戴紫芸

(中南财经政法大学 公共管理学院，湖北 武汉 430073)

政府对农民专业合作社的支持政策研究
——以湖北省为例

戴紫芸

(中南财经政法大学 公共管理学院，湖北 武汉 430073)

近年，湖北省农民专业合作社发展较快，合作社呈现规范化、示范带动发展模式，成员结构趋向年轻化。通过分析湖北省农民专业合作社支持政策的既有体系，具体包括财政政策、金融政策、产业政策和土地政策，发现目前湖北农民专业合作社还存在政策落实难、执行不到位、操作性不强的问题。针对湖北地方政府的扶持政策提出整合部门资源，提高政策落实效果；制定专项政策，完善具体规定；创新政策支持方式三条建议。

农民专业合作社；支持政策；问题与建议；湖北省

目前，我国新型农业经营主体的发展还处在初始阶段，内外部条件相对不足，各主体虽然有一定发展能力，但各种风险仍然威胁这些新型主体的生存(丁冬等，2014)。党的十八大提出“创新农业经营体制机制，大力培育现代农业经营主体”，2016年中央一号文件指出加快构建新型农业经营体系。新型农业经营主体作为推进农业现代化的主要抓手，是传统农业向现代农业转变过程中的必然要求，通过促进土地适度规模经营，将政府扶持作为培育新型农业经营主体的重要保障，从而发展壮大新型农业经营主体，推进农业产业化与现代化。而农民专业合作社作为新型农业经营主体的重要组成部分，是政府推动未来农业发展与农民增收的重要着力点。农民专业合作社的发展离不开中央与地方政府的大力支持，只有把握好政府对农民专业合作社的政策扶持方向，才能真正促进农民专业合作社的健康发展。

关于对农民专业合作社的支持与培育政策研究，不少学者结合中国国情得出的结论并不相同。对于新型农业经营主体发展的重心研究，楼栋、孔祥智(2013)认为应该着力发展家庭农场。而黄祖辉、俞宁(2010)认为农业专业大户、农民专业合作社和农业企业是中国现阶段农业发展的中坚力量。陈晓华(2014)认为，农产品销售、生产环节未来培育的重点是农民合作社和其他各类农业社会化服务组织，而农产品加工、物流环节应做大做强农业产业化龙头企业。从农民专业合作社扶持政策分析方法的视角上，孙艳华和刘湘辉(2013)基于新型农业经营主体培育的视角，对湖南省农民专业合作社进行了分析，从而提出了发展思路。任永昌等(2012)通过对四川省农民专业合作社的实地调查分析，从而提出了当前政策扶持的问题和不足，并提出了对策建议。本文以湖北省为例，结合湖北各地特色与典型案例，通过对湖北省农民专业合作社扶持政策进行文本分析，从而剖析出在政策实施过程中暴露的诸多问题，最终探讨如何更好地将农民专业合作社的政府扶持政策落到实处，并提出政策建议以供各级政府参考。

一、湖北省农民专业合作社发展基本态势

进入新世纪以来，随着城镇化与工业化的不断发展，我省劳动力转移加速，农业产业结构调整加快，农业现代化水平不断提高，龙头企业、农民专业合作社、家庭农场、种养大户等新型农业经营主体得以快速发展，并逐渐成为推动全省农业发展的重要力量，逐步形成了由家庭经营占主导地位向多元经营主体并举转变的农业生产经营新格局。根据省农业厅网站的最新统计，截至2015年底，全省各类新型农业经营主体达到16.4万家，其中农民专业合作社达到近5.7万家，比2010年增长2.44倍。在总体数量不断提高的同时，湖北省农民专业合作社也呈现出多样发展态势。从总体来说，湖北省农民专业合作社发展仍处在起步阶段，因此合作社的不规范性是发展初级阶段所必然具有的特点。但是，随着农业现代化发展与资本下乡过程的不断渗透，传统的合作社范式正逐渐被打破，公司加农户的订单农业发展模式正逐渐发展到合作社之中，使得合作社又呈现出一些新的发展态势。

(一)农民专业合作社组织形式向规范化发展

据湖北省农业厅掌握的情况，全省近三年来农民专业合作社数量年均增幅均在40%以上，如图1所示。由图1可以看出，全省合作社数量呈加快发展趋势，且预测数量还会逐渐增加。合作社在快速发展的同时经营规模也在逐渐扩大，如今千人以上的行政村更是村村都有了合作社，有些县市还成立了合作社联合会，通过逐步规范化的合作社发展形势，从而提高合作社经营管理的规范化水平。合作社必须经由工商登记注册，并且成立合作社必须建立规章制度，形成一套成文的规则体系，通过制度约束合作社社员，从而带动合作社的规范发展。

图1 2013-2015年湖北省农民专业合作社增长趋势

(二)农民专业合作社形成了示范带动发展模式

农民专业合作社从合作领域来看，可以分为种植业合作社、养殖业合作社、土地股份合作社、社会化服务合作社等。在多种领域的合作社发展中，形成了不同的典型模式，其中包括“檀溪”、“华丰”、“春晖”模式等。第一种模式“檀溪”模式是集体资产产权制度创新试点典型。2007年襄阳市檀溪村按照“分权不分产，发展不征地，营运不经营，分红不分利”的办法，开展农村集体资产产权制度创新试点。通过明确产权主体，实现按份共有，盘活存量土地，搭建招商平台，改革经营方式，提高经营效益，改革分配方式，实现了股民集体双赢。至2011年村集体资产总额可达24400万元，比改革前的2007年增加了16986万元，增长了2.2倍，改革成效显著。第二种模式“华丰”模式是社会化服务组织的典型。2009年天门市农民采取带机入社、带地入股和带资入社的方法，成立了天门华丰农机专业合作社，实行“五统一”的规范化管理，采用土地租用、合作种植、季节性流转冬闲田等方式为农户开展服务。该合作社摸索了三种服务形式。一是全程承包。合作社与农户签订10年以上土地流转合同，整村整组流转，合作社每年以800斤稻谷市场折价支付流转费，所有风险由合作社承担。二是合作种植。与种田大户签订合作种植合同，种田大户提供土地及所有生产资料的成本，合作社提供全程的农田作业机械、技术、田管劳务。三是季节性流转。合作社支付农户按季每亩流转费100元，种植一季小麦或油菜，于次年6月中旬将土地耕整后交还农户种中稻。2013年，合作社流转土地面积达到了6.5万亩。种植生产的水稻、小麦、油菜总产量1亿余斤。社员人均收入预计8.5万元，达到全省农民平均水平的近10倍。第三种模式“春晖”模式则是土地股份合作的典型。2011年湖北春晖集团与孝南区龙岗村分别以农机具折股、土地经营权折股的办法，组建了湖北龙岗土地股份合作社。合作社对社员采取收入保底、盈余分红的“360+X”模式，即入股社员每年每亩可从合作社获得360斤中籼稻谷的固定收益，另外利润部分按股分红，加入合作社的社员能够拿到“六金”，分别是租金、薪金、股金、管理金、补贴金和机金。该合作社累计流转了土地近12万亩，总资产达到了1062万元，拓宽了农民增收渠道，带动了集体经济发展。

(三)农民专业合作社成员结构趋向年轻化

据2016年《新型农业经营主体发展指数调查报告》反映，相比普通农户，农民专业合作社等新型农业经营主体普遍受教育水平更高，且主体趋向年轻化，其中男性比例更高。调查报告显示，在年龄结构上，农民专业合作社负责人60岁以上者占比仅为7%，从性别结构来看，农民专业合作社中男性占比为87%。合作社成员结构年轻化的这种趋势，一定程度上缓解了当前城镇化和工业化背景下农村劳动力老龄化现象。并且合作社成员受教育水平的提高，为农村农业生产经营提供了丰富的人力资源，有利于逐渐打破传统农业生产经营依赖妇女、老人等农村留守群体的困局。组织成员的年轻化能够带来技术生产与经营模式的创新，不断提高劳动生产力，从而提高农产品产量，促进农户增收。

二、湖北省农民专业合作社支持政策的既有体系

湖北省支持农民专业合作社的政策扶持体系在全国都是领先水平。为响应党的十八大关于大力培育现代农业经营主体的号召，湖北省委省政府下发了《关于支持和促进农民专业合作社发展的意见》，全省制定了《湖北省实施〈农民专业合作社法〉办法》，相关部门制定了《关于农民专业合作社联社登记管理工作的试行意见》，依据这一系列扶持政策来规范合作社发展，为合作社发展提供税收、用水、用电等政策优惠，加大扶持力度，通过各种政策扶持来大力培育合作社的，利用政策引导合作社加速发展。

(一)财政政策

湖北省对农民专业合作社的财政政策扶持主要体现在项目依托上，通过设立农民合作社发展专项资金，依靠贴息、补助、奖励等形式，支持合作社等新型经营主体兴建生产服务设施、建设生产基地、扩大生产规模、推进技术改造升级、建立科技研发机构等。同时，省农业厅按照“农民主动实施为主、补贴政策引导为辅”的原则，根据各地生产条件和土地经营承包方式，确定重点补贴对象，鼓励和支持新型经营主体承担项目任务，补助物资向农民合作社等新型农业经营主体倾斜。例如荆门市财政部门通过整合和统筹专项资金，对建立“龙头企业+合作社+农户”紧密型利益联结机制的龙头企业、合作社和农户，在基地建设、技改扩能、技术培训、农业信息化、农产品质量监测与标准化生产、品牌创建等方面给予重点支持，对利益联结机制紧密、带动农民增收脱贫致富明显的合作社和龙头企业，由县级财政给予一定的奖补。

(二)金融政策

湖北省主要采用信贷保险、金融创新等方式对农民专业合作社进行金融扶持，通过鼓励政策性金融机构加强信贷结构调整，加大对农民专业合作社和龙头企业固定资产投资、农产品收购的支持力度；鼓励商业性金融机构根据合作社等新型经营主体生产经营的特点，合理确定贷款期限、利率和偿还方式，扩大有效抵押物范围，积极创新金融产品和服务方式，有效满足各方资金需求；鼓励融资性担保机构积极为合作社和龙头企业提供担保服务，缓解融资难问题。在信贷保险方面，为支持农民专业合作社等新型农业经营主体发展，潜江市邮储银行积极联系市农办、市金融办，主动汇报、争取支持，2015年成功开办“邮储助农贷”业务，该业务市政府提供1000万铺底担保金，按1：5的放大倍数专门针对农村新型经济主体发放贷款，该业务开创了邮储银行“政银合作”模式的先河，充分发挥政府力量，实行了风险分担，有效解决了农村抵质押物缺乏，贷款额度低的问题。在金融创新方面，荆州市使用以奖代补政策，积极引导民间资本参与现代农业建设，发挥了政策资金的导向性和杠杆性作用。通过创新开展“兴农贷”等金融业务，使得农民专业合作社等新型主体贷款难、贷款贵等问题得到缓解。同时，积极探索了融资抵押品创新、政府担保信用贷款创新、互助合作金融创新、联户金融创新，逐步形成了多元融资体系。

(三)产业政策

湖北省通过大力发展农业产业化经营，主要依靠推广规模化经营模式，提高土地利用率，提升农业综合效益。具体是以农民专业合作社、家庭农场、种养大户为重点，突出新型经营主体培育，将农户的小规模生产与大市场有机结合，把从事同类生产的农户有效组织，联结产前、产中、产后，引导农户规范有序的流转土地，引导合作社等新型经营主体开展季节性流转，从而推动适度规模经营。例如咸宁市咸安区引导土地向合作社等经营主体流转，将当地传统的“稻-菜轮作”基地集中流转，采取“合作社+基地+农户”等运作模式，发展集约化生产，激发产业活力，转变了发展观念；其次，通过推行“育苗+种植”模式，利用设施栽培方式，提早了蔬菜上市时间，优化了传统种植模式，使得效益翻番；另外还推行标准化生产，创建“设施蔬菜标准园”，采取科学节本增效措施，促进蔬菜产品提档升级，转变了生产方式。

(四)土地政策

湖北省农业厅根据国务院办公厅发布的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》中关于“构建新型经营主体政策扶持体系”这一指令，提出了深化农村经济体制改革和稳定完善农村基本经营制度的政策建议，指导农村土地承包、耕地使用权流转和承包纠纷仲裁管理。通过指导、监督减轻农民负担和村民筹资筹劳管理工作，指导农村集体资产和财务管理，拟订农业产业化经营的发展规划与政策并组织实施，指导、扶持农业社会化服务体系、农村合作经济组织、农民专业合作社和农产品行业协会的建设与发展，旨在完善农村经营管理体制。例如随州市政府鼓励农民通过租赁、转包、入股、合作等多种形式流转土地，引领土地向合作社等新型经营主体集中。对于规模经营的新型经营主体，若没有可以利用的非耕地，可以根据实际情况允许一定比例额的耕地用于建设生产性设施，严格执行相关政策。

三、既有政策支持体系的问题检视与困境溯源

当前，从国家到地方政府出台了一系列支持农民专业合作社发展的政策措施，为合作社的规范化发展提供了良好的外部环境，使得合作社能够快速发展，但在支持政策的实际实施过程中，仍然面临许多制约因素，出现了许多问题亟待解决。

(一)政策落实难

由于支持政策是由多部门出台，例如农业厅、财政厅、湖北省政府等，政出多门的现象导致合作社在申请政策支持时不能及时协调，多头管理导致政策缺少协调，不能够充分被运用。并且多数部门对合作社的扶持手段多是通过项目资金拨付，支持方式的单一，缺乏针对性和协调性，出现合作社在某方面重复受惠的结果，最终导致政策效益降低。又或出现合作社在薄弱方面不能得到及时有效的政策支持，最终影响支持政策的发挥。原有的扶持政策往往坚持渠道不变、申报主体不变、资金用途不变，政策的时滞性导致新增的农业补贴政策和以合作社为重点扶持对象的财政扶持资金政策难以落实。

(二)政策执行不到位

目前，对农民专业合作社的财政、金融、产业、土地等支持政策尽管出台的比较完善，但仍存在相关配套政策缺乏，出现政策执行不到位的现象。例如新合作社法的出台虽然确立了合作社的法律地位，给予了合作社法人资格，但由于缺乏相关抵押担保与政策性农业保险的支持，合作社普遍存在贷款难、农业保险保障水平低的问题，配套政策的普遍缺乏满足不了合作社发展的需求，很大程度上会影响合作社功能的发挥。调查发现，由于缺少合作社的专用发票，合作社使用普通发票则要求按规定纳税，部分地方合作社用电没有按照农业用电标准收费。从以上现象可以看出，对合作社的优惠政策在实际中并没有执行到位，政策的层层落实并没有真正实现。

(三)政策操作性不强

在政府对农民专业合作社的大力扶持过程中，许多农村种养大户、经纪人、村干部、企业带头人等看到了政府支持带来的好处，为了得到各级政府的奖补、优惠和项目支持，就积极成立了许多自己任社长，相熟农民挂名社员的合作社，合作社承办人建立合作社的目的不是服务社员，而是套取国家项目资金，有些合作社的盈利也不是来自于自我经营获得的利润，而是来自国家补贴与福利，自我可持续发展能力薄弱。这类合作社并没有发挥实际合作社的有效功能，违背了国家补贴、扶持农民专业合作社的初衷。另外，对于合作社的扶持手段，国家和地方政府多是通过项目资金注入来进行大力支持，但项目资金秉承着扶大扶强不扶弱，在项目资金的层层注入过程中，最终能够实际惠农的资金已经减少。如图2所示，从国家到地方的项目资金由龙头企业股东、合作社社长、种养大户、经纪人等这些乡村精英掌控并分配，经过层层分配，最终到达普通农户手里的惠农资金已经经过了逐级削减，会大力降低扶持政策效果。

图2 项目资金流程图

四、湖北省农民专业合作社政府支持政策的改革进路

为了打破湖北农民专业合作社的发展困境，实现合作社支持政策的有效落实，必须充分利用现有条件，积极调整或转变合作社发展思路，推进政府对合作社支持的政策改革和体制机制创新，突破发展困境的制约。

(一)整合部门资源，提高政策落实效果

通过加强对政府部门相关工作人员以及合作社成员对合作社基础知识的培训力度，使职能部门和合作社社员能够正确认识合作社，明确合作社发展所需的具体条件。依据《农民专业合作社法》规定，省农业厅应作为培育农民专业合作社的综合协调和领导机构，负责协调其他各职能部门对合作社支持政策的相互衔接，同时将各个部门出台的合作社支持政策进行最大程度的整合，并尽量符合合作社真实发展的需求，保持最大限度的一致性。各个部门需根据自身职能性质，有针对性的对合作社发展的不同环节加以支持，避免政策的模糊性导致的政策低效。

(二)制定专项政策，完善具体规定

从地方政府到县市级政府，各地可依据当地实际情况制定土地流转、规模经营专项支持政策，针对农民专业合作社基础服务平台建设和农户利益联结等方面制定扶持政策，对烘干设备、仓库建设、机械化作业用油等分别采取提高补贴比例、贷款贴息、给予补贴等办法，制定农民专业合作社等新型农业经营主体设施的农用地管理具体办法，有针对性的制定专项政策。同时对某些具体规定进行进一步的细化和完善，比如改变原本粮食直补政策与承包地挂钩的做法，实行与粮食产量挂钩，改变某些地方将设施农用地按工业用地规定执行的做法，从而简化审批减免税费。

(三)创新政策支持方式

首先，变单一的政策支持方式为多元化的支持手段，除了财政资金扶持之外，在项目建设、税收优惠、技术服务指导、人才培养等方面给予更多专业性的指导与支持。其次，综合采取以奖代补、贷款、贴息、担保、股金分红等多种方式引导社会资本参与合作社培育发展。再次，促进农民专业合作社的规模化经营，通过项目资金扶持合作社的过程，使合作社在获得收益的同时，能够提升自身经营管理能力。最后，通过变一次性的资金奖励为多年持续性补助方式，避免资金过多集中于乡村精英手中，根据资金的使用效益情况决定支持的重点和方式，从而能使资金变为普惠式支持，能更多分配到农户手中，发挥政策的最大作用，实现更广泛的惠农效益。

[1]丁冬,郑风田,彭军,内海真一.国外新型农业经营主体发展经验及其对我国的启示[J].现代管理科学,2014(6).

[2]楼栋,孔祥智.新型农业经营主体的多维发展形式和现实观照[J].改革,2013(2).

[3]黄祖辉,俞宁.新型农业经营主体:现状、约束与发展思路——以浙江省为例的分析[J].中国农村经济,2010(10).

[4]陈晓华.大力培育新型农业经营主体——在中国农业经济学会年会上的致辞[J].农业经济问题,2014(1).

[5]孙艳华,刘湘辉.湖南省农民专业合作社发展的困境与突围——基于新型农业经营主体培育的视角[J].湖南社会科学,2013(6).

[6]任永昌,郭晓鸣,丁延武.当前农民专业合作社支持政策存在的问题及对策建议——基于四川省的调查分析[J].农村经济,2012(5).

[责任编辑：吴祝平]

2017-07-03

教育部人文社会科学研究青年基金项目“我国城镇化进程中利益主体行为扭曲机理与治理机制研究”(14YJC630076)。

戴紫芸，女，湖北荆州人，硕士研究生。研究方向：公共管理。

F303

：A

：1672-1047(2017)04-0098-05

10.3969/j.issn.1672-1047.2017.04.27