胡诚林

(中南财经政法大学 公共管理学院，湖北 武汉 430073)

城市空气污染治理中PPP模式的运用与优化

胡诚林

(中南财经政法大学 公共管理学院，湖北 武汉 430073)

在规范研究上，本文总结了传统治理模式的缺陷和具体的PPP治理模式；在经验研究上，梳理了先进治理经验。研究发现，PPP模式存在的政府作用失衡、项目缺少激励的问题可以通过完善法制环境、明确政府职能定位、构建物有所值评价体系和创新激励机制加以解决。

城市空气污染；污染治理；PPP模式

城市空气污染治理的传统模式具有主体单极化和相关主体容易“搭便车”缺陷，PPP(政府与社会资本合作)模式能够有效弥补传统治理模式的弊端。同时，PPP模式能够实现对空气污染的长效治理，促进生态治理和经济发展的统一。根据是否直接对污染的空气进行治理和付费的差异区分，城市空气污染治理的PPP模式可分为间接和直接两种模式。其中，间接模式通过更新设备技术等减少污染排放，同时产出可由使用者付费的产品实现收益，是减排行为；直接模式则通过数据监测机制对排污进行预警，抑制空气污染的形成，从源头上进行治理。

一、空气污染的治理与PPP模式

城市空气污染治理的传统模式主要有两种，第一种是基于府际合作的“区域联防联控”模式，第二种是单一区域内基于地方政府、企业、第三部门及其他利益相关者共同参与的“社会协同治理”模式。这两种模式都在一定程度上降低了空气污染，但效果并不显著，甚至治理绩效往往不具有可持续性，其原因在于参与主体的“搭便车”行为，主体优势难以整合等。PPP模式的使用能够有效避免参与主体的搭便车行为并能够充分整合各方资源，从而实现空气污染治理的高绩效化和绩效可持续。

(一)传统治理模式的特征与绩效

主体多元是空气污染的重要特征，因此在治理空气污染的过程中不可避免地需要多元主体的共同参与。关于多主体参与空气污染治理的研究，有的学者讨论了不同区域的多元主体共同参与治理的“区域联防联控”模式，有的学者论述了单一区域内的多元主体共同参与的“社会协同治理”模式。但实际上这两种模式的多元主体是不同的。前者的多元主体主要是指不同区域内的相关行政部门，其作用机制主要是通过行政手段来实现的。如山东省会城市群的联防联控工作是政府间签订协议书，启动应急减排措施，严厉查处各类环境违法行为[1]。从本质上来看，这是一种自上而下的治理模式，行政手段的运用居于主导地位。后者的多元主体包括本区域内的政府部门、企业、第三部门和其他利益相关者。曹凌燕、邵建平在对政府、企业与社会公众在污染治理中的博弈进行定量研究后指出城市空气污染治理仍属于政府直管型，主体呈现显著单极化特征[2]。这两种模式的共同特点都在于行政权威居于首要地位，整个治理框架都是自上而下的，其他相关主体都是行政主体的从属主体。

在治理绩效方面，两种模式都有一定的效果，但效果不显著。从理论上讲，“区域联防联控”治理空气污染能够有效破除“公地悲剧”和“搭便车”现象，也就是说能够有效降低空气污染；但区域经济发展不平衡、无法明确区分各地责任、缺乏有效的市场激励机制、缺少政府与其他管理部门之间的合作等是“区域联防联控”模式的瓶颈[3]。李永亮从主体、制度、内部和外部四个方面指出政府间协同的困境，认为需要建立以政府间合作为核心的多主体联动机制，法律约束机制、激励机制和长效监管机制[4]。单一区域内的“协同治理”虽然强调政府、企业、第三部门的协同，但从实际效果上来看，主体单极化，政府缺乏与其他治理主体的联动，缺乏通过市场调节机制引导企业和社会自觉进行节能减排的途径和措施[5]。

(二)城市空气污染治理的PPP模式转变

城市空气污染治理的PPP模式在治理主体上突破了传统模式的“一元主体”，转向了政府与企业协同。PPP项目较长的生命周期能够保证监督的长期进行，此外，PPP模式还能满足空气污染的特点对治理过程提出的要求。

1.城市空气污染治理的PPP模式

城市空气污染治理的PPP模式类似协同治理模式，主体包括政府、企业和其他利益相关者，不同的是，PPP模式下各主体的功能划分略有不同。在PPP模式的治理网络中，政府与企业会建立一种伙伴关系，打破传统的政府一元权威，充分调动社会资本参与到空气污染的治理中来；第三部门与其他利益相关者则是作为监督主体同被纳入治理网络中。PPP模式，即公私伙伴关系，是政府与社会资本合作的一种项目运营方式，具有“伙伴关系”、“利益共享”、“风险共担”的特点。美国学者萨瓦斯指出用“公私伙伴关系”替代传统的特许经营是一种趋势，并指出PPP模式更能够提高效率、管理水平、设备维护的水平、设施利用率和技术水平，能够扩大资金来源、整合企业使命与环保使命且易监管，能够杜绝偷排偷放[6]116。Caroline，Daniel和Alan用实证的方法研究了苏格兰64个PPP项目的绩效，并证实了PPP模式的高绩效。Peter Gunther指出在污染治理领域，由于资金来源和PPP模式的应用，服务的生产者与供给者将分离开来[6]125。此外，PPP项目的生命周期一般都比较长，在这一过程中，政府与企业能够长期进行监督工作，保证了监督的持续性。

2.空气污染特点与PPP模式的契合

空气污染的PPP模式治理必须考虑空气污染的公共性、负外部性与综合性的特征。

公共性。空气污染的公共性导致各相关主体都不得不涉及其中，而任何一方主体都难以单独实现对空气污染的治理。过去民众普遍认为空气污染治理是政府的责任，但政府作为单一治理主体时，政府往往会GDP优先，或者认为经济发展与环境保护相对立、环境保护仅仅是环保部门的事情，因此以政府为单一主体的治理模式并不可取[7]。后来演化到了“谁污染谁治理”，但是企业完全承担污染治理责任并非是有效率的[8]。由于单一治理主体不能单独对空气污染进行良好治理，多元治理主体的共同参与就显得尤为必要。PPP模式强调政府与企业的伙伴关系能够良好弥补这一缺陷。

负外部性。负外部性是空气污染的重要特征，污染主体的污染行为所产生的后果会让社会共同承担，因此，对空气污染的治理，必须减少这种负外部性。这需要对空气污染进行监督、预警，污染主体对设备进行更新换代等。

综合性。空气污染的治理包括对污染的预防、减少社会生产过程中污染物的排放以及对既成空气污染的处理。第三种情况就是所谓的“先污染后治理”，这种方式治标不治本，工业经济依然更多是通过牺牲环境换取“肮脏增长”[9]。而前两种方式则能实现源头治理，但前两种方式需要充分依靠行政手段、法律手段、市场手段甚至科技手段等综合力量。

二、空气污染治理的PPP模式

空气污染具有典型的负外部性特征，体现出对洁净空气的过度消费对他人带来的不利影响。从这一点来看，洁净空气属于一种准公共物品，即任何人都可以使用空气，但过度消费会产生公地悲剧[10]。在供给方式上，埃莉诺·奥斯特罗姆主张将公共物品或服务的提供和生产职能剥离开来[11]。PPP模式正是体现了这一思想。

(一)PPP治理模式

现行的PPP模式提供洁净空气的治理模式分别作用于污染前(如抚仙湖水环境监测系统)、污染中(如苏州静脉园垃圾焚烧发电项目)和污染后(如洛阳万安区生态示范区综合治理项目)三个阶段。根据是否直接对空气进行治理以及付费模式的差异，PPP模式治理城市空气污染可以分为间接模式和直接模式(见表1)。间接模式通过更新设备技术等减少污染排放，同时产出可由使用者付费的产品实现收益，是一种基于减排而达到对空气污染进行治理的模式，此模式作用于污染中；直接模式则通过数据监测机制对空气质量进行监测并对排污进行预警，从而抑制空气污染的形成，或者直接建设生态工程促进污染的空气向洁净空气的自然转化，是从源头上进行治理的模式，此模式分别作用于污染前和污染后。(具体方式见图1)

表1 直接模式与间接模式的作用机制

图1 空气污染PPP治理模式

间接治理模式。间接治理模式使用比较广泛，是通过组建的项目公司提供可用于收费的产品如清洁用水、电力等。项目公司将会使用先进的环保设备从事生产经营工作，间接模式本身不做空气洁净工作，反而还会持续排污，它是通过减少排污实现对空气污染治理的助益，作用于空气污染的排放过程。在间接模式中，由于项目公司能直接生产出用于社会生活生产的产品或服务，如电力，项目公司与使用者之间便产生了直接的经济利益关系。政府在项目过程中既是参与者又是监督者[12]，作用则是进行相关的授权和对项目的整体运行进行监督。

在付费机制方面，由于市场能够发挥作用，一般情况下是直接由使用者付费，在使用者付费无法满足收益的时候需要政府的财政可行性缺口补助(VGF)。

直接治理模式。直接治理模式区别于间接模式的原因在于直接模式没有或者少有收益点，是通过建设环保工程，如城市绿化使既成空气污染得到自然消化，或者建设空气污染检测工程来对空气情况进行实时监测和污染预警。采用监测与预警方式的项目公司会采集来自污染者的排污数据，然后对采集数据进行分析形成报告；政府则向项目公司购买这一服务，进而对排污超标者进行罚款。污染后的自然消化是生态项目的附加功能，其本质仍然是一种被动的治理，是“先污染，后治理”。因此，空气污染的治理应该集中于污染前和污染中。

直接模式下的项目工程本身不产生直接的收益点，无法进行使用者付费；即便存在污染者付费，但这种付费是一种惩罚性质的，带来的收益非常有限。因此，此类项目的收费机制依靠政府付费。

(二)PPP治理模式的优点

运用PPP模式治理城市空气污染能够有效整合政府与企业的资源，这不仅打破了传统模式主体单极化的壁垒，促进了多元主体的有机协同，还将市场机制带入了治理过程之中。具体而言，PPP模式运用于城市空气污染治理主要有几个方面的优势。

打破治理主体政府单极化的刻板模式。传统上，不论是“区域联防联控”还是单一区域内的社会协同治理，在治理的过程中都最终表现出了以政府为主的主体特征。PPP模式的应用使企业也成了治理主体，两者之间的“伙伴关系”不仅促进了多元治理主体的协同，只有相关各方采取一致的行动，才能有效克服空气污染的外部性[13]。此外，这还在一定程度上打破了传统自上而下的治理体系。

有利于实现城市空气污染的长效治理。一般而言，PPP项目的生命周期都比较长(10-30年)，在此期间内，政府与社会资本在项目的各个阶段都会发挥着各自的作用，监督的常态化能够使对空气污染的治理长效化。

能够促进生态保护与经济建设的统一。过去政府在追求经济建设的过程中往往弱化了对生态的保护，导致我国不得不面临“先污染后治理”的局面。PPP模式的使用一方面能够为地方政府带来一定的经济效益，一方面还能促进企业建设的环保化和环保企业的发展。PPP模式对环保企业的正向激励作用可以有效缩短环保净化设备的研发周期[14]，研发周期的缩短，又能加速新一轮的投融资建设，形成生态保护与经济建设的统一。

(三)PPP治理模式面临的挑战

PPP模式的两大治理主体分别是政府与企业，在项目的实际运转过程中，企业与政府都可能在一定程度上成为问题的来源。

从政府的角度。PPP模式对传统模式缺陷的弥补只是部分性的，企业参与到治理中并与政府形成了伙伴关系，只在一定程度上打破了传统的自上而下的体系。且政府潜在的强势地位会对PPP的伙伴关系形成挑战[15]，削弱社会资本方的话语权，导致治理主体再度走向政府单极化。PPP模式中政府和企业既是项目的参与者又是监督者，这样就存在“寻租”漏洞——双方为了获取更高的经济效益而提高收益率。政府监督力度不够，企业可能趁机增加收费，导致公共利益受损；政府监督力度过大，又可能破坏伙伴关系，出现寻租，增加社会资本的投资风险。

从社会资本的角度。PPP模式应用于治理城市空气污染的回报机制缺乏，环保企业在项目运营过程中的收益相对较少。由于空气污染治理的公益性特征，PPP项目所追求的便不是利润最大化，即使能带来更多的社会收益，项目也可能因为短期无法获得收益而运营困难。公众希望得到优质价廉的公共产品或服务，私营部门希望获得更多的利润，同时多数地方政府缺乏对私营部门所提供公共服务成本的合理分析[16]，这导致社会资本因缺乏激励而不愿参与治理活动，或者项目失败。专业人才缺乏是PPP模式应用的另一威胁。在PPP项目中，政府与社会资本方的信息是不对称的，即使在整个过程中强调了信息资源的共享，但是各方对信息的掌握程度仍旧存在差异。当政府将某一项目授权给私人投资者时，往往可能把对应的责任一同推走[17]，而社会资本方因缺乏相关的专业人才可能对风险分担造成误解，不得不承受本不应该承受的风险。

这些威胁与挑战为PPP模式在城市空气污染治理中的应用提出了更多的要求：深化自下而上的治理体系，减少治理主体政府单极化的倾向；完善激励机制与信息共享，引进专业人才构造信息对称；明确界定各方责任并保障责任落实。

三、城市空气污染PPP模式的优化

国外的相关经验能给我国应用PPP模式治理空气污染提供参考与借鉴，结合我国具体情况，城市空气污染PPP模式的优化路径包括：完善法制环境，明确政府职能定位，构建物有所值评价体系，创新激励机制。

(一)城市空气污染PPP模式的国际经验

空气污染的治理问题在国外已研究并实践多年，我国也进行过多种模式的探索实践，但是关于PPP模式治理空气污染我国尚处于初级阶段。国外成功治理空气污染的经验能够对我国的PPP模式提供可贵的参考。

在PPP模式中责任界定方面，发达国家的政府部门倾向于将更多的风险转移给私营部门[18]，这主要是发达国家的社会相对稳定，政治风险、法律风险相对较小。在对项目进行物有所值评价方面，发达国家一般综合采用定性与定量两种方法，而我国目前则更偏重于定性的评估，在定量评估的问题上还很欠缺。

PPP激励框架的基础是价格规制，国外通常采取收益率规制和价格上限规制来进行激励，部分情况下也会二者混合。收益率规制能够为可衡量的投资提供更多保护[19]，价格上限规制能激励企业提高生产效率。发达国家的基础设计建设已经相对比较完备，价格上限规制对于效率的促进就更适用于发达国家，收益率规制更适合发展中国家[20]。

(二)城市空气污染PPP模式的优化措施

完善法制环境。PPP模式下的空气污染治理是一种新型的治理模式，从PPP的内涵来看，法制化、规范化非常必要，参与主体都应在此框架内遵守契约精神。就目前的法律环境而言，我国鲜有关于PPP模式用于生态治理的相关文件。党的十八届三中全会提出了“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，四中全会对全面依法治国做出了顶层设计，这从客观上提出了完善PPP模式法制环境的要求。从国外的经验来看，西方发达国家之所以建议将更多的风险转移给私营部门，是因为政府关于PPP的法律制度已经相对比较健全，政治、法律风险相对较小。法律制度的完善能够促进PPP风险的合理分担，使各利益相关主体能够在稳定的框架内明确责任划分，不致出现非“伙伴关系”的现象。

明确政府职能定位。政府的职能定位在PPP模式中十分重要。管理过多容易造成治理主体政府单极化，使PPP模式空有伙伴关系外壳，实质上还是政府唱主角，而其他主体也可能“搭便车”。管理过少则社会资本方的逐利特性则可能显现，导致公共利益的受损。运用PPP模式治理城市空气污染，政府应该从洁净空气的供给者转变为供给的合作者与监管者。在此过程中，政府的角色定位首先要平等，其次要适当强势。平等首先要求政府与其他伙伴的关系是平等的，在法定框架中，彼此恪守契约、履行合同，通过公共平台实现信息公开、资源共享。其次，平等还意味着在监督方面，其他利益相关者与政府、企业之间也有着平等的关系，各方的互相监督不会存在其中一方的权力压迫或因利益驱使而产生的寻租。适当强势不是指政府在伙伴关系中要处于强势地位，而是在风险管理和项目回报机制方面充分利用自身优势，促进相关公共部门对PPP项目予以支持。

构建物有所值评价(VfM)体系。物有所值评价体系是我国PPP项目的短板，当前关于物有所值是否必要就已有两派观点。认为物有所值评价没有必要的学者指出国内的物有所值评价是基于假设而非拥有完备的指标体系，认为必要的学者指出物有所值评价必须做。从实际情况来看，当前PPP项目参与各方都很重视物有所值评价，但大部分都只是停留在定性评价上，在定量评价方面依然十分欠缺。即便是财政部2015年出台的《PPP物有所值评价指引(试行)》也只是强调了定性为主，对定量的方法和程序未作详细规定。如果再不强调物有所值评价，后果将难以预料[21]。发达国家比较重视PPP物有所值的定量评价，如澳大利亚、韩国、德国，为了确保PPP项目立项决策的科学性，采用全面成本-效益分析法，通过全面识别项目所产生的贡献和代价，在确定社会折现率的基础上，计算NPV(净现值)，IRR(内部收益率)来确定项目在经济上是否可行[22]。关于定量研究的影响因素分析，英国、日本等国家已经有相对完备的分析，但我国仍需要结合自身国情深入分析。在城市空气污染治理领域，由于此类PPP项目大多是低盈利性质的，此类福利设施应该有较高的物有所值评价水平。在定性评价方面，发达国家已经做的比较成熟，我国可以引进和借鉴各国的先进经验和方法，弥补物有所值评价中的定量缺位。

创新激励机制。城市空气污染治理的PPP模式本身具有的公益性决定了项目无法产出大量的经济收益，但社会收益以及社会资本的市场占有率则呈现扩大趋势。传统的在价格规制方面对此类PPP项目进行激励应该更多地从收益率规制上进行。此外，政府还应该利用自身的强势优势，为社会资本方创造更多社会效益，让其在项目进行之外能够增加对市场的占有。

四、结语

将PPP模式运用于城市空气污染治理，能够有效弥补传统治理模式的弊端；并能够实现对空气污染的长效治理，促进生态治理和经济发展的统一。具体而言，PPP治理模式将分别作用于污染前、污染中和污染后，根据是否直接对污染的空气进行治理和付费的差异可以分为直接模式和间接模式。直接模式实现了对空气污染的监测、预警，能够及时阻止空气污染的进一步形成；并在空气被污染后能够通过生态项目得到自然消化。间接模式则是在提供公共产品的过程中，利用环保设施减少空气污染物的排放，进而实现空气污染的治理功能。

然而，PPP模式运用于城市空气污染治理还面临着政府作用失衡、项目缺少激励的问题。通过对国外先进经验的考察，完善法制环境、明确政府职能定位、构建物有所值评价体系和创新激励机制有助于实现问题的解决。

此外，研究还发现将PPP模式应用于城市空气污染治理中依然是一种自上而下的治理，第三部门等其他利益相关者在治理过程中不能很好地行使监督职能；PPP模式的城市空气污染治理的三个过程并没有有机地联系起来，而是三个过程彼此孤立地发挥着作用。针对第一种情况，建议与其他利益相关者也签署监管合同；在项目发起的问题上，制定相关政策鼓励第三部门主动调研并提出项目发起计划。针对第二种情况，建议政府部门在发展环保PPP项目时，将其统一纳入空气污染治理的体系之中，考察是否需要一个完整的治理链条。

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[责任编辑：吴祝平]

2017-07-03

胡诚林，男，湖北宜城人，硕士研究生。研究方向：公共管理。

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：A

：1672-1047(2017)04-0088-06

10.3969/j.issn.1672-1047.2017.04.25