祁锐

摘 要：随着中国经济的发展，基础设施需求不断增加，政府财政压力加大。PPP模式是在政府与社会资本之间建立的利益共享、风险共担、协同管理的长期契约关系。但是PPP融资在其发展过程中也显现出融资困难、风险较高等问题，尚需在一定程度上拓宽融资渠道。

关键词：公共服务 PPP模式 融资问题

目前，中国经济进入新常态，增速放缓。近几年，基础建设与公共服务项目规模不断扩大，随着政府财政赤字逐渐加大，导致资金短缺，地方债务加重。 PPP融资模式有缓解财政资金压力、拓宽社会资本投资渠道、提高管理效率等方面的优势。

一、PPP融资模式发展现状

政府和社会资本合作模式（ public-private partnerships，P），是政府和社会资本基于公共基础设施建立的一种合作伙伴关系。我国早在20世纪80年代就开始了对公共产品和服务传统供给模式改革的探索和实践，90年代在地方开始BOT项目，2013年之后，我国的PPP项目被推向了全新的发展阶段。2014年9月，财政部发布了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》。同年11月，财政部发布了《关于印发政府和社会资本合作模式指南（试行）的通知），为PPP模式的推广提出了建设性的指导方案。

截至2017年9月30日，进入财政部PPP项日库的项目有1420个，累计投资金额达18万亿元，项目覆盖了能源、交通运输、水利建设、生态建设和环境保护、市政工程、城镇综合开发、农业、林业、科技、保障性安居工程、旅游、医疗卫生、养老、教育、文化、体育、社会保障等领域。

财预[2017]87号文件详细列举了政府购买服务的负面清单，在规范PPP融资操作的同时，国家发展改革委也相继出台了鼓励PPP项目资产证券化和债券融资等相关文件，增加了PPP项目的融资渠道。

中国在2005年建设北京地铁4号线项目时首次采用PPP模式，该项目总投资46亿元，港铁股份、首创股份和京投公司共同出资设立项目公司京港地铁公司，在出资比例方面，首创股份、港铁股份均占比49%，京投公司占比2%。剩余的资金来自商业银行的无追索权贷款，贷款利率低于当时一般商业银行贷款利率36个基点，可见PPP融资既有贷款方式的优势，又有资金成本方面的优势。

PPP融资模式的社会效益在于打破了以往政府与私人机构明确的分界线，整合了各自的比较优势，极大地提高了公共产品的供给能力与供给效率；同时，PPP作为一种创新的公共产品供给方式，通过放宽市场准入，提高了社会资本创新活力。

二、PPP融资模式存在的问题

（一）PPP项目回报周期长，项目融资因难

由于PPP项目一般初期投入较大、投资回收期长，因此在建设、运营中存在着诸多风险，主要包括政治风险、经济风险、市场风险等，在融资时使社会资本增加了更多顾虑。就政治风险来说，PPP项目周期长，政策实施的不确定性使得资金回报不稳定。在PPP模式中，参与项目融资、建设和运营的社会资本必须要有一定的经济实力和规模，因为PPP项目需要经营成本较高，前期需要大量资金投入，这就需要参与的社会资本有较好的抗风险能力。对于巨大的PPP项目投资，私人机构往往需要外部融资，虽然在项目融资时政府部门会出台一些优惠政策或者提供些补贴，但数量较少，远不足以满足项目的资金需求，因此企业只能通过贷款方式融资。国家政策不准许地方政府进行保底承诺，增加了银行贷款的风险，贷款融资这条途径狹窄，限制了一部分社会资本的参与。

（二）融资模式单一，偏重于银行贷款

PPP项目的发展离不开政府的支持，融资亦需要政府的引导和监督。据统计，在中国目前开展的PPP项目中普遍运用贷款这一融资模式，运用其他融资工具的项目并不多见。由于银行贷款的期限相对有限，容易导致项目资金期限的错配，使项目风险加大。且由于PPP项目大都带有公益性质，还未形成稳定的盈利模式，因此银行对该类项目的信贷要求较严格，制约了PPP项目融资。

（三）盈利空间小，社会资本参与积极性有待提高

社会资本受到自身利益所限，以追逐短期利润最大化为目标，但PPP项目大都带有公益性质，还未形成稳定的盈利模式，投资风险较大，因此社会资本参与度不高。另外，以盈利为主要目的的社会资本不愿涉足该类项目的原因在于：一方面，由于PPP项目大都带有公益性质，若将其定价权利放开，一部分人失去享受基础设施和公共服务的机会，这就违背了PPP项目实施的本意，由于该类项目大都是提供公共产品，政府对该行业的定价有着严格的控制，因此该类产品不能以盈利最大化作为根本目标，定价不能仅靠市场的调节作用；另一方面，PPP项目的基础设施和运营成本需要大量的资金支持，产品定价往往不足以覆盖其资本成本。

（四）社会资本退出通道不畅

目前PPP模式在中国刚刚起步，大部分的PPP项目只经历了识别、准备、采購、执行阶段，鲜有项目已经处于移交阶段，PPP项目参与率较低，现有规模不足以挑起基础设施和公共服务的重任。一般社会资本在进入PPP领域会面临着进入和退出两方面的障碍问题。资金一旦投入，由于项目资产专用性高，一旦建成很难用作其他用途，因此退出的渠道相对比较单一，主要是期满退出、事前双方约定价格由社会资本或政府赎回等方式。由于PPP项目投资规模大、回收期长等特点，如果等到项目到期再退出，对于投资者来说风险很大。

参考文献：

[1] 邓雄：《对PPP模式如何吸引民间资本参与的思考》，《农村金融研究》2015年第10期。

[2] 贾康、孙洁：《公私合作伙伴关系理论与实践》，经济科学出版社2014年版。

[3] 苏汝劼、胡富捷：《基础设施PPP项目定量VFM评价方法研究一一以北京地铁四号线为例》，《宏观经济研究》2017年第5期。