谁来种地 怎么种好地
——《关于加快发展农业生产性服务业的指导意见》专题报道

我国相当长时期内，在各类新型农业经营主体加快发展的同时，以普通农户为主的家庭经营仍是农业的基本经营方式。加快培育各类农业服务组织，大力开展面向广大农户的农业生产性服务，是推进现代农业建设的历史任务。为贯彻中央 11号文件和《国务院关于加快发展生产性服务业促进产业结构调整升级的指导意见》（国发〔22001144〕2266号）精神，农业部、国家发展改革委、财政部联合发布了《关于加快发展农业生产性服务业的指导意见》。

《意见》指出，随着我国工业化、城镇化深度推进，农村劳动力大量转移的情况下，“谁来种地”“怎么种好地”已经成为全社会高度关注的问题。在此背景之下，中央提出要加快发展多种形式的适度规模经营，发挥其在现代农业建设中的引领作用。

而近年来，随着现代农业深入发展，农业生产性服务业加快发展，各类服务组织蓬勃兴起，服务领域涵盖种植业、畜牧业、渔业等各个产业，涌现出全程托管、代耕代种、联耕联种等多种服务方式，对于更好地将普通农户引入现代农业发展轨道，发挥了越来越重要的作用，对构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系的作用也日益突出。与此同时，由于我国农业生产性服务业还处于初期发展阶段，服务组织规模小实力弱、对普通农户带动力不强，特别是随着农村劳动力大量转移、老龄化现象日益凸显，迫切需要加快培育各类服务组织，大力发展面向广大农户的农业生产性服务。

《关于加快发展农业生产性服务业的指导意见》内容聚焦

重要意义

农业生产性服务是指贯穿农业生产作业链条，直接完成或协助完成农业产前、产中、产后各环节作业的社会化服务。加快发展农业生产性服务业，对于培育农业农村经济新业态，构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系具有重要意义。

发展农业生产性服务业是将普通农户引入现代农业发展轨道的重要途径

发展农业生产性服务业是推进多种形式适度规模经营的迫切需要

发展农业生产性服务业是促进农业增效和农民增收的有效手段

发展农业生产性服务业是建设现代农业的重要组成部分

基本原则

坚持市场导向

服务农业农民

创新发展方式

注重服务质量

发展目标

力争通过5年的发展，农业生产性服务业产值占农业总产值比重明显提高，服务市场化、专业化、信息化水平显著提升，基本形成服务结构合理、专业水平较高、服务能力较强、服务行为规范、覆盖全产业链的农业生产性服务业，进一步增强生产性服务业对现代农业的全产业链支撑作用，打造要素集聚、主体多元、机制高效、体系完整的农业农村新业态。

主要内容

《关于加快发展农业生产性服务业的指导意见》从7个方面发展农业生产性服务业，聚焦了从田间到餐桌，尽量涵盖全部生产环节的相关服务内容。

一是农业市场信息服务。围绕农户生产经营决策需要，健全市场信息采集、分析、发布和服务体系，用市场信息引导农户按市场需求调整优化种养结构、合理安排农业生产。

二是农资供应服务。支持服务组织积极开展种子、农药、兽药、化肥、饲草料等农资供应服务，方便农民购买。

三是农业绿色生产技术服务。支持服务组织开展深翻、深松、秸秆还田等田间作业服务，集成推广绿色高产高效技术模式。推进病虫害统防统治与全程绿色防控有机融合。

四是农业废弃物资源化利用服务。推动建立畜禽养殖废弃物收集、转化、利用三级服务网络；积极探索地膜生产者责任延伸制度；培育一批秸秆收储运社会化服务组织，促进秸秆资源循环利用。

五是农机作业及维修服务。推进农机服务环节从耕种收为主向专业化植保、秸秆处理、产地烘干等农业生产全过程延伸；打造区域农机安全应急救援中心和维修中心，推动专业维修网点转型升级。

六是农产品初加工服务。支持农产品加工流通企业和服务组织发展储藏、烘干、清选分级、包装等初加工服务，提高商品化处理能力。

七是农产品营销服务。推进“农超对接、农社对接”，利用农业展会开展多种形式的产销衔接，积极发展农产品电子商务，拓宽农产品流通渠道。鼓励具有资质的服务组织开展农产品质量安全检验检测。

发力点

一是积极拓展服务领域。《意见》着眼满足普通农户和新型经营主体的生产经营需要，立足服务农业生产产前、产中、产后全过程，重点在农业市场信息服务、农资供应服务、农业绿色生产技术服务、农业废弃物资源化利用服务、农机作业及维修服务、农产品初加工服务、农产品营销服务等7个服务领域，明确了主要任务和具体要求。

二是大力培育服务组织。按照主体多元、形式多样、服务专业、竞争充分的原则，加快培育各类服务组织，充分发挥不同服务主体各自的优势和功能。同时，鼓励各类服务组织加强联合合作，推动服务链条横向拓展、纵向延伸，促进各主体多元互动、功能互补、融合发展。

三是不断创新服务方式。鼓励各类服务组织积极提供专业化的专项服务和全方位的综合服务，促进专项服务与综合服务相互补充、协调发展。大力推广农业生产托管，将其作为推进农业生产性服务业、带动普通农户发展适度规模经营的主推服务方式。发挥农技推广机构在农技推广服务中的主导作用，探索创新农业技术推广服务机制。

关注点

要大力推进农业生产托管

农业生产托管是农户在不流转土地经营权的基础上，将农业生产中的耕、种、防、收等全部或部分作业环节委托给专业化服务组织统一管理的农业经营方式，这是当前农业生产性服务业服务农业和农民的重要形式，规模化的农业生产托管是服务带动型规模经营的主要形式。

现阶段大力推进农业生产托管，主要有四个方面的考虑：

一是有利于解决我国农业劳动力老龄化兼业化问题。随着农村青壮年劳动力大量转移，农户呈现出明显的老龄化兼业化特征。发展农业生产托管，让农户借由服务组织的专业化服务将先进适用的品种、技术、装备等要素导入农业生产，切实解决经营方式粗放落后、生产效率低下等问题。

二是有利于促进服务带动型规模经营发展。农业生产托管探索了在不流转土地经营权情况下，实现适度规模经营的新路径，在满足尚未离开土地、劳动能力不高的老龄化农民继续从事家庭经营愿望的同时，使他们分享到规模经营的便利和收益。

三是有利于促进农业节本增效。通过开展规模化的统一托管服务，服务组织可以集中采购农业生产资料，采用先进耕作技术、充分发挥农业机械装备作业能力，选用新品种、推广标准化生产，实现农业节本增产增效增收的多重效益。

四是有利于推进农业绿色可持续发展。专业化服务组织技术装备先进，推广应用深松整地、统防统治、有机肥替代化肥等绿色高效技术的能力强，可以有效帮助和带动缺乏相应装备和技术的普通农户，助力实现农业绿色生态可持续发展。

强调服务带动普通农户

我国的国情是人多地少，地区农业生产条件差异大，有的零散地块只适于家庭耕作。以普通农户为主的家庭经营适合我国国情农情，具有持久生命力，仍是农业的基本经营方式，普通农户在一定时期内仍将大量存在。与此同时，随着现代农业加快发展和农业劳动力素质结构性下降的问题日渐突出，普通农户在采用新技术新机具、对接市场等方面面临许多新的困难。在推进农业现代化过程中，如何尽快提升小农竞争力，把小农生产引入现代农业发展轨道，更好地帮助农民、提高农民、富裕农民，成为摆在我们面前的一个重要时代命题。

通过发展农业生产性服务业，让普通农户能够根据自身状况和需求，选择服务组织提供的多元化多层次多类型的专业化服务，既能满足农户参与生产、从事家庭经营的愿望，又能将一家一户小生产融入到农业现代化大生产之中，有助于构建以家庭经营为基础的现代农业生产经营体系，促进小农发展与农业发展齐头并进。

“谁来种地”“怎么种好地”

权威解读

9月19日，农业部新闻办就《关于加快发展农业生产性服务业的指导意见》有关情况举行新闻发布会。农业部农村经济体制与经营管理司司长张红宇介绍了农业生产性服务业有关情况并回答记者提问，国家发展改革委农经司副巡视员许正斌共同出席发布会。

张红宇：加快发展农业生产性服务业，对于促进适度规模经营发展、推进农业供给侧结构性改革具有重要的战略意义。

改革开放近40年来，我国工业化、城镇化深度推进，农村劳动力大量转移进城，2016年农民工总量已经达到2.81亿人，“谁来种地”“怎么种好地”已经成为全社会高度关注的问题。

在这个背景之下，中央提出要加快发展多种形式的适度规模经营，发挥其在现代农业建设中的引领作用。为此，2014年中央出台了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，2016年出台了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，今年又出台了《关于加快构建政策体系培育新型农业经营主体的意见》。从农村土地制度改革和经营制度改革入手，一方面推动土地经营权流转，培育新型农业经营主体，实现土地集中型规模经营，解决“谁来种地”的问题；另一方面，着眼于发展农业生产性服务，培育新型农业服务主体，实现服务集中型规模经营，来解决“怎么种好地”的问题。

近年来，农业生产性服务业加快发展，对于更好地将普通农户引入现代农业发展轨道，构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系发挥了越来越重要的作用。与此同时，由于我国农业生产性服务业还处于发展初期，服务组织规模小实力弱、对普通农户带动力不强等问题仍很突出，特别是随着农村劳动力大量减少、老龄化现象日益凸显，一家一户办不了、办不好、办起来不合算的事情越来越多，迫切需要加快培育各类服务组织，大力发展面向广大农户的农业生产性服务。

“谁服务”“怎么服务好”

张红宇：各类农业新型经营主体都有对农民提供服务、为自身提供服务的功能，但他们的定位有所区别。

农业的新型经营主体是多元化的，表现形式也多种多样，总体上看大约有四大类：第一类，家庭农场87.7万家。第二类，农民合作社现在有193万家，既有生产型合作社，也有服务型合作社。第三类，产业化经营组织41.7万家，其中龙头企业13万家。第四类，社会化服务组织115万家。这四大类主体在实践中，一方面自己直接从事农业生产经营，也为他人提供相关的服务。不同主体在现代农业中有不同的分工和定位，家庭农场产权关系清楚、边界清晰、交易成本很低，最适合直接从事农业生产活动。但是要帮助农民，特别是帮助弱势农民，合作社是个很好的组织形式，大家在这里面得到共赢、得到共同发展。要推动农业结构性调整，聚焦供给侧结构性改革，特别是提供更多满足城乡居民消费所需的高端农产品、差异化农产品、品牌化农产品，就需要培育壮大龙头企业。社会化服务组织，它的定位就是提供各种生产性服务，促进农业节本增效。要立足不同主体的功能定位，发挥各自的比较优势，促进各主体多元互动、功能互补、融合发展，为推动农业生产性服务业发展夯实组织基础。

关于农业生产性服务业的服务领域，张红宇说，农业生产性服务业是个崭新的概念，《意见》聚焦了从田间到餐桌整个农业产业链条，涵盖了全部生产环节的相关服务内容，应当成为独立完整的产业。

其一，农业市场信息服务。包括产业发展大的走势、价格走势、结构调整等，普通农民和新型经营主体更关注这些问题。

其二，农资供应服务。包括良种、化肥、农药的提供，种苗、种畜怎么样满足普通农户和新型经营主体的需要，这是需要解决的第二个大的问题。

其三，农业绿色生产技术服务。从投入和生产过程的角度来讲，不能再像过去一味地增加投入，只追求产量。现在追求的是品质，追求的是绿色发展，所以生产技术要聚焦绿色发展。

其四，农业废弃物资源化利用服务。农业发展到今天，环境保护、废弃物的处理是个非常棘手的问题。原来叫废弃物无害化处理，现在叫资源化利用。怎样有效地解决好农业废弃物资源化利用的问题，也要求我们提供有效的服务。

其五，农机作业及维修服务。农业机械的使用，包括维护问题，普通农户和广大新型经营主体提出了越来越多的要求。现在从农业机械发展的角度来看，怎么样从粮棉油大宗农产品向经济作物延伸，从大田作物向特色作物延伸，包括丘陵地区、山区、南方水网地区小型农业机械如何发展的问题，都摆在了我们面前。所以农机作业包括维修服务，成为了实践中提出的很迫切的问题。

其六，农产品初加工服务。比如玉米、小麦收了以后，简单加工成面粉，把稻谷做成大米，这些初加工环节，特别是储藏环节、运输环节，包括冷链设施的运用，实践中都提出了很多要求。

最后，农产品营销服务。我国的农民现在生产能力是非常强的，但是能否卖出去、能否卖出好价钱，对于普通农民就比较难了。因此市场营销服务很重要，比如怎么样帮助农民营销、搭建相关的平台，让农民生产的东西能够货畅其流，这些相对生产环节来讲更为迫切，需要政府包括多元化的服务组织来帮助解决。

要让普通农户有获得感

许正斌：在这个问题上，国家发改委积极配合农业部，结合自身职能，主要做了两方面工作：

一是在政策层面加强扶持和引导。2015年以来，国家发展改革委牵头起草了《关于推进农业一二三产业融合发展的指导意见》《关于加快发展冷链物流保障食品安全促进消费升级的意见》《服务业创新发展大纲（2017—2025年）》等文件，明确提出要加快发展农业生产性服务业，增强服务业对转变农业发展方式、加快发展现代农业的支撑引领能力。

二是在资金层面，加大支持力度。加强农业科技服务能力的建设，主要是支持各地乡镇，包括区域性基层农技服务体系建设。加强农产品流通体系建设，进一步加大了对冷链物流体系建设的支持力度；积极支持农业废弃物的资源化利用，支持各类专业服务组织开展病死畜禽、残膜、粪污，包括农林“三剩物”的综合利用。

下一步，发改委将结合职能，积极结合“三农”领域相关项目的建设，包括相关政策的制定，配合农业部进一步支持和推动农业生产性服务业的发展。

如何回应各类新型农业经营主体对农业生产性服务的需求

张红宇：《意见》出台目的就是为了新型经营主体，特别是为普通农户服务的，在政策落实过程中要坚持服务农业农民，要让农民得到实惠。

今年5月，中央《关于加快构建政策体系培育新型农业经营主体的意见》中明确提出相关的政策既要着眼于新型经营主体，更要着眼于新型经营主体带动普通农户，要帮助农民、提高农民、富裕农民。中国2.6亿农户是我们国家粮食安全和重要农产品供给的基础，任何时候都不要忘了这个群体。因此，在《意见》制发过程中，指导思想、基本原则、相关内容、工作要求都聚焦服务普通农户。在指导思想上就明确讲到，要通过生产性服务业，把普通农户引入现代农业发展轨道。在4条原则里专门有一条叫服务农业与农民，在7个服务领域都讲到了对普通农民应该有些什么样的支持。总之，帮助好普通农民、提高农民、富裕农民是各项政策的出发点，也是制发这个文件的出发点。

下一步，我们还要在文件的贯彻落实中特别强调对普通农户的扶持。换句话说，现代农业不能落下普通农户，要让普通农户有获得感、参与感、提升感，实现共同富裕的目标。