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摘要：

中国正在发生着深刻的变化，社会问题日益复杂，社会矛盾日益突出，经济下行压力不断增大，生态环境不断恶化，人们思想观念转变多样且难以把控，政治稳定遭受挑战，政府面临着前所未有的挑战。政府要想赢得挑战，需要公务员齐心协力，然而目前公务员的状况不容乐观，纵然有制度的原因，但又不仅仅是制度的原因，行政伦理问题也是很值得思考的角度。

关键词：行政伦理；官纪；脱离群众

行政伦理是产生于一定社会经济基础，并反映一定社会经济关系的上层建筑，他一经产生便对一定的社会政治经济关系起到能动的反作用。行政伦理在社会政治生活中的作用是巨大的。行政伦理作为一种重要的补偿机能，在一定程度上能够弥补制度的缺陷，对公务员的行为起到引导与规范的功能，从而保持公务员工作的责任感、积极性，促使公务员能够自觉地践行为人民服务的宗旨。十八大以来，反腐成效显著，但也从侧面深刻反映出我国公务员正在经历严重的行政伦理失范，很多公务员迷失了自我，丢弃了信仰。中国梦的实现、“四个全面”战略布局的落实以及十三五规划各项目标的达成需要一支高素质的公务员队伍。这不得不让我们重新重视行政伦理问题，从行政伦理角度思考如何打造一支不辱使命的公务员队伍。

一、行政伦理的概念界定

行政伦理或行政道德是以“责、权、利”的统一为基础，以协调个人、组织与社会的关系为核心的公共管理行为准则和规范系统。

[1]行政伦理是行政管理领域中的角色伦理，是针对行政行为和政治活动的社会化角色的伦理原则和规范。陈振明在《公共管理学》一书中，将公共管理伦理分为三种类型，即体制伦理、公共政策伦理和公务员职业伦理。而本文仅讨论行政人员作为社会成员的一般伦理和作为公务员的职业伦理，简单地讲就是讨论国家公职人员的伦理问题，关注行政人员正义的、公平的、合理的、善的行为。

二、现阶段行政伦理失范的表现

我国正处在经济体制转轨阶段，旧的体制的作用削弱了，新的体制还在建立过程中，这种新旧体制的并存，为一些公务员道德行为的弱化提供了可能条件，行政伦理失范问题已相当严重。主要表现在：

1.官纪败坏。怀特指出：“官纪者，乃表现于行政人员热望、忠诚、合作、竭力负责及以服务为荣之精神也。”[2]在这里怀特将官纪看做一种精神，一种思想觉悟，一种品德、素质。包含了工作责任感，奉献，忠诚，热爱，积极性等内容。好的官纪就是高层次的价值观，不仅遵守一般的行政伦理，还有对更高层次的超出一般人的行为的追求。我国官纪败坏主要表现在：首先，工作责任感不足。2015年十一假期刚过，国家旅游局就公开通报取消山海关景区5A级资质。国家旅游局暗访发现山海关景区存在价格欺诈，强迫游客在功德箱捐款，景区环境差等问题。这些问题只要当地旅游局有点责任感是完全可以解决的。还有青岛的天价虾事件，只要物价局责任心稍稍强一些，就不至于被炒到网上，弄得路人皆知，给予山东花费几亿打造的“好客山东，欢迎您”的旅游品牌以重创。其次，忠诚度降低。虽然现在不是战争年代，但是忠诚依然重要，它应当发展新的内涵，体现出对当下公务员的新要求。因为忠诚体现的是一个人的感恩情怀，敬畏情怀，尊重情怀，认可情怀。公务员既要保持对组织的忠诚，也要保持对人民的忠诚。现在公务员对组织的忠诚尚且不足，更别提对人民群众的忠诚。具体讲就是有些公务员总是埋怨组织，对一些问题视而不见，对人民群众漠不关心，颠倒主仆关系。公务员只有不忘忠诚这一行政伦理，才能更好的服务组织、服务人民。再次，工作热情不足。政府机构工作人员在工作中常常不能表现出对工作的热爱，只是为了工作而工作，导致人浮于事，办事拖拉，效率低下，缺乏创新。最后，奉献精神渐失。现如今奉献越来越成为一种口号，人都在极力的谋求自己的利益，为自己着想，工作中唯恐加班，唯恐干脏活累活。

2.贪污腐败。以前我们只是感觉政府官员、公务员贪污腐败比较严重，十八大以来不断被打倒的老虎，不断被拍到的苍蝇，让我们更直观的看到了贪污腐败的严重程度。近几年贪污腐败的特点主要是：一高官趋势，例如周永康、徐才厚等；二小官大贪，比如马超群，有关机关在马超群家中搜出现金上亿元，黄金37公斤，在北京和秦皇岛等地房产手续68套；三集团化，上行下效，查一人而牵出数人数十人；四情人，大多数贪腐的官员会有一个、多个甚至十几个情人。如此之贪，如此之腐，全然没有了人民公仆的形象，道德伦理完全抛在了脑后，基本的价值观、人生观、世界观扭曲了。

3.脱离群众。群众路线是党的根本工作落线，是毛泽东思想三个活的灵魂之一。十八大以来习总书记积极推动党的群众路线教育实践活动，体现了党中央对群众路线的重视。一切依靠群众，一切为了群众，从群众中来，到群众中去，这是中国共产党特有的符合我国国情的具有中国特色的价值标准、工作规范、行为准则，每位公务员都必须遵守、继承、发扬。然而，现实生活中，公务员脱离群众的现象大量存在，集中表現在：一形式主义。形式主义主要指有些领导干部不把精力用在实实在在的民生问题解决上，经济社会发展上，而是用在文山会海、迎来送往、检查评比、总结汇报、形象工程、面子工程上。只有投资、消耗，没有任何经济效益或者社会效益。二是官僚主义。一些干部脱离实际，高高在上、漠视现实，对人民群众的疾苦或心中无数或视而不见，麻木不仁。一些干部官气十足，专横跋扈，听不得不同意见。一些干部遇事推诿、怕担责任，对上曲意逢迎，对下吆五喝六。三是享乐主义。享乐主义指一些干部面对日益丰富多彩的物质世界，政治思想出现扭曲，极力追求吃得好、玩得痛快、住得舒服，享受所谓的“人间乐趣”。四是奢靡之风。奢靡之风主要体现在一些干部将艰苦奋斗、勤俭节约的优良传统丢失，乱花纳税人的钱，不计成本超常规接待，浪费严重。

三、行政伦理失范的原因分析

1.“官本位”政治文化的影响。我国当下很多问题的症结都是存在两千年之久的根深蒂固的“官本位”文化。“官本位”是一种以官为本、以官为贵、以官为尊为主要内容的价值观，是以“官”的意志为转移的利益特权，是以“官”为本的价值取向，是社会地位的标志。整个社会都这样认为，公民如何对官员进行积极有效的监督，官员本身更是“乐”在其中，中国人热衷当官，无不受此文化之影响。官员就是价值标准，可以左右是非、价值取向，真正的行政伦理又如何存在，缺少文化的土壤中国的行政伦理又该如何培植。endprint

2.公众参与不足。公众参与不足，就弱化了公众对公务员行为的监督，使公务员行政伦理失范有了更多可乘之机。我国公众参与不足主要表现在政策制定、政策执行方面，政策制定不能充分吸纳公众的利益诉求，政策制定不能主动接受公众监督。究其原因：首先，我国公民的参与意识不强，虽然我国社会主义民主政治建设取得了重大进展，公民参与意识逐渐增强，但与世界发达国家相比还存在着很大差距；其次，公民参与能力不强，这也是发展我国公民参与的制约因素，能力不强是缺乏相应的教育培训和锻炼机会；最后，参与途径少，公众通过什么样的途径参与公共事务，通过哪些途径参与公共事务，至今未得到很好地解决，导致参与无门。

3.行政伦理尚未取得法律的地位。我国行政伦理一直停留在倡导阶段，行政伦理立法一直未有实质性进展，导致我国的行政伦理不能进入有效地操作层面，在这点上我国远远落后于西方。1978年10月，美国参众两院批准了卡特总统提交的《美国政府伦理法》。1989年4月，美国参众两院又批准了布什总统提交的《美国政府伦理改革法》，为美国行政、立法、司法三大机构工作人员规定了更为严格的伦理标准。1992年，美国政府颁布了由政府伦理办公室制定的内容更为详细、操作性更强的《美国行政部门工作人员伦理行为准则》。日本国会于1999年通过了《日本国家公务员伦理法》。加拿大政府于2003年9月1日开始实施具有法规性的行政伦理守则，名为《公共服务的价值与伦理规范》。[3]

四、加强行政伦理建设的路径

行政伦理建设是一个由政治、经济、法律、文化、道德等諸多方面综合作用的系统工程。只有从实际出发，各种措施协调配合，才能达到预期的目的。加强行政伦理建设的措施和途径是多种多样的，要根据中国的实际情况和现阶段存在的问题，要有针对性。

1.加强行政文化建设是根本。拥有良好的行政文化，行政伦理才有生长的土壤，才会枝繁叶茂，广大的公务员才会自觉形成善的行政伦理，才会自觉遵守业已存在的行政伦理，行政文化建设是一个长期的系统工程，也是行政伦理建设的最高境界。行政文化建设，要通过政治社会化的过程，也就是学习、教育、培训的过程。具体措施包括：一是科学选拔，选拔工作是源头防治的措施。选拔公务员一定对其进行全面考查，尤其注重对其“德”的考查，分析其价值观是否符合行政文化，是否与主流行政文化有冲突。二是加强教育培训。首先加强公务员思想政治教育。树立科学的世界观、人生观、价值观；树立共产主义的理想信念，并把共产主义理想信念和现阶段的历史任务和本职的行政工作结合起来，切实用邓小平理论来指导行政实践。其次，领导干部要做好伦理角色模范，言行一致，树立公务员对其领导的信任。三是完善制度。制度的设计一定要符合伦理的要求，体现组织的文化特色，比如建立合理合法的奖惩制度，引导公务员的行为符合伦理的要求。四是改善工作环境，创新工作方式，优化工作程序，丰富工作内容等。

2.促进公民参与是关键。社会成员广泛而积极的参与一方面可以保证公共行政人员的脑子里有公众意识，另一方面会给公务员一种很大的压力，使公务员不敢做出有违人民意愿的事情。首先，加强宣传教育，提高公民参与的意识和参与的能力；其次创造更多的参与途径和机会，例如网络投票、网络选举等；最后发挥社会舆论的监督作用。社会舆论反映整个社会对人的行为的一种监督，具有明显的行为约束的优势。正确的舆论表达着社会和集体中绝大多数人的愿望和意志；社会舆论主要通过对某一行政行为的褒贬向有关成员表达社会反应，指明行为准则，引导行为方向，从而起到规范行政行为方式的作用，它作为一种“看不见、摸不着的人类精神力量”，促使行政人员遵守最起码的行政道德秩序。[4]

3.加快行政伦理法制化是保障。行政伦理立法，是把伦理行为上升为法律行为，使伦理具有与上层建筑的政治、法律同等地位的监督、执法权力的法律效力和作用。道德良心作为软件必须通过政治与法律等硬件系统的功能才能很好的发挥作用，如果没有相应的硬件设施，再好的道德体系也很难对社会产生实际的影响。加快我国行政伦理法制化进程，一方面要加快行政伦理立法，逐步完善行政伦理法制体系，依法规范行政人员的道德行为；另一发面设置行政伦理管理机构，强化行政伦理立法执行的管理与监督机制。

[参考文献]

[1]陈振明.公共管理学[M].北京：中国人民大学出版社，2005.467页.

[2]丁煌.西方行政学说史[M].武汉：武汉大学出版社，2004.94页.

[3]蒋云根、金华.发展中的公共行政[M].上海：东华大学出版社，2011.277页.

[4]陈振明.公共管理学[M].北京：中国人民大学出版社，2005.493页.

（作者单位：中共湖南省委党校，湖南 长沙 410006）endprint