美国法学家塞德曼夫妇在其《为发展立法：中国计划的经验》一文中指出，中国立法起草者对法律的功能及其相应任务存在误解；起草者较低的立法能力，表现在他们在立法技术、社会科学研究技术、立法理论和方法论上缺乏适当的训练[1]。设区的市地方立法刚起步，对立法理论、立法技术等方面更是缺乏必要的知识和经验，地方立法质量良莠不齐。立法起草是立法活动的基础环节，决定了立法方向和质量。地方立法起草研究对推进精准立法，提高立法质量具有十分重要的意义。

一 、地方立法起草主体

立法法规定的设区的市立法范围和事项基本属于行政法范畴，地方立法起草[2]的责任主体被顺理成章地认为要么政府要么人大。部门立法被视为理所当然，理论界重点关注的也仅仅是部门利益法制化问题，极少关注立法起草的内在机理和法理。

（一）立法起草的责任主体和权力主体

理论界对立法起草主体论述较多，但鲜有从立法起草的权力和责任角度进行分析，而这恰恰是解决立法起草关系失范的前提和基础。

1.责任主体

地方组织法第五十九条规定了县级以上地方政府的行政职权，设区的市制定政府规章和提出地方性法规案自然包含于行政职权，根据权利义务一致性原理，“政府的义务来源于政府的责任，政府义务寓于政府的功能之中”[3]。地方立法起草既是政府的权力，更是政府的法定责任。

从公共政策理论看，政府起草是履行公共政策的主体责任[4]。……