白彦锋++苏璐璐

【摘 要】 2017年5月26日，中共中央政治局就推动形成绿色生产方式和生活方式进行第四十一次集体学习。我国一些地区存在的“弃风弃光”问题，值得我们关注。2016年8月15日，中国生物多样性保护与绿色发展基金会致函国家电网，其主要是因为部分地方电网未落实“可再生能源发电全额保障性收购制度”在一定程度上造成了“弃风弃光”问题。文章先从供给侧、需求侧分析了当下“弃风弃光”的原因，之后测算了“弃风弃光”的成本，认为环境公益诉讼下高额的环境赔偿成本，可以有效化解过剩产能，解决“弃风弃光”难题。

【关键词】 环境公益诉讼； 供给侧； 需求侧； 去产能

【中图分类号】 F812.0 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2017）20-0006-07

一、引言

在当前供给侧改革和能源革命的大环境下，国家积极推动光伏、风能等新能源发电机组投资建设，但也出现了新能源产能过剩的问题。尤其是在新能源丰富的“三北”（指东北、西北、华北）地区，部分发电机组停止运行，并网发电严重滞后于发电装机增长，发电设备利用效率低下，“弃风弃光”问题比较突出[1]。

新能源的发展与我国绿色生产方式和生活方式的形成密切相关，得到了中央及民间组织等一致的关注。在2014年6月13日中央财经领导小组第六次会议上，习近平强调积极推动能源生产革命、消费革命、技术革命、体制革命以及全方位加强国际合作，大力推进清洁新能源的高效利用，积极推进电力体制改革，加快形成能源节约型、环境友好型社会。但我国在着力推进能源革命的过程中，却出现了“弃风弃光”的现象，该问题引起了社会各界的广泛关注。2017年5月26日，中共中央政治局就推动形成绿色生产方式和生活方式进行第四十一次集体学习，中共中央总书记习近平强调，必须把生态文明建设摆在全局工作的突出地位，坚持节约资源和保护环境的基本国策，推动形成绿色发展方式和生活方式是贯彻新发展理念的必然要求，这与目前我国推进能源革命的政策目标也是相一致的。

2016年8月15日，中国生物多样性保护与绿色发展基金会（下称“绿发会”）就国网电力公司严重的“弃风弃光”行为致函国家电网。绿发会根据多家机构反映，认为部分地方电网公司未真正落实“可再生能源发电全额保障性收购制度”①，加剧了“弃风弃光”问题，从而制约了当地风电、光伏产业的发展，增加了燃煤发电排放量，加剧了环境污染问题。如表1所示，2016年，风电重点地区（“三北”地区）全年保障性收购时长总计26 150h，实际收购22 405h，实际与规定偏差3 745h，偏差率达到了14.32%；光伏发电重点地区全年保障性收购时长总计21 100h，实际收购18 759h，实际与规定偏差2 341h，偏差率达到了11.09%。尤其以甘肃、新疆地区保障性收购落实情况最差，甘肃风电收购偏差1 376h，偏差率高达38.22%，光伏发电收购偏差864h，偏差率高达29.79%；新疆风电收购偏差768h，偏差率高达20.76%，光伏发电收购偏差1 041h，偏差率高达36.53%。因此，以环保公益组织的身份致函国家电网，希望得到其重视并解决该问题，否则将借助环境公益诉讼这种法律途径解决“弃风弃光”问题，以实现生态文明建设的发展目标以及能源生产、输送和消费的供给侧结构性改革。

“弃风弃光”问题是我国风电、光伏新能源发展过程中不可忽视的问题。《能源发展“十三五”规划》中更是明确指出，优化布局风电、光伏产业，争取在两年时间内将弃风、弃光率控制在5%左右的合理水平。目前，我国“弃风弃光”问题严峻，2010—2016年，全国弃风率呈现先下降后上升的趋势，2016年全年弃风电量更是高达497亿千瓦时（见图1），全国平均弃风率达到17%，超过三峡全年发电量的一半②，其中，“三北”地区弃风现象尤其严重，吉林、新疆、甘肃等地弃风率分别高达30%、38%和43%。2016年“三北”地区弃光电量71亿千瓦时，平均弃光率22%，新疆、甘肃弃风率更是高达31%、32%。详见表2。《2017年风电并网运行情况》显示，2017年1—3月，全国风电上网电量687亿千瓦时，同比增长26%；风电弃风限电情况明显好转，风电弃风电量135亿千瓦时，比2016年同期减少57亿千瓦时。2017年第一季度光伏发电建设运行信息显示，一季度光伏发电量214亿千瓦时，同比增加80%。全国弃光限电约23亿千瓦时，其中，宁夏、甘肃弃光率下降，分别为10%、19%，比2016年同期分别下降约10个和20个百分点；青海、陕西、内蒙古三省（区）的弃光率有所增加，分别为9%、11%、8%；新疆（含兵团）弃光率仍高达39%。

二、“弃风弃光”的原因分析

对“弃风弃光”的成因分析，除了绿发会致函中提到的国家电网未真正落实“可再生能源发电全额保障性收购制度”，还包括其他多方面的原因，在供给侧结构性改革的大背景下，不仅需要聚焦于能源供给问题，也需要从需求侧方面下手，促进能源行业生产、消费的平衡，进而消除能源“供需错配”的现象[2]。本文从供给侧和需求侧的角度分析如下。

（一）供给侧发展过快

中国过去依赖化石能源的粗放型经济增长模式带来了资本的快速积累，但也带来了难以估量的环境成本。电力作为经济发展的引擎，引导了第二次工业革命，保证电力可持续发展的重要性不言而喻。但以燃煤为主的发电结构因其不可再生性与环境破坏性势必不可持续，20世纪末以来，以光伏、风电等为主的清洁能源得到了全世界越来越多的重视，发达国家纷纷展开能源革命开发推广光伏、风电。美国通过税收抵免等方式积极推广以家庭为单位的屋顶分布式太阳能计划，根据美国能源部国家可再生能源实验室（National Renewable Energy Laboratory，NREL）的分析，美国屋顶光伏容量潜能高达1 118GW，光伏年发电量高达1 432TWh，相當于全国售电量的39%。德国自2000年实施《可再生能源法》以来，风电、光伏等新能源发展取得了瞩目的成绩，目前，包括风电、光伏、生物质能等在内的可再生能源电力（绿色电力）满足了德国30%的电力需求，而这一比例在2000年时仅为6.3%③。2016年，中国燃煤发电量占总发电量的比重依然高达65.21%，风电、光伏发电比重仅是5.13%。endprint

在世界能源革命的浪潮下，我国也出台众多新能源利好政策促进风电、光伏等能源的发展。2006年1月1日，《中华人民共和国可再生能源法》实施，确定了风电、光伏等新能源的战略发展地位，消除了人们对风电、光伏等新能源投资的顾虑。2007年8月31日，发布了《可再生能源中长期发展规划》（发改能源〔2007〕2174号），指出力争到2010年，可再生能源消费量达到能源消费总量的10%，到2020年达到15%。此后，《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》（发改价格〔2006〕7号）、《电网企业全额收购可再生能源电量监管办法》（电监会令第25号）、《关于实施金太阳示范工程的通知》、光伏领跑者计划、《可再生能源发电全额保障性收购管理办法》（发改能源〔2016〕625号）等政策的相继推出更是刺激了新能源领域的投资，风电、光伏发展一时“风光无限”。

中国的风电、光伏产业在2006年以来得到了突飞猛进的发展。如表3所示，2016年，我国风电、光伏累计装机容量2.26亿千瓦，占到发电装机总量的13.73%，其中，风电装机容量1.48亿千瓦，占比9.03%，光伏装机容量0.78亿千瓦，占比4.7%，而2008年，风电、光伏累计装机占比仅为1.06%，可见，近十年来风电、光伏发电发展迅速。就风电发电而言，2009年风电装机增速高达100%，自2009年以来，其增速呈现下降趋势，但是在2015年，风电装机容量出现了突增，新增装机容量3 438万千瓦，是2016年新增装机容量（1 789万千瓦）的近两倍。其原因可能是在2015年年初，国家发展改革委发布了《关于适当调整陆上风电标杆上网电价的通知》（发改价格〔2014〕3008号），调低风电上网电价。该政策适用于2015年1月1日以后核准的陆上风电项目，以及2015年1月1日前核准但于2016年1月1日以后投运的陆上风电项目。该降价导致了一些风电项目抢在2015年底前完成装机建设。这也成为了国家电网回击绿发会的一个有力证据，国家电网认为本就消纳能力不足的地区仍然抢装风电，才是“弃风弃电”的症结所在。就光伏发电而言，其最高装机增速曾高达250%以上，最低增速也稳定在50%左右。可以说，光伏、风电的发展都得益于能源革命改革的春风，当前世界范围内能源转型的大经济环境与国内出台的众多利好政策催生了一批批的光伏、风电项目。见图2、图3。

（二）需求侧消纳能力不足

需求侧消纳能力不足主要表现为风电、光伏发电装机容量和实际并网容量之间存在巨大的缺口。尽管风电、光电装机容量快速发展，但是不容忽视的问题是其装机容量和实际发电量之间存在巨大的缺口。以2016年为例，我国风电装机容量占总装机容量的9.03%，但其风电并网容量占总发电量的比重为4.02%；光伏发电装机容量的比重为4.7%，但其并网容量的比重为1.11%。这里定义该缺口等于装机容量比重减并网容量比重，得到2008年到2016年光伏、风电发电的缺口情况，如图4所示。具体分析，笔者认为需求侧消纳能力不足主要体现在两方面，一是本地消纳能力不够，二是电力外输消纳能力差。

1.本地消纳能力不足。中国风电、光伏分布极大地受到地区资源禀赋差异的影响，适合做光伏发电、风力发电的地方，一般都是地广人稀、自然条件恶劣，比如甘肃、新疆地区。根据《中国风能太阳能资源年景公报》显示，中国风能、太阳能资源主要集中在“三北”地区，“三北”地区新能源开发投资力度大。根据国家能源局相关资料显示，2016年，“三北”地区光伏累计装机容量为4 637万千瓦，占到总装机容量的59.89%，尤其是西北地区光伏装机容量占比高达39.41%；风电累计装机量为10 637万千瓦，占比为71.56%，其中，内蒙古一个省份的装机容量就高达17.2%。详见表4。

但是“三北”地区因为资源禀赋的原因，工业企业较少、经济相对薄弱，本地完全消纳不了如此多的可再生能源电力。另外，还有其他的问题，比如自备电厂的建设挤占了一部分公用电厂的电力份额，加剧了本地新能源电力消纳不足的问题。《2016年度全国可再生能源电力发展监测评价报告》显示，2016年，“三北”地区非水力可再生能源消耗1 736亿千瓦时，占到当年全部非水力可再生能源的46.7%。根据国家统计局数据，用各省发电量减去各省耗电量得到“三北”地区电力供应情况，如图5所示，正值表示该省份电力供大于求，依靠自身难以消耗本省发电量，负值表示该省份电力供不应求，这样的省份往往工业、经济比较发达。可以看出，2015年，仅河北、北京、天津、辽宁、青海电力供不应求，其中青海电力供不应求主要是因为其地理资源禀赋较差，火力发电贡献度较小。内蒙古电力供求偏差率最高，为1 386亿千瓦时，其次是山西712亿千瓦时，“三北”地区八省份自身消纳不了的电力合计达到3 322亿千瓦时。

2.电力外输消纳能力差。“三北”地区就地电力消纳能力较差，而将电力外送到华东、华中等电力消耗较大的地区，又面临着诸多的困难，一是电力中游输送面临着两方面的难题，一方面大规模、长距离的电力输送会带来较高的输送成本及电能损耗，另一方面外送电网建设滞后于发电装机容量的发展[3]。比如，甘肃作为风电、光伏大省，但其受限于线路外输能力，其电力主要通过两条750千伏特高压交流线路外送，并且与新疆和青海共用，输电能力仅仅330万—430万千瓦，而青海的风电、光伏累计装机容量已经接近800万千瓦④。配套电网设施建设滞后于新能源装机投资建设，其甘肃第一条新能源外送输电通道酒泉—湖南±800千伏特高压直流输电线路工程也于2017年1月竣工完成。

二是对于电力消纳能力较强的东部沿海地区，当地一般都有煤电企业，在GDP锦标赛制下，地方政府肯定是鼓励多用当地煤電，从而拉动就业和GDP。尤其是在目前煤炭产能过剩的情况下，尽管“煤炭去产能”顺应国家政策及改革方向，但盲目的弃煤电、选择清洁能源可能会对本地经济造成较大的波动，而且大部分煤炭企业是资产状况差的“僵尸企业”，其倒闭很可能大幅提高地方银行系统的呆坏账风险。从这个角度来说，基于煤炭企业、银行、地方政府之间的利益博弈，东部发达省份更会选择本地煤电。endprint

综上从供给侧和需求侧两方面分析，造成目前“弃风弃光”问题的主要原因是能源供需的不匹配。一方面在能源转型、节能环保、政策红利的支持下，风电、光伏产业过度投资发展；另一方面对于风电、光伏电力的消纳不足，一是本地消纳能力不足，二是外输消纳能力较差，中游电网面临着输送成本、技术问题以及东部沿海城市更加偏好消费本地煤电。

三、“弃风弃光”成本测算

其实，类似这次绿发会环保公益诉讼的案件并不是孤案，自2015年1月1日新《环保法》实施后，符合资质的環保志愿者组织就可以提起环保公益诉讼。根据2016年7月发布的《中国环境资源审判》（白皮书）显示，自新环保法实施后一年半的时间里，被收录的具有社会影响力的七大环境公益诉讼案件中，绿发会就提起了五件。在环保诉讼案件中，赔偿金额最大的莫过于“泰州1.6亿元天价环境公益诉讼案”。巨额的赔偿资金一方面可以促使相关环境污染部门约束企业行为，实现绿色节能发展；另一方面赔偿资金可以成立绿色发展基金，专款专用用于环保事业。

与之前的环保公益诉讼案件不同，绿发会目前只是致函国家电网，希望其遵守“全额保障性收购制度”，并没有提起诉讼。若是绿发会提出诉讼，针对赔偿金额是一大难题，目前在“弃风弃光”损失金额度量上还没有共识。但可以明确的是，相比于光伏、风能发电，燃煤发电带来了沉重的环境负担，尤其是在全球节能减排的大背景下，人们越来越关注燃煤发电的负环境效应。这里简化地认为“弃风弃光”成本包括两部分，一部分是燃煤发电替代风电、光伏发电带来的额外环境成本，另一部分是被弃的风电、光伏发电损失。

（一）燃煤发电环境成本

在目前我国的能源成本价格构成中，能源价格未反映环境成本，煤电企业成本优势明显。尤其是国家对安装脱硫、脱硝、除尘装置的企业进行补贴，一方面造成了沉重的财政压力，另一方面也是变相地激励煤电发展的非市场化行为。与风电、光伏等高投资性可再生能源相比，燃煤发电具有压倒性的成本优势，但不可忽视的是，较低的煤电成本也带来了大量难以量化的环境成本，燃煤发电排放了大量的SO2、氮化物、CO2以及烟尘，是目前雾霾污染的始作俑者。传统燃煤电力的电价计价方法忽略了环境成本，一方面没有体现环境外部性，另一方面也在一定程度上激励了现存煤电企业等既得利益集团，限制了风电、光伏等清洁能源的并网发展。

关于煤电的环境成本测算，国内外都有不同的研究报告，比如国际环保组织绿色和平北京办公室联合多家机构发布的《中国风电光伏发电的协同效益》报告在考虑了煤炭生产运输环节的外部成本后，认为中国燃煤发电的环境外部成本约为0.159元/千瓦时；能源基金会与环境保护部联合发布的《煤炭环境外部成本核算及内部化方案研究》报告选取2010年的数据，认为燃煤发电的环境外部成本约为0.06元/千瓦时。聂等[4]在《考虑环境成本的燃煤发电与光伏发电成本比较研究》一文中测算出燃煤环境成本（主要是SO2、氮化物、CO2以及烟尘的环境污染成本）大致是0.6元/千瓦时⑤。李素珍等[5]在《燃煤电厂运行中环境成本分析与计算》中通过定量计算模型，估测出燃煤环境成本为0.0354元/千瓦时。

本文认为，燃煤发电的成本主要包括两部分，一部分是发电企业本着节能减排目的而投入的各种环保设备的运行维护费用，另一部分是燃煤发电排放的各种污染物（SO2、氮化物、CO2以及烟尘）造成的外部环境成本。计量第一部分成本，查阅现有资料数据，根据环保部门发布的《环境统计年报》，笔者认为该成本主要是工业废气治理设施运行费用和老工业源污染治理投资。计量第二部分成本，对于SO2、氮化物、以及烟尘的环境污染成本，根据《排污费征收标准管理办法》相关规定，废气排污费按照污染物的种类、数量以污染当量（某污染物的污染当量数=该污染物的排放量（千克）/该污染物的污染当量值（千克））计算征收，每一污染当量征收标准为0.6元，其中SO2、氮化物以及烟尘的污染当量值分别为0.95kg、0.95kg、2.18kg。对于CO2的环境成本，我国居民环保支付意愿较低，深圳碳排放交易平台交易信息显示，碳交易价格约为40元/吨，而对于碳交易较发达的欧洲地区，2012年其碳交易价格就已经达到了70.89欧元/吨⑥。考虑到不同经济发展阶段和居民环保支出承受能力，采用深圳碳排放交易平台的碳交易价格，从而估算出我国燃煤发电的环境成本，如表5所示。如果按照欧洲碳排放标准，忽略通货膨胀率，2015年单位燃煤环境成本高达0.67元/千瓦时。可见，当前我国污染收费力度较小，如果按照欧洲标准来进行燃煤排放收费，煤电企业将不堪重负。

根据测算，粗略认为2016年燃煤发电的单位环境成本是0.1元/千瓦时，根据上文“弃风弃电”介绍，2016年，全国弃风电量497亿千瓦时，弃光电量71千瓦时⑦，总弃风弃光电量568亿千瓦时，以此计算2016年因“弃光弃风”所带来的环境成本大概是57亿元。

（二）被弃风电、光伏发电损失

针对风电、光伏发电损失，基于度电成本受到地区有效日照时间、装机规模、折现率等多重因素的影响[6]，这里我们采用风电、光伏的上网电价进行计算。根据国际环保组织绿色和平2017年4月发布的《中国风电光伏发电的协同效益》报告显示，在不考虑自供电、直供电的情况下，2015年煤电全国加权平均上网电价是0.395元/千瓦时，而风电、光伏的上网电价分别是0.603元/千瓦时和0.944元/千瓦时。以此粗略计算出2016年被弃风电、光伏发电损失为367亿元。

综合以上燃煤发电替代风电、光伏发电带来的额外环境成本，以及被弃的风电、光伏发电损失，初步得出2016年“弃风弃电”成本大概是424亿元。可见，若是绿发会提出诉讼并得到法院审理支持，国家电网将会为自己的行为付出沉重的代价，环境公益诉讼的落实会极大改善目前“弃风弃光”的现象。

四、环境公益诉讼解决“弃风弃光”问题endprint

针对目前我国“弃风弃光”的问题，国家也出台了多项政策措施，比如2011年发布了《关于发展天然气分布式能源的指导意见》（发改能源〔2011〕2196号），旨在促进分布式能源建设、实现能源需求者与能源供求者的合一，提高资源利用效率，相关做法可以借鉴美国的经验。2015年发布了《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（中发〔2015〕9号），提出了发电侧和售电侧的市场化改革，制定合理的输配电价。2016年发布了《关于推进“互联网+”智慧能源发展的指导意见》（发改能源〔2016〕392号），强调了构建能源互联网的重要性，充分利用能源大数据加强电力需求侧管理以及电网建设，尤其是在当今一带一路的大背景下，我国可以充分利用自身在特高压线路建设上的优势，对外输出过剩电力，推进电力行业去产能。但是，国家政策的落实必然会有一定的时滞效应，关于分布式能源与能源互联网的建设必然需要一定的时间，但是“弃风弃光”问题的解决迫在眉睫，而且政策实施的过程中，往往“上有政策、下有对策”，相关利益主体各自为营，例如本案例中，国家电网未落实“可再生能源发电全额保障性收购制度”。而在政府和各利益集团博弈的过程中，往往会损害公众利益。这时候，就需要公民监督的力量，诉诸法律途径，特别是环保公益诉讼巨额的“弃风弃光”成本赔偿在一定程度上可以倒逼电网企业改革，培育合理的可再生能源电力供需市场。特别是在我国着力推进依法治国、公民意识逐渐强化的今天，通过环保公益诉讼解决“弃风弃光”问题可谓意义重大。第一，可以调动全民的参政议政热情，推进国家治理体系的现代化建设。第二，提高全社会对环保的重视，促进风电、光伏等清洁新能源的推广，加快节能减排，构建环境友好型社会。第三，对于“弃风弃光”问题的环境公益诉讼可以加快过剩产能的化解，这与我国供给侧结构性改革的目标也是一致的。第四，环境公益诉讼可以有效纠正市场负外部性的行为，从而可以实现公共利益的最大化，提高全体公民的福利。第五，以检察院为主体提起的环境公益诉讼是深入贯彻落实依法治国的体现，有助于推进国家治理能力与治理体系的现代化。

【参考文献】

[1] 史丹.我国新能源产能“过剩”的原因与解决途径[J].中国能源，2012，34（9）：6.

[2] 岳立，楊帆.新常态下中国能源供给侧改革的路径探析——基于产能、结构和消费模式的视角[J].经济问题，2016（10）：5.

[3] 韩秀云. 对我国新能源产能过剩问题的分析及政策建议——以风能和太阳能行业为例[J].管理世界，2012（8）：171-172.

[4] 聂，吕涛.考虑环境成本的燃煤发电与光伏发电成本比较研究[J].中国人口·资源与环境，2015，25（11）：90.

[5] 李素真，王运民.燃煤电厂运行中环境成本分析与计算[J].环境科学与技术，2009，32（9）：131.

[6] 马翠萍，史丹，丛晓男.太阳能光伏发电成本及平价上网问题研究[J].当代经济科学，2014，36（2）：85-94.endprint