强大的地方势力。清末新政从制度上使权力交接失控。武昌起义前夕，正是地方督抚权力明显削弱，而清廷中央集权尚未强固之时，在此权力转换临界的关键时刻，革命爆发，清廷中央不能控制地方，地方无力效忠清廷，清王朝最终覆亡。

对于笔者所谓清末权力格局“内外皆轻”说，孙燕京教授在鼓励之余，进一步质疑地方督抚权力究竟是“重”还是“轻”，其基调是肯定督抚权力之“重”。她认为，在清末新政时期，中央与地方权力争斗异常激烈，面对清廷中央的收权，督抚们绝不肯乖乖就范，而是想方设法做了保留，以便继续在一些重大问题上“掣肘”中央，至少是不合作；督抚应对方式是联衔上奏，如果不以“要挟”理解的话，至少也是“聚众壮胆”；督抚并不是无力效忠，而是无心、无意，就是“离心离德”。在她看来，“清末的‘外重’不一定以‘权重’的形式出现，而是以‘离心离德’的形式呈现”。

对于孙燕京教授的质疑，笔者并不认同，并作了三方面的解释：其一，清廷通过新政确实从制度上收回了地方督抚一些重要的权力。咸同军兴以后地方督抚权力增大的表征，主要是“兵为将有”和“就地筹饷”，就是军事权和财政权的扩大。庚子事变之后清廷实行新政，在调整和收束地方督抚的权力方面，首当其冲者也是军事权和财政权，另外还有司法权、外交权、人事权、行政权，等等。在新政与立宪的过程中，清廷中央集权的手法，主要是通过在中央设立军事、财政等各职能部门，相应地在各省设立下级机构，垂直掌控，直接剥夺了地方督抚在军事、财政、司法、外交、人事与行政等方面的权力，从制度设计上把地方督抚的相关权力收归中央，逐步加强了中央集权，而使地方督抚权力越来越缩小。

其二，清廷中央集权并没多大实际效力，没有实际掌握从督抚手中收回的各种权力。清廷从制度上收回地方督抚不少重要权力，但因为亲贵专权，内部矛盾重重，政出多门，实际上破坏了中央集权的效力，未能真正掌握这些权力。一个显著的事例是，清廷通过中央集权，把新军的指挥权、调遣权收归军谘府、陆军部，但事实上，军谘府、陆军部并不能有效地指挥和调遣新军。所谓“中央无法控制地方”，只是清廷实际上不能掌控收回来的权力，并不是督抚坐大而权“重”。

其三，地方督抚在制度上失去许多重要权力，在实际上处于无能为力的状态。清廷通过新政加强中央集权，相应地削弱了地方督抚权力，使督抚在地方办事艰难。辛亥鼎革之际，地方督抚面对革命，除少数顺应世变潮流以外，尽管可能有多数督抚想效忠清王朝，但大都有心无力而已。独立各省督抚既无法控制新军，也不能筹集军饷，大都成为无兵无钱的光杆司令，只能消极应对革命形势。

概而言之，地方督抚之权“轻”，是清廷通过新政实行制度变革的结果。武昌起义之后地方督抚无力效忠朝廷的惨痛事实可为明证。调兵不动，筹款不成，办事不能，谁能说督抚还是权“重”？

所谓“权力流向”问题

所谓“权力流向”问题，涉及权力的转移或再生，与制度建设直接相关。

孙燕京教授认为：“从广泛意义上说，权力大致是常量，一个变轻，另一个（相对待的一方）自然趋重。那么，内外皆轻便于理不通。”这只是简单的逻辑推论，与实际史事并不相符。关键在于权力不是物质的东西，也不是实际的能量，只是“一种潜在能力而非实际现象”，作为一种制度的规定性效力，这种效力只有在掌握和利用制度的情况下才能发挥出来，否则就是无效力。可见，权力不是“常量”，并不简单地遵循此消彼长的规律。所谓“权力流向”，既与制度的掌控和利用相关，也与制度变迁相关。

那么，清末中央与地方权力关系形成“内外皆轻”格局之后，权力到哪里去了？这是孙教授与一般读者问得较多的问题。笔者有一个比较概括的说法：“当清廷中央与地方督抚的权威一并衰落之时，军人势力崛起，从而出现军人干政局面。”也就是说，权力从清廷中央和地方督抚转移到军人势力。要理解这个“权力流向”问题，关键还是要解剖革命之后的制度变迁与重建问题。

具体来说，辛亥革命之后制度变迁与重建的过程大致可分为两步：革命与和谈，正是这两步比较完整地完成了权力转移过程，用非常粗线条的图式表示，就是：清政府→孙中山南京临时政府→袁世凯北洋政府。

关于清末民初的“权力流向”问题，实际上是从君主专制走向民主共和的制度变迁与重建的结果。清政府的权力并没有直接转移到袁世凯，尚有一个不容忽视的中间环节，那就是南京临时政府与南京临时参议院。一方面，南京临时政府通过革命的方式在各独立省区建立政权，分割了清政府的部分统治权力；另一方面，南京临时政府通过南北和谈的方式，与袁世凯合力迫使清帝退位，使清政府交出了另一部分统治权力，这一部分统治权力是清政府在接受优待条件的同时交给了南方革命政权，实际上还是暂时归于南京临时政府。由于清帝退位之后孙中山辞职，袁世凯继任，最后这两部分统治权力都由南京临时参议院授予新任中华民国临时大总统袁世凯。可见，清政府的统治权力经由南京临时政府与南京临时参议院，最终转移到袁世凯北洋集团。

“内外皆轻”与民初政治走向

清末“内外皆轻”权力格局对民初政治走向的重要影响是，辛亥革命在清廷中央与地方督抚权威一并衰落之际爆发，掌握军队尤其是新军的军人势力崛起，以袁世凯为首的北洋集团乘势而动，从军人干政到军人主政，试图重建统治权威而未能奏效，政局分崩离析，导致民国初年的军阀政治。

这期间值得注意的有三个重要环节：

第一，军人干政使清政府乖乖就范。武昌起义爆发后，新军势力成为清朝中央与地方政府难以控制的力量，以至于出现军人干政局面。其时军人干政有两个显著的事例：一是张绍曾滦州兵谏立宪，二是段祺瑞电奏请愿共和。对此，软弱的清政府无可奈何，只能顺从地满足其政治意愿而不敢有丝毫的违背。

第二，袁世凯重建统治权威企望落空。袁世凯在北洋军人的支持下顺利地接掌了新生的民国政权，以袁世凯为首的北洋政府实际上是一个军人集团——北洋集团操控的中央政府。为了加强北洋政府的统治权威，袁世凯不断地采取措施笼络立宪派、旧官僚，打击革命党人，企图建立一个强有力的政府，结果却走了一条从临时大总统到正式大总统、独裁大总统、终身大总统乃至于洪宪皇帝的不归路。袁世凯通过镇压“二次革命”打败革命党势力以后，政治野心进一步膨胀，希望去掉“临时”性质，做正式大总统。1913年10月6日，在北洋军警的威逼之下，国会通过三次投票勉强选举袁世凯为正式大总统。随后，袁世凯便以“乱党”为名宣布解散国民党，并撤销国民党党员之国会议员资格，继而又以“几酿成暴民专制之局”为名，宣布解散国会。与此同时，袁世凯策动增修《中华民国临时约法》，为此特设造法机关——约法会议，并提出增修约法大纲案，咨交约法会议讨论。其主旨是改内阁制为总统制，尽可能扩大总统权限。约法会议遵照此意，制定新的《中华民国临时约法》，其要义在建立以总统集权为核心的“强有力之政府”。经过约法会议修订而成的《中华民国临时约法》（又称“袁记约法”），规定大总统作为国家元首“总揽统治权”，事实上赋予了大总统独裁统治的权力。但是，袁世凯对于做这样一个独裁大总统仍不满意，又指使约法会议修正《大总统选举法》，改变原有大总统任期五年、可连任一次的规定，确定大总统任期十年，得连任（无限期），以及每届大总统选举时，由现任大总统推荐三个候选人，先期亲书其姓名于嘉禾金简，密储金匮，藏于大总统府特设之石室。这便实现了大总统终身制，并可能传给子孙后代，大总统选举法已无限接近皇位继承法。袁世凯如此肆意妄为，并没有多少阻力，于是一不做二不休，以致演出一幕洪宪帝制的丑剧。帝制终归逆潮流而动，袁世凯重建统治权威的迷梦随之灰飞烟灭。

第三，北洋集团分裂与军阀割据。袁世凯在护国战争的炮火声中忧郁去世，北洋集团迅速面临着树倒猢狲散的境地。毋庸讳言，袁世凯在辛亥鼎革之际之所以能攫取民国大总统的权位，确实是“非袁莫属”的结果。袁世凯在世时，虽然北洋集团内部各派系不免矛盾重重，但因为有这个主心骨而不能不说尚有较高的凝聚力；同时，正是由于袁世凯的存在，而使其他非北洋势力不敢轻举妄动，从而暂时维系了全国表面上的统一性。袁世凯突然去世，谁能继承他的衣钵就成了极大的政治问题？黎元洪虽然以副总统名义直接上位大总统，但并非北洋系的黎氏完全没有统摄北洋集团的名望与实力。段祺瑞与冯国璋则大致势均力敌，结果不但不能恢复北洋集团的最高统治权力，反而只能分裂为相互对立的派系而争斗不已。北洋集团分裂为段祺瑞的皖系、冯国璋的直系，张作霖的奉系后来加入，以及西南军阀等各地方派系纷起，整体构成了北洋时期的军阀割据局面。

关于近代军阀的起源问题，罗尔纲先生早年讨论咸同时期“兵为将有”与“督抚专政”时曾认为，由于曾国藩的湘军与李鸿章的淮军、袁世凯的北洋新军一脉相承，晚清“督抚专政”的直接后果，便是在民国初年袁世凯死后“北洋军阀遂演分崩割据之局”。后世学者关于曾国藩、李鸿章与湘淮军史研究，及其对于晚清民初政局的认识，大都秉承了罗先生由“督抚专政”而“军阀割据”的基本论断，并不同程度地予以较深入的阐述。他们立论的基本逻辑是，清末“督抚专政”，地方主义抬头，地方势力增大，在民初便直接蜕变为近代军阀，甚至把曾国藩、李鸿章看作近代军阀的鼻祖。这个逻辑推论似是而非，并不符合历史实际。

其实，民初军阀主要是清末军人尤其新军将领，而不是地方督抚。进入民国以后，前清督抚大都步入遗老行列，而新旧军事将领则在政治舞台上纵横捭阖，异常活跃。从袁世凯统治时期（1912年3月10日至1916年6月6日）各省军政长官出身背景统计分析，可得出两点重要认识：一是新旧军事将领占绝大多数，各省军政长官59人，有36人来自新旧军事将领，包括新军统制、协统、标统、管带、督队官、教官与清朝提督、巡防营统领、管带等，占总数61%，可见军人势力之强大，段祺瑞、冯国璋、张作霖、张勋、段芝贵、倪嗣冲、张怀芝、靳云鹏、王占元、陈宦、李纯、赵倜、阎锡山、陆荣廷、唐继尧、汤芗铭、陈炯明、龙济光、刘显世、杨增新等著名的北洋时期军阀头目均赫然在列；二是地方督抚势力甚微。旧官僚包括督抚10人，有东三省总督赵尔巽、吉林巡抚陈昭常、署黑龙江巡抚宋小濂、署山东巡抚张广建、河南巡抚齐耀琳、新疆巡抚袁大化、山西巡抚张锡銮、江苏巡抚程德全、署直隶总督张镇芳、安徽巡抚朱家宝，他们在民国时期大都少有作为，与上述军人势力不可同日而语。

总之，从民初军阀并非清末地方督抚而多为新旧军事将领的事实可知，近代军阀的起源并非地方势力的兴起，而是军人以武力控制地方的结果。在清末“内外皆轻”权力格局之下，中央与地方权威一并衰落，军人势力乘间而起，以致出现军人干政局面。袁世凯正是依靠北洋新军的力量，进入清廷权力核心，从中央而不是从地方控制清政府，借革命之力，迫使清帝退位，并攫取新生的中华民国政权。本来，袁世凯企图建立强有力的政府，重建统治权威，扭转清末以来“内外皆轻”的局面，但却逆潮流而动，走上了帝制自为的不归路。袁世凯去世后，没有强有力的核心人物能够牢固地控制最高统治权力，北洋集团四分五裂，各自为政，全国演变为军阀割据局面，涌现无数大大小小的军阀。这些军阀，并不是先来就有地方根基，实际上只是因掌握一定的军队而控制相应的地盘而已。全国性军阀如皖系段祺瑞、直系冯国璋为北洋重要将领从中央控制地方，地方军阀多为军事将领掌握军队后控制地盘，如东北张作霖（后来走向中央成为全国性军阀）、山西阎锡山、广西陆荣廷、云南唐继尧、广东陈炯明等，都是如此。他们各自盘踞一方，为争夺地盘和统治权力而互相厮杀。近代中国政治在袁世凯之后不可避免地走向了军阀混战之局面。

（作者系中国社会科学院近代史研究所研究员；摘自《清史研究》2017年第2期）