朱新华 董妍

（天津科技大学天津300222）

王宠惠对五权宪法思想的阐述

朱新华 董妍

（天津科技大学天津300222）

王宠惠是近代中国历史上著名的法学家，在宪法、民法、刑法等诸多领域中都有建树，王宠惠先生曾经对孙中山的五权宪法进行过详细解读，指出五权宪法的基础与目的都是三民主义，三民主义与五权宪法相互为用，三民主义之实现，有赖于五权宪法之确立。五权宪法是原始宪法，其中五权之间的关系可以借鉴三权制度中的部分关系，但是五权的设立也解决了三权制度的诸多问题。

王宠惠五权宪法民权主义权力关系

D909.2

A

2017-05-27

引言

王宠惠是国际著名的法官、外交家，曾任民国首任外交总长、北洋政府总理、南京政府司法院长、国防最高委员会秘书长等职。王宠惠在法学领域造诣极深，被称为中国法学第一人，在诸多领域都有建树，如在刑法上，王宠惠先生曾经指出随着社会发展，特别是随着文明的进步，刑法会越来越呈现出谦抑性的特征[1]49-53，在民法领域，王宠惠先生翻译了诸多外国民法文献[1]49-53，留下的著述至今仍值得我们进行深入研究。在国内王宠惠曾经担任过一系列显赫的政府职务，在国内是法律制度的构建者，在国际社会中，维护国家利益，是国家利益的守护者[2]123-138。在辛亥革命爆发之前，王宠惠先生是孙中山的拥护者和追随者，辛亥革命之后，王宠惠成为了孙中山得力的助手[3]59-62。在1939年7月1日发表的《五权宪法》中，对于五权宪法的基本问题作出了阐述，是研究王宠惠思想以及孙中山五权宪法的重要文献。在该文中，王宠惠主要从以下几个方面对五权宪法进行了阐述。

一、民权：五权宪法的基础

1.民权精要概说。王宠惠先生认为，五权宪法的基础与目的都是三民主义，三民主义与五权宪法相互为用，三民主义之实现，有赖于五权宪法之确立[4]88。

在三民主义当中，民权主义最为精要，只有真正理解了民权主义，才能真正理解五权宪法。民权主义的内涵，王宠惠先生也作出了阐述，他把人民与政府的关系比作工程师与机器的关系，并进一步解释说，工程师应当有管理机器的“权”，而机器应当有工作的“能”，即人民应当可以节制政府的“政权”也叫“民权”，而政府应当有能力治理国事的“治权”也叫“政府权”，这两种权利界限必须清楚，同时也要保持平衡，这样民权才能充分发展，国家才能长治久安。

2.民权的具体内容。在传统的代议制模式下，民权都是间接行使的，而在五权宪法的设计之下，民权指的是直接民权，并且除了选举权之外，还应当有罢免权、创制权和复决权。

选举权和罢免权是对人之权，是人民节制政府官员的工具，选举权是发动力，罢免权是受动力，如果只有选举权没有罢免权，那人民只能将权利推出去而不能拉回来，这是十分危险的。

对于选举权的行使是有条件的，对主义不理解或者不奉行革命主义原则的人不能被赋予选举权。罢免权的行使，王宠惠先生作出了比较详细的论述，罢免权的存在使得人民在特定的条件下，有提出请求书要求大众投票表决所选举之人应否被罢免的权利。正是因为有这样的权利存在，在共和政体之下，国家主权才能真正属于国民全体；政府的职权并非所固有的，政府应当对全体国民负责。

除治人权之外，国民还有治法权，国民享有法律管理之权，由此产生了创制权和复决权，是人民节制法律的工具。所谓创制权，是人民在特定的条件下，可以提出请求，要求大众投票表决法案或者要求政府通过法案的权利。这种权利保证了当人民认为某项法案通过对大众有利的时候，可以提出表决的要求。王宠惠先生认为，孙中山先生提出创制权的最重要目的在于促使人民自动地合法地照顾其本身的利益。

复决权是指人民在特定条件下有受政府机关采访其意思而投票表决某种法案的权利，在某法案提议之前，先行取得人民的许可称之为咨询的复决权，在议决某法案之后，再行取得人民批准的，称为批准的复决权。王宠惠先生认为，复决权存在的最重要目的是让人民对现行及将来的法律，以人民的立场，决定该法律是否应该存在或者成立。

3.民权的行使。在人民行使直接权力和间接权力的问题上，王宠惠先生认为，对于“县”一级，应当采用直接民权，这样民权可以得到充分的发挥，而在“省”一级，应当采用间接民权，这样达到“省”与“县”紧密联系的效果。至于中央，应当在宪法颁布之后，由地方上所选出的代表组织国民大会，由国民大会对中央政府官员行使选举权和罢免权，对中央的法律行使创制权和复决权。

王宠惠先生认为，虽然人民行使权利的方式有直接和间接的区别，但是其目的都是为了节制政府权力。因此人民的四权是政治的基础。

二、王宠惠对五权宪法性质、地位的阐述

1.五权宪法为原始宪法。宪法学理论中宪法类型分为原始宪法和派生宪法，原始宪法是依据本国革命实践而产生的宪法，派生宪法是指不是由本国革命实践而产生的宪法。在世界范围内，原始宪法不多，大多数国家的宪法都是派生宪法。王宠惠先生指出，五权宪法是原始宪法，是孙中山先生在长期的革命实践中所创制的，早在满清光绪年间就已经提出，并非一时的产物，具有深厚的理论和革命实践基础。

2.五权宪法的两个基本问题。关于五权宪法，王宠惠先生曾经与孙中山先生有过多次交流，其认为，关于五权的创制，有两个问题：一属于基性；二属于运用，前者为原则，后者为施行。在孙中山先生的遗教中，仅仅对原则进行了阐明，而对于施行问题，则几乎没有涉及。据王宠惠先生回忆，之所以这样，是因为孙中山先生认为“先须赞成原则，至于施行方面，尽可别想办法；不应先从办法上着想，然后赞成原则。所谓先须赞成原则者，取其认定原则为一种创制，则至实行时，自可制定一种特别办法，以符合原则。若为详细办法所囿，则对于原则必难了解。”即在确立宪法之时，要分清本末，应当先明确根本的原则，这是本，而具体的实施为末，不能本末导致，应当在先确定具体原则的前提之下再来讨论实施方案，实施方案可以灵活多样，而原则则必须坚持不变。对于孙中山先生的上述观点，王宠惠先生认为是知难行易。

对于如何研究五权宪法问题，王宠惠先生也提出了自己的观点，他认为，要想穷尽五权宪法的所有要义，是十分困难的，而且怕是越想说，越说不明白，因此不如遵循“不识庐山真面目，只缘身在此山中”的古训，从侧面研究五权宪法，反而比正面研究更容易

三、王宠惠对五权分立的解析

基于以侧面研究取代正面研究这种思路，王宠惠先生对五权宪法进行了较为详细地分析。

五权分别为五种治权——行政权、立法权、司法权、考试权和监察权——独立行使。对于五权宪法的内容和作用，王宠惠先生并没有直接进行分析，而是先分析了中外政治的问题，进而引出对五权宪法的分析。

1.三权分立存在的问题。王宠惠先生从孟德斯鸠的三权分立说起，认为三权分立是在美国成立后才得以实现的，美国是近代成文宪法中三权分立制度的鼻祖。在我国君主专制的时代下，行政、立法、司法三权均在君权之下，考试权和弹劾权虽然分立，但是实际上都在君主权的掌控之下，人民权利更是无从谈起。正是基于此，孙中山先生强调民主政治，主张对政府的治权进行划分，这种思想的出发点是摒弃君主专制，而我们不能完全采取西方的三权分立，因为三权分立存在如下两个问题。

（1）考试权附属于行政权。这一设计的弊病有两个：一是行政权的行使者是主考官，所以低级别的官员需要经过考试，而高级别的官员则无需经过考试，该制度有失公允；二是即使低级别官员需要考试，因为考试的权力在行政官员手中，因而也容易以权谋私。

（2）弹劾权附属于立法权。这一设计的弊病有四个：一是由于议会权力过大而极易导致滥用职权，挟制政府，形成议会专制；二是因议会权力过大，政府过于软弱，为了避免得罪议会，政府要么处于消极状态，不积极履行职责，要么沦为议会的工具；三是这种情况下如果政府强硬，不肯向议会妥协，启动议会解散程序，形成政府与议会的对立，酿成危机；四是即使议会行使了弹劾权，由于政党关系，对于同党往往不便弹劾，致使弹劾权名存实亡，对于异党而言，又会故意寻找机会行使弹劾权，导致弹劾权的滥用。

2.五权宪法对上述问题的对策。针对上述两个问题，五权宪法给出了解决的办法：

（1）针对考试制度，中国的考试制度由来已久，也是世界范围内最好的考试制度，因此在中华民国宪法中应当设立专门掌管考试权的机关，所有官员，无论品阶，皆需要考试确认资格之后，才能被任命，这种资格的认定，不单限于中央的官员，而且包括地方的官员。

需要注意的一点是，任何类型的官员都需要经过考试来认定资格，无论这个职位是委任的还是选举的，都需要确认资格之后才有任职的可能。这种选举议员还需要进行资格考试的制度是古今中外都没有的，为五权宪法所独创，王宠惠先生认为这是孙中山先生对于国民选举权采用另外一种形式的扩充。如果没有这种资格的认证，则金钱选举、势力选举、感情选举、分赃选举等问题都会出现，因此需要以考试权对选举权加以限制。

（2）针对弹劾制度，五权宪法认为我国古代的弹劾制度已经非常完善，而其出现的问题是由于君主政体所导致的，而非弹劾制度本身的问题。因此在构建弹劾制度的时候，需要做到的是保证弹劾权能够独立行使，则可以发挥出其本身的优势。

由此，五权宪法的基本要义在于行政、立法、司法三权为平等且对立的权力，并使立法权为一治权而超然于国民大会行使政权之外；设立独立的考试权和弹劾权，补救西方三权分立的缺点；考试权行使于任命之前，弹劾权行使于任命之后，相为表里。由此，五权宪法形成。五权宪法于中外政体优势为一炉，取我之长，补彼之短。

3.五权之间的关系。三权分立制度中三权的关系是核心，五权宪法依然，但是五权之间的关系比三权之间的关系更为复杂，因此王宠惠先生结合三权之间的关系对五权之间的关系进行了较为详细地解释。具体如下图所示：

序号三权五权1 2 3 4 5 6 7 8 9 1 0关系行政权与立法权行政权与司法权行政权与考试权行政权与监察权立法权与司法权立法权与考试权立法权与监察权司法权与考试权司法权与监察权考试权与监察权有有无无有无无无无无有有有有有有有有有有

从上表可以看出，三权分立制度中是三种关系，而五权宪法中存在着十种关系，在这十种关系中，有三种关系为三权分立中所有的，另外七种关系为五权宪法所特有，具体的关系如下图所示：

上图中显示的十种关系如上表所示，有三种关系在三权分立制度中已经存在，因此不再赘述，下午阐述以下王宠惠先生对于剩余七种关系的解释：

第一，考试权与行政权。在三权分立制度中，考试权与行政权合一，不发生关系，而在五权制度下，考试权与行政权是平行关系，凡候选或者任命的行政官员必须经过考试取得资格方能上任。

第二，考试权与立法权。在三权分立制度下，议员不经过考试。在五权制度下，立法委员固须经考试，即立法委员以外之候选人民代表亦皆须经考试确定资格之后才可能被选为议员。

第三，考试权与司法权。在三权分立制度下，司法官员也需要经过考试方可被任命，而在五权制度中，考试权为独立的权力，不是行政权的附属，这是五权宪法独特之处。

第四，监察权与行政权。在五权制度下，监察权与行政权也是平行的关系。

第五，监察权与立法权。在五权制度下，监察权与立法权是平行关系，立法委员与行政官员同样受监察权的制约。

第六，监察权与司法权。在五权制度下，监察权与司法权也是平行关系。

第七，考试权与监察权。在五权制度下，考试权与监察权独立为平行关系，所有监察官员必须经过考试才能被任命，而主管考试的官员亦有可能被弹劾。结语

对于宪法和宪法实施问题，王宠惠先生提到，制宪是一回事，而宪法实施，特别是宪法实施的环境是另一回事。而五权宪法的精义一方面在于政权的区分，不仅在于五种权限的划分，尤其在于完成分县自治的制度。王宠惠先生对于五权宪法的基础以及内容的阐述可谓精辟如理，为我们研究五权宪法提供了宝贵的资料[4]93。

[1]刘宝东.王宠惠的刑事和民事立法思想与立法实践[J].云南大学学报（法学版）,2006.

[2]张生.王宠惠与中国法律近代化——一个知识社会学的分析[J].比较法研究,2009.

[3]刘宝东.王宠惠与孙中山[J].史学月刊,2002.

[4]王宠惠.王宠惠法学文集[M].北京：法律出版社.2008.

10.16565/j.cnki.1006-7744.2017.20.35

2014年度教育部人文社会科学研究青年基金项目“政府信息公开例外规则的司法审查”，项目编号：14YJC820016。

朱新华，天津科技大学马克思主义教育学院院长，教授，研究方向为宪法学；董妍，天津科技大学法政学院副教授，法学博士，研究方向为宪法学。